Uzasadnienie
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w W. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo Marszałka Województwa Pomorskiego w przedmiocie oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Marszałek Województwa Pomorskiego (dalej jako: "Marszałek", "organ"), działając na podstawie art. 6 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 883 ze zm.; dalej też jako: "u.r.ś.") i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2012 r. w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 103; dalej jako "rozporządzenie z 2012 r.") przeprowadził w dniu 5 marca 2026 r. u uprawnionego do rybactwa - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. (dalej jako: "uprawniony do rybactwa") - ocenę wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim Jezioro C. na cieku D. z Jeziora C. uchodzącym do S. - nr 1 za okres 3 lat: 2022, 2023 i 2024. Organ ustalił, że uprawniony do rybactwa nie wykazał prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej.
W szczególności, uprawniony do rybactwa: nie dostarczył operatu rybackiego z pozytywną opinią uprawnionej jednostki (w złożonym oświadczeniu uprawniony oświadczył, że operat rybacki został przekazany wraz z pełnymi prawami nowemu użytkownikowi); nie prowadził połowów gospodarczych ryb ani połowów amatorskich ryb (nie było możliwości sprawdzenia zgodności braku tych działań z założeniami operatu rybackiego ze względu na jego brak); w latach 2022 - 2023 przeprowadził zarybienia (nie było możliwości sprawdzenia ich zgodności z założeniami operatu rybackiego ze względu na jego brak). Marszałek ustalił ponadto, że uprawniony do rybactwa prowadził dokumentację obwodu rybackiego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lutego 2013 r., w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji gospodarki rybackiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 326; dalej jako: "rozporządzenie z 2013 r."). W konsekwencji Marszałek uznał, że wypełnienie obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim należy ocenić negatywnie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w W., reprezentowane przez pełnomocnika zawodowego (dalej jako: "skarżący", "strona") wniosło o uchylenie oceny Marszałka w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także o przeprowadzenie dowodu z umowy z dnia 15 września 2025 r. na okoliczność: przekazania operatu uprawnionemu użytkownikowi rybackiemu, przeniesienia autorskich praw majątkowych na użytkownika rybackiego, braku możliwości posługiwania się tym operatem przez skarżącego. Zaskarżonej ocenie zarzucono naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych.
Zarzucono ponadto naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wskazano także na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka uzasadniająca przeprowadzenie kontroli mimo, że skarżący oddał obwód rybacki do użytkowania i nie posiadał autorskich praw majątkowych do operatu rybackiego. Zarzucono także naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, a także naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania mimo jego oczywistej bezprzedmiotowości.
Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 6 ust. 2a u.ś.r. oraz § 2 pkt 1 lit. b i pkt 4 rozporządzenia z 2012 r. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego kontroli w sposób nierzetelny, bez operatu rybackiego, co następnie miało istotny wpływ na wynik oceny wypełniania przez skarżącego obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej Jeziora C. na cieku D. z Jeziora C. uchodzącym do S. - nr 1 w latach 2022-2024, dokonanej przez Marszałka Województwa Pomorskiego.
W ocenie skarżącego postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z powodu braku operatu oraz wygaśnięcia użytkowania przedmiotowego obwodu przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Marszałek wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego po przekazaniu obwodu rybackiego kolejnemu uprawnionemu kontrola podmiotu za okres miniony jest możliwa. Organ zauważył jednocześnie, że operat opracowuje się dla obwodu rybackiego, a nie dla uprawnionego do rybactwa. Wbrew twierdzeniom strony z żadnego przepisu nie wynika, że przekazując obwód nowemu uprawnionemu podmiot nie może zachować dokumentów dla celów kontrolnych, tym bardziej, że dokumenty te są również w formie elektronicznej. Organ wyjaśnił także, że dokonał oceny wszystkich pozostałych przekazanych dokumentów (pkt 6 protokołu oceny) odnotowując fakt niezłożenia przez skarżącego operatu rybackiego. Z treści protokołu wynika natomiast, że brak było przesłanek do stwierdzenia prawidłowości prowadzonej gospodarki rybackiej z uwagi na brak powyższego dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddano pismo Marszałka z 5 marca 2026 r. skierowane do Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. zawierające negatywną ocenę wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej w obwodzie rybackim Jeziora C. na cieku D. z Jeziora C. uchodzącym do S. - nr 1 w latach 2022 – 2024.
Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesienia skargi oraz zachowania terminu tej czynności procesowej.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.ś.r. racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim dokonuje marszałek województwa na podstawie operatu rybackiego, dokumentacji gospodarki rybackiej oraz programu ochrony i odbudowy zasobów ryb, co najmniej raz na 5 lat (art. 6 ust. 2a u.ś.r.).
Kwestia charakteru prawnego oceny wypełniania obowiązku racjonalnej gospodarki wodnej była już przedmiotem oceny orzecznictwa sądowego. Wyrażono w nim pogląd, że stanowi ona czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2022 r., III SA/Po 1000/22; postanowienie NSA z 17 stycznia 2023 r., II GZ 495/22 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozstrzygającego sprawę nie budzi wątpliwości, że ocena wypełnienia obowiązku racjonalnej gospodarki rybackiej, o której mowa w art. 6 ust. 2a u.ś.r. stanowi inny niż decyzja lub postanowienie akt (czynność) dotyczący obowiązku wynikającego z przepisu prawa tj. obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (zob. art. 6 ust. 1 u.ś.r.).
Stosownie do treści art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Ustawa o rybactwie śródlądowym nie przewiduje środka zaskarżenia oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej wobec czego należało przyjąć, że skarga powinna być wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 in fine P.p.s.a. tj. w ciągu 30 dni od dnia dowiedzenia się o wydaniu opinii.
Z nadesłanych przez Marszałka akt sprawy wynika, że ocena została doręczona skarżącemu na adres do doręczeń elektronicznych w dniu 6 marca 2026 r. (akta administracyjne). Oznacza to, że termin do wniesienia skargi upływał w dniu 7 kwietnia z uwagi na okres świąteczny (5 – 6 kwietnia 2026 r.) i w tym też dniu skarga została wniesiona.
Powyższe oznacza, że skarga jest dopuszczalna i została wniesiona w terminie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonego aktu.
Jak wynika to z przywołanego wyżej art. 6 ust. 2a u.ś.r. ocena wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim dokonywana jest na podstawie operatu rybackiego, dokumentacji gospodarki rybackiej oraz programu ochrony i odbudowy zasobów ryb, co najmniej raz na 5 lat (art. 6 ust. 2a ww. ustawy). Według § 2 pkt 4 rozporządzenia z 2012 r. ocena ta obejmuje m. in. sprawdzenie zgodności: a) rodzaju, ilości, wartości i miejsca pochodzenia materiału zarybieniowego, który uprawniony do rybactwa wprowadził do wód obwodu rybackiego, b) sposobów i warunków odtwarzania przez uprawnionego do rybactwa eksploatowanych zasobów raków i ryb z gatunków wędrownych lub gatunków zagrożonych na skutek pogarszających się warunków rozrodu naturalnego w wodach obwodu rybackiego, c) sposobów regulowania przez uprawnionego do rybactwa wielkości i struktury populacji ryb drapieżnych i ryb karpiowatych w zbiornikach wodnych, d) rodzaju i zakresu zabiegów ochronnych wykonanych przez uprawnionego do rybactwa w celu ochrony zasobów raków i ryb lub poprawy warunków ich bytowania w wodach obwodu rybackiego - z założeniami dotyczącymi ochrony i połowu raków i ryb zawartymi w operacie rybackim oraz w programie ochrony i odbudowy zasobów ryb.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że podstawowym dokumentem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej jest operat rybacki.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca przedstawiła księgi gospodarcze prowadzone oddzielnie dla Jeziora C. i Jeziora P., protokoły zarybień oraz zestawienia roczne na drukach zgodnych z rozporządzeniem z 2013 r. Nie przedstawiła jednak operatu szacunkowego oświadczając, że przekazano go nowemu użytkownikowi obwodu rybackiego na podstawie zawartej umowy. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Marszałek ustalił, że Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW w S. prowadził dokumentację obwodu rybackiego na podstawie rozporządzenia z 2013 r., nie prowadził połowów gospodarczych ani amatorskich ryb i w latach 2022 – 2023 przeprowadził zarybienia, przy czym nie było możliwości sprawdzenia zgodności tych działań z założeniami operatu rybackiego. Stanowiło to podstawę do przyjęcia negatywnej oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim.
Mając na uwadze, że – jak stanowi art. 6 ust. 2 u.ś.r. - racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa, nie może budzić wątpliwości, iż podstawowym elementem oceny realizacji obowiązku jest zestawienie podejmowanych działań z treścią operatu rybackiego. Jeżeli uprawniony podmiot nie dysponuje operatem rybackim nie ma możliwości by uzyskał pozytywną ocenę.
Art. 6 ust. 2a u.ś.r. przewiduje, że czynności związane z dokonywaniem oceny wykonuje upoważniony przez właściwego marszałka województwa pracownik urzędu marszałkowskiego, legitymujący się określonymi w ustawie uprawnieniami zawodowymi. W nadesłanych aktach sprawy nie było upoważnienia dla osoby dokonującej oceny, wobec czego Sąd wezwał organ do przedstawienia upoważnienia. Dokument taki został przedstawiony w toku postępowania sądowego co pozwala przyjąć, że kontrola została przeprowadzona przez osobę uprawnioną (k. 86 akt sądowych).
W ocenie Sądu stanowisko Marszałka jest prawidłowe, oparte o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a dokonana ocena nie narusza prawa. W sytuacji, w której przepis prawa materialnego nakazuje dokonanie oceny realizacji określonego obowiązku, a podmiot jej podlegający nie przedstawia niezbędnego do jej dokonania dokumentu, ocena taka nie może być inna niż negatywna.
W poddanej sądowej kontroli sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja skargi.
Nie można podzielić stanowiska skarżącej o naruszeniu przepisów k.p.a. albowiem prowadzone przez Marszałka postępowanie nie stanowi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jest to szczególnego rodzaju postępowanie o charakterze kontrolnym do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu. Żaden też z przepisów u.ś.r. nie zawiera odesłania do stosowania w przypadku tego postępowania przepisów k.p.a. Marszałek nie mógł zatem naruszyć zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przepisów dotyczących postępowania dowodowego czy art. 105 § 1 k.p.a. albowiem nie miały one zastosowania w sprawie.
Nie można też zgodzić się, że skarżący nie powinien być poddany kontroli, skoro w momencie jej przeprowadzenia nie był już użytkownikiem obwodu rybackiego. Przywołane wyżej przepisy prawa materialnego przewidują możliwość dokonania oceny przynajmniej raz na 5 lat, co oznacza, że jeżeli ocena obejmowała lata 2022 – 2024, to podlegał jej podmiot, który w tym okresie był uprawnionym do rybactwa w danym obwodzie rybackim. Przyjęcie argumentacji skarżącej sprowadzałoby się do akceptacji sytuacji, w której za okres lat 2022 – 2024 alternatywnie: nie podlegałby żaden podmiot lub podlegałby podmiot, który w tym okresie gospodarki rybackiej nie prowadził ("nowy" uprawniony w danym obwodzie). W sposób oczywisty wypaczałoby to sens analizowanych przepisów.
W odniesieniu do zarzutu braku możliwości przedstawienia operatu rybackiego w związku z zawarciem umowy użytkowania obwodu rybackiego Jeziora C. na cieku D. z Jeziora C. uchodzącym do S. Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zbędnym pozostaje powtarzanie tej argumentacji w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na wniosek strony skarżącej złożony w skardze (k. 36 akt sądowych) i brak żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ administracji (zob. art. 119 P.p.s.a.).