Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 22 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 328/26

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 16 grudnia 2024 r. (uzupełnionym w dniu 13 sierpnia 2025 r.) A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Starosty Malborskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o udzielenie pozwolenia na budowę wiat rekreacyjnych dla potrzeb kawiarni i barów na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina M. Decyzją z 21 sierpnia 2025 r. Starosta, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wiat rekreacyjnych oraz kawiarni na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina M. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że pomimo nałożenia na Inwestora (postanowieniem z 27 marca 2025 r.) obowiązku usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku dokumentacja nie została w pełni uzupełniona.

Starosta wskazał, że pkt trzeci postanowienia z 27 marca 2025 r. dotyczył wykazania przez Inwestora, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Sposób dostępu do drogi publicznej opisano natomiast na s. 4 opracowania projektowego następująco: "działki graniczą z ciągiem pieszo-jezdnym dz. nr [...] będącym w gestii inwestora. Działki te łączą się z drogą publiczną na [...]".

Organ pierwszej instancji zauważył, że najbliższą drogą publiczną w tym rejonie jest droga krajowa [...] (działka nr [...]), natomiast działki drogowe nr [...], [...], [...], [...] i [...], którymi możliwy jest dojazd do terenu inwestycji nie stanowią dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889) - dalej: "u.d.p.". Ponadto dojazd do inwestycji biegnie przez działkę leśną nr [...] (zarządzaną przez Nadleśnictwo Kwidzyn). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r., poz. 567) - dalej: "ustawa o lasach", ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb.

Starosta wskazał, że droga leśna na działce nr [...] nie została odpowiednio oznakowana, a więc nie została dopuszczona do ruchu kołowego. Ponadto fakt dopuszczenia drogi leśnej do ruchu kołowego nie oznacza, że droga taka może stanowić dojazd do działki budowlanej bez ustanowienia dla niej służebności drogi koniecznej.

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z załącznikiem graficznym do obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") zatwierdzonego uchwałą nr XXI/124/2000 Rady Gminy Malbork z dnia 30 grudnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu usługowo-turystycznego w gminie Malbork, obręb Nowa Wieś, miejscowość Wielbark (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2001 r. Nr 17, poz. 145) - dalej: "Uchwała XXI/124/2000", droga lokalna L (jednostka bilansowa oznaczona symbolem T-23) biegnąca przez działkę leśną nr [...] stanowi obecnie jedyne połączenie komunikacyjne dla przedmiotowego terenu usytuowanego wzdłuż rzeki N., natomiast przez działki nr [...], [...], [...] i [...], których właścicielem lub współwłaścicielem jest Inwestor, możliwe jest jedynie dojście do przedmiotowego terenu, gdyż ww. działki są zlokalizowane w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem T-25, o ustalonej funkcji podstawowej - ciągi piesze.

Starosta podał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ pierwszej instancji podniósł, że Inwestor nie wykazał, aby ustanowiono dla niego służebność drogi konicznej przez działkę leśną nr [...].

W związku z powyższym oraz z uwagi na fakt, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej Starosta ocenił, że zaistniały przesłanki wynikające z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż Inwestor nie wykonał, w wyznaczonym terminie, postanowienia z 27 marca 2025 r.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestor Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 5 lutego 2026 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że na podstawie § 44 ust. 7 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219 ze zm.) przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...].

W wyniku tych działań zmianie uległa numeracja działek na tym obszarze, działki posiadają obecnie następujące numery: nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]), nr [...] (nr archiwalny [...]). Wojewoda wyjaśnił, że w celu zapewnienia przejrzystości ustaleń w swoim rozstrzygnięciu posługuje się starą numerację działek.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w niniejszej sprawie Inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę kawiarni oraz obiektów określonych przez niego jako "wiaty rekreacyjne". Zdaniem Wojewody analiza projektu budowlanego, w szczególności rysunków stanowiących jego integralną część, prowadzi do wniosku, że obiekty nazwane "wiatami" nie stanowią zespołu odrębnych obiektów budowlanych, lecz tworzą jedną zwartą budowlę o zamkniętym układzie przestrzennym, wydzielającą dziedziniec, w którego centralnej części zlokalizowano budynek kawiarni. Zauważono, że pomimo zastosowanego przez Inwestora nazewnictwa, forma architektoniczna i konstrukcyjna tej budowli ma ciągły, obwodowy charakter. Obiekt ma kształt zbliżony do prostokąta oraz posiada ściany zewnętrzne o funkcji konstrukcyjnej i odgradzającej, w których rozmieszczono otwory łukowe w formie arkad. Całość przykryta jest wielospadowym dachem o kącie nachylenia 30°, tworzącym zamknięty pierścień zadaszenia nad traktami spacerowymi/użytkowymi.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja została usytuowana na obszarze obowiązywania Uchwały XXI/124/2000, w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem T-14, gdzie funkcja podstawowa została określona jako "tereny barów i kawiarni".

Wojewoda podał, że powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę był stwierdzony przez Starostę brak dostępu do drogi publicznej dla projektowanej inwestycji. Tym samym, zasadniczą kwestią mającą wpływ na wynik rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie, czy dla działki inwestycyjnej zapewniony jest dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do jej przeznaczenia i sposobu użytkowania, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie". Organ odwoławczy wskazał, że oceniając zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami należy mieć także na uwadze art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest bowiem niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnej inwestycji.

Wojewoda zwrócił uwagę, że na gruncie Prawa budowlanego nie ma definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej" i dla jego ustalenia należy posłużyć się wykładnią systemową. Organ odwoławczy podał, że w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostępem do drogi publicznej jest bezpośredni dostęp do tej drogi (jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej) albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych) lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego będzie zatem spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p., tj. drogi: krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, czyli drogi, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.), gdzie dostęp ten może być bezpośredni lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne.

Wojewoda wskazał, że w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (s.

5) w punkcie 3.5 "Sposób włączenia do drogi publicznej" zawarto następujące stwierdzenie: "(...) działki graniczą z działkami z ciągiem pieszo-jezdnym.[...] będących w gestii inwestora. Działki te łączą się z drogą publiczną na [...] Projekt zjazdu z drogi publicznej został wyłączony z niniejszego opracowania". Zdaniem organu odwoławczego zapis ten jest niezrozumiały, tym bardziej, że nieruchomość o identyfikatorze ewidencyjnym [...] nie leży w pasie drogi publicznej.

Zdaniem Wojewody analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że działka, na której została zaprojektowana inwestycja, nie posiada dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie wskazano, że przylegająca bezpośrednio do działki inwestycyjnej działka nr [...], za pośrednictwem której - zdaniem Inwestora - miałby się odbywać dostęp do drogi publicznej, nie jest ciągiem pieszo-jezdnym. Zgodnie z danymi ewidencyjnymi stanowi ona bowiem użytek oznaczony jako "RIV" oraz "N", czyli grunty orne klasy czwartej oraz nieużytki. Nie stanowi zatem legalnie istniejącego ciągu pieszo-jezdnego.

Ponadto w m.p.z.p. podłużny pas terenu przylegający do działki nr [...] (oddzielający teren inwestycji od rzeki N. i terenu zieleni naturalnej T-2), w skład którego wchodzi m.in. działka nr [...], został przeznaczony pod ciąg pieszy (CP) oraz międzyregionalną trasę rowerową, a nie pod ciąg pieszo-jezdny. W ocenie organu odwoławczego ta okoliczność już sama w sobie wyklucza dostęp do drogi publicznej działki nr [...] poprzez działkę nr [...].

Odnosząc się do określonego przez Inwestora i zakwestionowanego przez Starostę dostępu do drogi publicznej poprzez działki będące własnością/współwłasnością Spółki, własnością gminy oraz gruntami leśnymi, Wojewoda zwrócił uwagę, że pierwszy z dwóch alternatywnych dojazdów prowadzi przez działkę nr [...] (która w opinii organu odwoławczego nie może stanowić dojazdu do terenu inwestycji - co zostało omówione powyżej), dalej przez działkę nr [...], działki nr [...], [...], [...] i [...] (należące do Inwestora) oraz działki nr [...], [...] i [...] (należące do G.) - stanowiące wewnętrzne drogi gminne.

W ocenie Wojewody na opisanym odcinku jako dojazd nie mogą służyć działki nr [...], [...], [...] i [...], gdyż w ewidencji gruntów i budynków są one oznaczone jako "LzVI" (grunty zadrzewione i zakrzewione klasy szóstej) i "RIV" (grunty orne klasy czwartej). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z m.p.z.p. na działkach tych, w śladzie gdzie - zgodnie z twierdzeniem Inwestora - ma być zlokalizowany dojazd, przebiega ciąg pieszy (CP). Ciąg ten przecina obszar przeznaczony w m.p.z.p. pod "tereny parku na skarpie" (jednostka planistyczna T-6). Wojewoda stwierdził tym samym, że na działkach nr [...], [...], [...] i [...] nie ma legalnie wybudowanej drogi, która mogłaby służyć jako dojazd do projektowanej inwestycji, a planistyczne przeznaczenie tego terenu wyklucza wybudowanie tej drogi w przyszłości oraz wykorzystanie tego odcinka do ruchu samochodowego.

Odnosząc się do twierdzenia Inwestora, że dostęp za pośrednictwem działek nr [...], [...], [...] i [...], choć formalnie został zakwalifikowany jako dojście piesze, jest w praktyce wykorzystywany jako pełnowartościowy dojazd kołowy, organ odwoławczy podkreślił, że faktyczny sposób użytkowania terenu, jeśli jest sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w obowiązującej uchwale planistycznej, ma charakter pozaprawny; "nieformalne" wykorzystywanie ciągu pieszego jako drogi dla pojazdów mechanicznych nie konwaliduje braku prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej o odpowiednich parametrach. Wojewoda wyjaśnił, że tak długo, jak obowiązuje Uchwała XXI/124/2000, działki nr [...], [...], [...] i [...] nie stanowią i nie mogą stanowić legalnego dojazdu kołowego. Zaznaczono, że organ nie może opierać rozstrzygnięcia na stanach faktycznych, które są jawnie sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Dla oceny legalności dostępu do drogi publicznej kluczowe znaczenie ma zatem stan prawny, a nie praktyka użytkowników, która odbywa się contra legem.

Odnośnie do drugiego alternatywnego opisanego dojazdu, który zamiast przez działki nr [...], [...], [...] i [...], ma prowadzić przez drogę leśną, zlokalizowaną na działce nr [...], będącą własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Kwidzyn, organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 6 pkt 8 ustawy o lasach wynika, że drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych nie są drogi położone w lasach, natomiast stosownie do art. 3 pkt 2 tej ustawy drogi leśne są gruntem stanowiącym las. Lasem zaś w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że droga leśna jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej, natomiast z art. 29 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że ruch pojazdami silnikowymi, zaprzęgowymi i motorowerami w lasach jest dozwolony jedynie po drogach publicznych, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach (nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb). Wyjątki od reguły ograniczającej korzystanie z dróg leśnych wymieniono enumeratywnie w art. 29 ust. 3 omawianej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że wyjątków określonych w art. 29 ust. 3, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae, nie można poddawać wykładni rozszerzającej.

Wojewoda dodał, że ustawodawca - wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną - nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przy ocenie tej kwestii należy zatem uwzględnić ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie dostęp przez ustanowienie odpowiednej służebności drogowej.

Organ odwoławczy podał, że o służebności drogowej jest mowa w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.c.", który w art. 145 § 1 stanowi, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Odwołując się do judykatury wskazano, że pojęcie braku odpowiedniego dostępu może oznaczać całkowity fizyczny brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej, dostęp istniejący, ale niewystarczający pod względem faktycznym, jak też wreszcie dostęp istniejący, ale niewystarczający pod względem prawnym. Dostęp do drogi publicznej ma być prawnie zapewniony i nieskrępowany wolą osób trzecich, ma to być dostęp o charakterze trwałym; brak dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 § 1 k.c. oznacza brak prawnie zagwarantowanego połączenia nieruchomości izolowanej z siecią dróg publicznych, zaś za taki szlak nie może być uznana droga, po której właściciel nieruchomości pozbawionej dostępu, lub inne osoby korzystające z tej nieruchomości komunikują się grzecznościowo lub na podstawie stosunku obligacyjnego z właścicielem nieruchomości sąsiedniej.

Wojewoda podniósł następnie, że jeżeli chodzi o komunikację i wykorzystanie gruntu leśnego na cele komunikacji (ruchu pojazdów) to właściciele i osoby mające tytuł prawnorzeczowy do cudzej nieruchomości (służebność) mogą poruszać się pojazdami po tych gruntach jedynie wykonując czynności gospodarcze (art. 29 ust. 3 ustawy o lasach). W odniesieniu do gruntów leśnych będą to czynności związane z gospodarką leśną, a w przypadku użytkujących grunty rolne czynności związane z gospodarką rolną.

A zatem, wykorzystanie zatem istniejącej wewnętrznej drogi leśnej na inne czynności aniżeli "gospodarcze" związane użytkowaniem gruntów rolnych położonych wśród lasów (pkt 7), przykładowo - tak jak w niniejszej sprawie - na potrzeby dojazdu do zabudowy usługowej, będzie niewątpliwie naruszało powyższą regulację. Urządzenie zaś na tego typu drodze dojazdu do gruntu budowlanego, na którym ma być zlokalizowany zabudowa usług komercyjnych nie wpisuje się w żadnej z ww. celów wskazanych w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach.

Podsumowując dotychczasowe rozważania organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nieruchomość inwestycyjna nie ma zapewnionego dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do sposobu jej zagospodarowania i użytkowania. Wskazano, że na działce nr [...], na której jest zlokalizowana droga leśna, nie została ustanowiona na rzecz działki nr [...] służebność drogi koniecznej. Ponadto droga ta nie została oznakowana drogowskazami dopuszczającymi ruch po tej drodze.

Zdaniem Wojewody sytuacji Inwestora nie zmienia okoliczność, że w m.p.z.p. przez działkę nr [...] - w śladzie obecnej drogi leśnej - wyznaczono teren oznaczony symbolem T-23, przeznaczony docelowo pod drogę lokalną (L). Organ odwoławczy podkreślił, że zapisy m.p.z.p. określają kierunki rozwoju i docelowe przeznaczenie terenu, jednak nie kreują one samoistnie nowej rzeczywistości prawnej w sferze infrastruktury drogowej. Do czasu faktycznego wybudowania drogi lokalnej i nadania jej odpowiedniej kategorii, teren ten pozostaje lasem w rozumieniu prawnym.

Wojewoda zauważył dodatkowo, że skoro - zgodnie z twierdzeniem Inwestora - droga publiczna, do której ma mieć dostęp inwestycja jest drogą krajową, to zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego oraz § 5 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679) przedłożony do zatwierdzenia projekt powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi (czyli Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami u.d.p. Tymczasem takiego oświadczenia w załącznikach do projektu budowlanego nie ma. Powyższe powoduje, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 14 ust. 1 Rozporządzenia.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zawiera też inne wady, które nie zostały omówione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (do projektowanego obiektu nie został zaprojektowany dojazd i dojście, projekt zagospodarowania terenu nie przewiduje urządzenia stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych), ponadto w projekcie występują rozbieżności, a informacje w nim zawarte są ze sobą sprzeczne. Ponadto w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie przewidziano miejsc do czasowego gromadzenia odpadów stałych. Wojewoda stwierdził też brak prawidłowego i wyczerpującego omówienia zagadnień związanych z zagospodarowaniem wód opadowych.

W skardze na decyzję Wojewody Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", poprzez niewyczerpujące zebranie i dowolną ocenę materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu rzeczywistego sposobu funkcjonowania układu komunikacyjnego prowadzącego do działki inwestycyjnej oraz na nieuwzględnieniu znaczenia pisma Wójta Gminy Malbork z 28 listopada 2022 r., potwierdzającego możliwość uzyskania dostępu do drogi krajowej nr 55 przez działki stanowiące własność gminy;
2. 2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, polegające na oparciu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji na nowych, wcześniej niewskazywanych uchybieniach projektu budowlanego, do których Inwestor nie miał możliwości się odnieść;
3. 3. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia na innych przesłankach niż wskazane w decyzji Starosty;
4. 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepozwalający na weryfikację toku rozumowania organu, w szczególności poprzez brak przekonującego wyjaśnienia przyczyn odmowy uznania faktycznego układu komunikacyjnego za zapewniający dostęp do drogi publicznej;
5. 5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, bez wskazania nowych okoliczności uzasadniających zmianę stanowiska organu;
6. 6. art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej bez uprzedniego wezwania Inwestora do usunięcia rzekomych braków dokumentacji projektowej, mimo ze organ w toku postępowania ograniczył zakres oceny wyłącznie do kwestii dostępu do drogi publicznej, co oznacza, że wcześniejsze uchybienia wskazane w wezwaniu z 27 marca 2025 r. zostały uznane za usunięte. Zdaniem strony skarżącej organ, przyjmując nowe podstawy odmowy lub zmieniając zakres oceny projektu budowlanego był zobowiązany do ponownego wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że działka inwestycyjna nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, mimo że dostęp taki istnieje w sposób realny, funkcjonalny i trwały;
2. 2. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężeniu pojęcia dostępu do drogi publicznej wyłącznie do sytuacji formalnego statusu drogi, z pominięciem dostępu przez drogę wewnętrzną oraz rzeczywistego układu komunikacyjnego;
3. 3. § 14 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie ma zapewnionego odpowiedniego dojścia i dojazdu, pomimo że materiał sprawy wskazuje na funkcjonujące połączenie komunikacyjne z drogą publiczną;
4. 4. art. 29 ust. 1 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak oznakowania drogi leśnej jako dopuszczonej do ruchu wyklucza możliwość uwzględnienia jej przy ocenie dostępności komunikacyjnej nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;
5. 5. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 60 ust. 1, 5 i 6 oraz § 62 ust. 1 Uchwały XXI/124/2000 poprzez dokonanie sprzecznej i wybiórczej oceny przeznaczenia terenów komunikacyjnych, polegającej na uznaniu, że działki stanowiące własność Skarżącej nie mogą zapewniać dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej z uwagi na ich formalne przeznaczenie w planie miejscowym jako ciąg pieszy, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że działka nr [...], stanowiąca alternatywną trasę dojazdu, została w tym samym planie objęta jednostką T-23, dla której plan przewiduje funkcję drogi lokalnej o charakterze publicznym; organ przyjął zatem wiążące znaczenie ustaleń planu w odniesieniu do terenów objętych jednostką T-25, określonych jako ciągi piesze, jednocześnie odmawiając analogicznego znaczenia ustaleniom planu dotyczącym jednostki T-23, obejmującej drogę lokalną. Takie rozumowanie prowadzi do wewnętrznie sprzecznej wykładni ustaleń planistycznych i skutkuje nieuprawnionym przyjęciem, że działka inwestycyjna nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania od podmiotu, którego decyzji dotyczy skarga, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami należy projektować i budować w sposób zapewniający dostęp do drogi publicznej. Wskazano, że pojęcie to zostało doprecyzowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem strony skarżącej prawidłowe zastosowanie tych przepisów wymagało uprzedniego wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących rzeczywistego sposobu skomunikowania działki inwestycyjnej z układem drogowym. Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego w tym zakresie, ograniczając ocenę wyłącznie do formalnych oznaczeń planistycznych oraz statusu ewidencyjnego poszczególnych działek.

Pominięto przy tym znaczenie istniejącego i faktycznie funkcjonującego ciągu komunikacyjnego prowadzącego przez działki gminne oraz działki stanowiące własność Skarżącej, a także treść pisma Wójta Gminy Malbork z 28 listopada 2022 r. potwierdzającego możliwość uzyskania dostępu do drogi publicznej poprzez wskazany układ komunikacyjny.

W ocenie strony skarżącej takie postępowanie stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie dokonana ocena materiału dowodowego ma charakter dowolny, a nie swobodny w rozumieniu art. 80 k.p.a., gdyż pominięto istotne dowody przemawiające za funkcjonalnym istnieniem dostępu do drogi publicznej.

Podniesiono, że z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, iż ustawodawca nie ograniczył możliwości uznania zapewnienia dostępu komunikacyjnego wyłącznie do sytuacji formalnego przylegania działki do drogi publicznej ani do przypadków, w których droga pośrednia posiada status drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. Konstrukcja przepisu wskazuje na konieczność dokonywania oceny funkcjonalnej, obejmującej rzeczywisty sposób skomunikowania nieruchomości z układem drogowym oraz faktyczną możliwość korzystania z ciągu komunikacyjnego.

Zarzucono, że w niniejszej sprawie organy przyjęły zawężającą wykładnię powyższych przepisów, utożsamiając dostęp do drogi publicznej wyłącznie z formalnym statusem poszczególnych działek ewidencyjnych. Tymczasem materiał sprawy wskazuje, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią urządzony i ogólnodostępny ciąg komunikacyjny, faktycznie wykorzystywany w ruchu kołowym i prowadzący w kierunku drogi krajowej nr 55. Ich znaczenie jako elementu infrastruktury komunikacyjnej zostało potwierdzone w piśmie Wójta Gminy Malbork z 28 listopada 2022 r., w którym jednoznacznie wskazano możliwość uzyskania dostępu do drogi publicznej poprzez wskazane działki stanowiące własność gminy. Stanowisko właściciela nieruchomości, przez które odbywa się ruch komunikacyjny, ma istotne znaczenie dla oceny funkcjonalnego charakteru tego połączenia.

Zdaniem strony skarżącej organy pominęły również fakt, że dostęp komunikacyjny do terenu inwestycji może być realizowany poprzez ciąg komunikacyjny obejmujący działki nr [...], [...], [...] i [...]. Przyznano, że choć w ustaleniach m.p.z.p. teren ten oznaczono jako ciąg pieszy, w rzeczywistości pełni on funkcję dojazdu kołowego, będąc drogą wewnętrzną pozbawioną barier technicznych i prawnych ograniczających ruch pojazdów i stanowiącą przedmiot własności Skarżącej. W konsekwencji ocena możliwości wykorzystania wskazanego ciągu komunikacyjnego jako elementu zapewniającego dostęp do drogi publicznej powinna zostać dokonana z uwzględnieniem jego rzeczywistego charakteru funkcjonalnego oraz faktycznej dostępności dla ruchu pojazdów, a nie wyłącznie w oparciu o formalne oznaczenia planistyczne.

Wskazano następnie, że wg definicji zawartej w art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi wewnętrzne to drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Ponadto orzecznictwo wskazuje, że drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się tez znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej, jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne.

Odwołując się do judykatury i piśmiennictwa podniesiono, że drogi wewnętrzne nie zostały w ustawie ujęte w formie definicji legalnej, zamiast tego w ust. 1 określono je opisowo, wymieniając potencjalne części składowe (drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów), a zarazem formułując kryteria braku kategoryzacji w rozumieniu art. 1-2 u.d.p. w zw. z art. 5-7 u.d.p. (niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych) i braku lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej. Nie jest przy tym ustawowym kryterium kwalifikacji ani nawierzchnia, z jakiej dana droga jest zbudowana, ani - zasadniczo - jej lokalizacja.

W ocenie strony skarżącej organy dokonały również wadliwej i wewnętrznie sprzecznej wykładni ustaleń m.p.z.p. W odniesieniu do działek stanowiących własność Skarżącej organy przyjęły, że ich przeznaczenie w planie jako ciągów pieszych wyklucza możliwość uznania ich za element zapewniający dojazd do nieruchomości inwestycyjnej. Jednocześnie organy odmówiły uwzględnienia znaczenia ustaleń planu dotyczących działki nr [...], która w tym samym akcie planistycznym została objęta jednostką T-23 przeznaczoną pod drogę lokalną o charakterze publicznym. Zdaniem strony skarżącej takie selektywne traktowanie ustaleń planistycznych prowadzi do sytuacji, w której organ z jednej strony przypisuje im charakter wiążący w zakresie ograniczeń dotyczących ciągów pieszych, a z drugiej - pomija ich znaczenie w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod rozwój infrastruktury drogowej. W rezultacie dokonano wykładni planu sprzecznej z zasadami racjonalnego stosowania prawa oraz z jego funkcją planistyczną, polegającą na kształtowaniu przyszłego układu komunikacyjnego i umożliwianiu racjonalnego zagospodarowania terenów inwestycyjnych.

W konsekwencji przyjęto nieuprawnione założenie, że ustalenia planu miejscowego wykluczają możliwość zapewnienia dostępu komunikacyjnego do działki inwestycyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia planu prowadzi do wniosku przeciwnego. Uwzględnienie zarówno faktycznego sposobu użytkowania istniejących ciągów komunikacyjnych, jak i planowanego przeznaczenia terenów objętych jednostką T-23 potwierdza, że dostęp do drogi publicznej może zostać zapewniony w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego.

Za nieprawidłową uznano również ocenę organów w zakresie możliwości uwzględnienia drogi przebiegającej przez działkę leśną nr [...]. Argumentacja ta została oparta na treści art. 29 ustawy o lasach, regulującego zasady ruchu pojazdów w lasach. Przepis ten odnosi się jednak do organizacji ruchu drogowego i nie może stanowić bezpośredniego kryterium oceny zapewnienia dostępu do drogi publicznej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Co więcej, m.p.z.p. przewiduje przeznaczenie części tego terenu pod projektowaną drogę lokalną, co potwierdza planistyczny kierunek zagospodarowania przestrzennego i wzmacnia argument o istnieniu funkcjonalnego połączenia komunikacyjnego z drogą publiczną.

Niezależnie od powyższego zarzucono, że organy dopuściły się także istotnego naruszenia przepisów regulujących procedurę wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie wskazano, że Starosta wezwał Inwestora do uzupełnienia dokumentacji, wskazując szereg uchybień, jednak w decyzji odmownej odniósł się już wyłącznie do kwestii dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że pozostałe braki zostały uznane przez organ za usunięte. W takiej sytuacji Wojewoda nie był uprawniony do formułowania nowych zastrzeżeń ani do modyfikowania zakresu oceny projektu budowlanego bez uprzedniego ponownego wezwania Inwestora do uzupełnienia dokumentacji.

Zdaniem strony skarżącej działanie organu odwoławczego narusza również zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Skoro bowiem w decyzji organu drugiej instancji wskazano nowe uchybienia projektu budowlanego lub odmiennie określono zakres jego oceny, Inwestor powinien zostać uprzednio poinformowany o tych okolicznościach oraz mieć realną możliwość przedstawienia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji. Pozbawienie strony takiej możliwości oznacza naruszenie podstawowych gwarancji proceduralnych, a w konsekwencji wpływa na legalność wydanego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie sposób procedowania organu odwoławczego prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia na innych lub dodatkowych przesłankach faktycznych i prawnych oznacza w istocie zastąpienie kontroli instancyjnej własnym rozstrzygnięciem merytorycznym. Taka praktyka pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ prowadzi do sytuacji, w której strona zostaje pozbawiona możliwości poddania nowych podstaw rozstrzygnięcia kontroli organu pierwszej instancji.

Końcowo wskazano, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym Starosta wydał wcześniej decyzje pozytywne dotyczące inwestycji realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej niniejszym postępowaniem. W obu przypadkach organ ten uznał, że dostęp do drogi publicznej realizowany poprzez ten sam układ komunikacyjny spełnia wymogi prawa. Zarzucono, że brak wskazania nowych okoliczności uzasadniających zmianę stanowiska organu stanowi naruszenie zasady pogłębionego zaufania obywatela do organów administracji publicznej oraz zasady uwzględniania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 5 lutego 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Malborskiego z 21 sierpnia 2025 r. odmawiającą A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wiat rekreacyjnych oraz kawiarni na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina M. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 605 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez Inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, która w art. 35 ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
2. a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
3. b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
4. c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
5. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
6. 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
7. a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
8. b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
9. c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
10. d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
11. 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego).

Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie na budowę albo - w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 - nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja zgodności dokumentacji projektowej z tego punktu widzenia odnosi się do aktów prawa miejscowego i decyzji indywidualnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego służących zachowaniu ładu przestrzennego. Nie wyczerpuje to jednak obowiązków organu, który powinien zbadać ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego oraz wymogami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 16 grudnia 2024 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę wiat rekreacyjnych dla potrzeb kawiarni i barów na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina M. Postanowieniem z 27 marca 2025 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia ww. wniosku m.in. w zakresie wykazania, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie Starosta wyjaśnił, że w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Organ pierwszej instancji wskazał również, że przez dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538) należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie Spółka wystąpiła o zawieszenie postępowania, które Starosta zawiesił postanowieniem z 26 maja 2025 r.

Natomiast pismami z 1. i 13. sierpnia 2025 r. Skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, załączając do pisma trzy egzemplarze projektu budowlanego rozszerzonego o budowę budynku kawiarni wraz z niezbędnymi instalacjami, uzgodnienie tego budynku z rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych oraz uzgodnioną przez Radę Gminy Malbork koncepcję architektoniczną dla terenu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując przedłożoną przez Inwestora dokumentację organ pierwszej instancji ocenił, że nie wypełnił on wszystkich obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu z 27 marca 2025 r. i na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Starosty zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że działka inwestycyjna nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, który to wniosek podzielił Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Oceniając powyższe stanowisko orzekających w sprawie organów w pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. W judykaturze wskazuje się, że udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji prowadziłoby wprost do naruszenia praw osób trzecich (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 99/18, WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 776/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie należy wskazać, że w § 14 ust. 1 Rozporządzenia sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku do drogi publicznej. Oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Jak słusznie zauważył Wojewoda - na gruncie Prawa budowlanego nie ma definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej", dla jego ustalenia trzeba zatem korzystać z wykładni systemowej. Definicję taką zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowiąc, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że dostęp do drogi publicznej powinien być dostępem faktycznym i prawnym, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że powinien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Tym samym, przeznaczenie w m.p.z.p. określonego terenu pod drogę publiczną czy też deklaracja urządzenia nawierzchni w przyszłości stanowi okoliczność niewystarczającą, aby uznać, że inwestycja posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji (zob. wyrok NSA z 28 maja 2026 r. sygn. akt II OSK 1509/25).

Również w piśmiennictwie wskazuje się, że dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (tak: A. Ostrowska [w:] A. Glinieckiego (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 493-495).

Pojęcia "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" zdefiniowano w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Przenosząc przytoczone wyżej regulacje oraz wypowiedzi doktryny i orzecznictwa na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że działka nr [...], na której zaprojektowano inwestycję, nie ma dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie należy zauważyć, że przylegająca bezpośrednio do działki inwestycyjnej działka nr [...], za pośrednictwem której - zdaniem Inwestora - miałby się odbywać dostęp do drogi publicznej, nie jest ciągiem pieszo-jezdnym. Zgodnie z danymi ewidencyjnymi stanowi ona użytek oznaczony jako "RIV" oraz "N", czyli grunty orne klasy czwartej oraz nieużytki. Nie stanowi zatem legalnie istniejącego ciągu pieszo-jezdnego.

Ponadto w m.p.z.p. podłużny pas terenu przylegający do działki nr [...] (oddzielający teren inwestycji od rzeki N. i terenu zieleni naturalnej T-2), w skład którego wchodzi m.in. działka nr [...], został przeznaczony pod ciąg pieszy (CP) oraz międzyregionalną trasę rowerową, a nie pod ciąg pieszo-jezdny. Ta okoliczność wyklucza dostęp do drogi publicznej działki nr [...] poprzez działkę nr [...].

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przeanalizował również określony przez Inwestora dostęp do drogi publicznej poprzez działki będące własnością/współwłasnością Spółki, własnością gminy oraz grunty leśne. Analizę tę należy uznać za prawidłową.

Jak wskazał Wojewoda, pierwszy z dwóch alternatywnych dojazdów prowadzi przez działkę nr [...] (która nie może stanowić dojazdu do terenu inwestycji - co omówiono powyżej), dalej przez działkę nr [...], działki nr [...], [...], [...] i [...] (należące do Skarżącej) oraz działki nr [...], [...] i [...] (należące do G.) - stanowiące wewnętrzne drogi gminne. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że na tak opisanym odcinku jako dojazd nie mogą służyć działki nr [...], [...], [...] i [...], gdyż są one oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako "LzVI" (grunty zadrzewione i zakrzewione klasy szóstej) i "RIV" (grunty orne klasy czwartej). Zgodnie z m.p.z.p. zatwierdzonym Uchwałą XXI/124/2000 na działkach tych, w śladzie gdzie - zgodnie z twierdzeniem Inwestora - ma być zlokalizowany dojazd, przebiega ciąg pieszy (CP). Ciąg ten przecina obszar przeznaczony w m.p.z.p. pod "tereny parku na skarpie" (jednostka planistyczna T-6). Tym samym, na działkach nr [...], [...], [...] i [...] nie ma legalnie wybudowanej drogi, która mogłaby służyć jako dojazd do projektowanej inwestycji.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że dostęp za pośrednictwem działek nr [...], [...], [...] i [...], choć formalnie został zakwalifikowany jako dojście piesze, to w praktyce jest wykorzystywany jako pełnowartościowy dojazd kołowy, należy powtórzyć, że pojęcie drogi publicznej należy postrzegać w rozumieniu u.d.p., a zatem z uwzględnieniem definicji zawartej w art. 1 tej ustawy. Natomiast faktyczny sposób użytkowania danego terenu, jeśli jest sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w obowiązującej uchwale planistycznej, ma charakter pozaprawny. Słusznie tym samym argumentował Wojewoda, że "nieformalne" wykorzystywanie ciągu pieszego jako drogi dla pojazdów mechanicznych nie konwaliduje braku prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej o odpowiednich parametrach. Dopóki obowiązuje Uchwała XXI/124/2000 działki nr [...], [...], [...] i [...] nie mogą stanowić legalnego dojazdu kołowego.

Jako prawidłową należy również ocenić analizę przeprowadzoną przez organ odwoławczy w odniesieniu do drugiego alternatywnego opisanego dojazdu, który zamiast przez działki nr [...], [...], [...] i [...], ma prowadzić przez drogę leśną, zlokalizowaną na działce nr [...], będącą własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Kwidzyn.

Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2026 r., poz. 663) drogami leśnymi są drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Lasem w rozumieniu tej ustawy jest m.in. grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej drogi leśne (art. 3 pkt 2).

Ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb (art. 29 ust. 1 ustawy o lasach). Wyjątki od tej reguły wymieniono enumeratywnie w art. 29 ust. 3 omawianej ustawy. Nie mają one jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W orzecznictwie (do którego odwołał się również Wojewoda) zwraca się uwagę, że ustawodawca - wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Przy ocenie tej kwestii należy uwzględnić ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 647/15).

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2026 r., poz. 795) jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

W postanowieniu z 19 lipca 2019 r. sygn. akt II CSK 492/18 Sąd Najwyższy podkreślił, że dostęp do drogi publicznej ma być prawnie zapewniony i nieskrępowany wolą osób trzecich, ma to być dostęp o charakterze trwałym (...) brak dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 § 1 k.c. oznacza brak prawnie zagwarantowanego połączenia nieruchomości izolowanej z siecią dróg publicznych, zaś za taki szlak nie może być uznana droga, po której właściciel nieruchomości pozbawionej dostępu, lub inne osoby korzystające z tej nieruchomości komunikują się grzecznościowo lub na podstawie stosunku obligacyjnego z właścicielem nieruchomości sąsiedniej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo odnotowano, że jeżeli chodzi wykorzystanie gruntu leśnego na cele komunikacji (ruchu pojazdów), to właściciele i osoby mające tytuł prawnorzeczowy do cudzej nieruchomości (służebność) mogą poruszać się pojazdami po tych gruntach jedynie wykonując czynności gospodarcze (art. 29 ust. 3 ustawy o lasach). W odniesieniu do gruntów leśnych będą to czynności związane z gospodarką leśną, a w przypadku użytkujących grunty rolne, czynności związane z gospodarką rolną. A zatem, wykorzystanie istniejącej wewnętrznej drogi leśnej na inne czynności aniżeli "gospodarcze" związane użytkowaniem gruntów rolnych położonych wśród lasów (pkt 7), przykładowo - tak jak w niniejszej sprawie - na potrzeby dojazdu do zabudowy usługowej, będzie niewątpliwie naruszało powyższą regulację. Urządzenie zaś na tego typu drodze dojazdu do gruntu budowlanego, na którym ma być zlokalizowana zabudowa usług komercyjnych, nie wpisuje się w żadnej z ww. celów, wskazanych w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organów, że działka inwestycyjna nie ma zapewnionego dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiedniego do sposobu jej zagospodarowania i użytkowania. Na działce nr [...], na której zlokalizowana jest droga leśna, nie została ustanowiona na rzecz działki nr [...] służebność drogi koniecznej. Ponadto droga ta nie została oznakowana drogowskazami dopuszczającymi ruch po tej drodze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia określonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) zasady dwuinstancyjności postępowania w pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy, podejmując czynności w fazie rozpoznawczej, nie jest związany ani zakresem odwołania, ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, lecz - ponownie rozpoznając sprawę - powinien przeanalizować wszystkie przepisy prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w rozstrzyganej przez niego sprawie (tak: T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 132). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, że sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1147/10).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda utrzymał bowiem w mocy decyzję Starosty podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na to, iż Inwestor nie wykonał postanowienia z 27 marca 2025 r. w sprawie ziściła się dyspozycja art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust.

3. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę był brak dostępu do drogi publicznej dla projektowanej inwestycji. Fakt dostrzeżenia przez Wojewodę i opisania na s. 7-9 decyzji z 5 lutego 2026 r. innych braków przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego nie może prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem powodem, dla którego odmówiono Skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę był brak dostępu do drogi publicznej przez działkę inwestycyjną.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Wbrew stanowisku strony skarżącej decyzja Wojewody została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 10v akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]