Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 2 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") zawiadomił A.A. (dalej: "Inwestorka", "Skarżąca") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].
Przesyłka zawierająca ww. pismo została wysłana na adres widniejący w ewidencji gruntów (C., [...]). Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki nie została ona odebrana, w związku z czym organ pierwszej instancji uznał ją za skutecznie doręczoną, w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.".
Pismem z 3 listopada 2023 r. PINB zawiadomił Inwestorkę, że 13 grudnia 2023 r. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki [...].
Przesyłka zawierająca ww. pismo została wysłana na pozyskany przez organ pierwszej instancji z rejestru PESEL adres zameldowania na pobyt stały Inwestorki (K., ul. [...]). Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki nie została ona odebrana, w związku z czym PINB uznał ją za skutecznie doręczoną, w trybie art. 44 k.p.a.
W dniu 13 grudnia 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili (bez udziału Inwestorki) oględziny terenu działki [...]. W protokole z tej czynności odnotowano, że Inwestorka posadowiła bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia po 7 lipca 2020 r. (data nabycia działki): 1) tymczasowy obiekt budowlany - przyczepę kempingową nietrwale związaną z gruntem (posadowioną na kołach i stalowych podporach ustawionych na bloczkach betonowych), pełniącą funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 2,55 m x 4,90 m;
- 2) obiekt budowlany - parterową wiatę o konstrukcji drewnianej, posadowioną na stalowych kotwach zakotwionych w gruncie rodzimym, o wymiarach 2,00 m x 0,80 m;
- 3) budynek o konstrukcji drewnianej składający się z części kubaturowej pełniącej funkcję sanitarną i kuchni oraz części zadaszonego tarasu o wymiarach 4,00 m x 4,00 m, a także tarasu o wymiarach 2,50 m x 4,00 m, który został posadowiony na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w gruncie (budynek posiada instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną z paneli fotowoltaicznych).
Pismem z 4 stycznia 2024 r. PINB wezwał Inwestorkę do złożenia oświadczenia - ustosunkowania się do załączonego protokołu oględzin z 13 grudnia 2023 r. - kto jest inwestorem obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki [...] i kiedy je posadowiono. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w przypadku braku wyjaśnienia powyższych kwestii przyjmie jako inwestora właścicielkę nieruchomości (A.A.), a jako termin posadowienia zostanie przyjęta data nabycia nieruchomości ustalona w oparciu o dane zawarte w serwisie: http://geodane.puck.pl/IntraEwid, czyli po 7 lipca 2020 r.
Przesyłka zawierająca ww. wezwanie została wysłana na adres: K., ul. [...]. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki nie została ona odebrana, w związku z czym PINB uznał ją za skutecznie doręczoną, w trybie art. 44 k.p.a.
Postanowieniem z 19 marca 2024 r. PINB, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku o konstrukcji drewnianej składającego się z części kubaturowej pełniącej funkcję sanitarną i kuchni oraz części zadaszonego tarasu o wymiarach 4,00 m x 4,00 m, a także tarasu o wymiarach 2,50 m x 4,00 m, który został posadowiony na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w gruncie (budynek posiada instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną z paneli fotowoltaicznych), wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Przesyłka zawierająca ww. postanowienie została wysłana na adres: K., ul. [...]. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki nie została ona odebrana, w związku z czym PINB uznał ją za skutecznie doręczoną, w trybie art. 44 k.p.a.
W dniu 24 kwietnia 2024 r. Inwestorka poinformowała PINB, że jest właścicielką działki [...] i prosi o zmianę adresu wysyłania korespondencji z: K., ul. [...] na: C., [...].
Decyzją z 9 stycznia 2025 r. PINB, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorce rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej składającego z części kubaturowej pełniącej funkcję sanitariatu i kuchni oraz części zadaszonego tarasu o wymiarach 4,00 m x 4,00 m, a także tarasu o wymiarach 2,50 m x 4,00 m, posadowionego na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w gruncie, posiadającego instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną z paneli fotowoltaicznych, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki [...] położonej w obrębie [...] gmina [...].
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestorkę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 31 października 2025 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu PWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że przedmiotem postępowania jest budynek składający się z części kubaturowej pełniącej funkcję sanitariatu i kuchni oraz części zadaszonego tarasu o wymiarach 4,00 m x 4,00 m, a także tarasu o wymiarach 2,50 m x 4,00 m, tworzących jedną całość.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotem postępowania jest budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
PWINB wskazał, że będący przedmiotem postępowania budynek jest trwale związany z gruntem, ponieważ jest posadowiony na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w gruncie, które pełniąc rolę fundamentu punktowego przenoszą jego ciężar na grunt. Ponadto jest on posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć. Podkreślono, że bloczki zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zaznaczono, że istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a, b i c Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: parterowych budynków gospodarczych i wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. PWINB zwrócił uwagę, że będący przedmiotem postępowania budynek składa się z części kubaturowej oraz zadaszonego tarasu o wymiarach 4,00 m x 4,00 m, a także tarasu o wymiarach 2,50 m x 4,00 m, co daje powierzchnię zabudowy około 26 m2.
Zdaniem organu odwoławczego przy kwalifikacji ww. obiektu budowlanego należy uwzględnić jego specyficzną konstrukcję i parametry techniczno-użytkowe. Przedmiotowy obiekt zasadniczo składa się z części kubaturowej (pełniącej funkcję sanitariatu i kuchni) oraz z zadaszenia zlokalizowanego na tarasie. PWINB ocenił, że jest to całość pod względem techniczno-użytkowym, której parametry niewątpliwie wykraczają poza pojęcie "typowego" zadaszenia na słupach (w tym konkretnym przypadku zlokalizowanego na tarasie, przy czym przy zadaszeniu została wykonana część kubaturowa obiektu pełniąca funkcję sanitariatu i kuchni). Odwołując się do judykatury organ odwoławczy zaznaczył, że nie można przy kwalifikowaniu danego obiektu budowlanego abstrahować od jego rzeczywistej funkcji. W sytuacji, gdy ocenie organów nadzoru budowlanego podlegają wykonane roboty budowlane nieobjęte pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, weryfikacji podlega nie dokumentacja, ale pewien faktycznie istniejący stan rzeczy będący skutkiem wykonanych robót budowlanych. Przyznano, że inwestor ma pewien margines swobody, gdy chodzi o doprecyzowanie funkcji przedsięwzięcia czy docelowego charakteru, ale deklaracje inwestora nie mogą zaprzeczyć obiektywnym ustaleniom.
PWINB podniósł, że przy kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy wziąć pod uwagę fakt, że obiekt ten - jak wynika z akt sprawy - niewątpliwe powstał w celu uzupełnienia zabudowy zlokalizowanej na terenie działki [...], w tym, aby umożliwić wykorzystywanie przyczepy kempingowej (objętej odrębnym rozstrzygnięciem) w różnych porach roku w celach rekreacyjnych. Prowadzi to do wniosku, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi w istocie budynek o specyficznej konstrukcji i mieszanej funkcji.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację organ odwoławczy wskazał, że zarówno zawiadomienie o oględzinach, jak i postanowienie o wstrzymaniu robót z 19 marca 2024 r. zostały wysłane na adres: K., ul. [...]. PWINB wyjaśnił, że taki adres do doręczeń na ówczesnym etapie postępowania został ustalony w oparciu o dane jednostkowe z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL, bez żadnych zastrzeżeń w tym zakresie.
Organ odwoławczy zauważył, że w toku postępowania organ nadzoru budowlanego przyjmuje do korespondencji taki adres, jaki figuruje w oficjalnych rejestrach, natomiast nadesłana przez Inwestorkę (pismem z 24 kwietnia 2024 r.) informacja, żeby zmienić adres wysyłania korespondencji z: K., ul. [...] na: C., [...], została wysłana już w toku postępowania. A zatem, podanie innego adresu do korespondencji nastąpiło dopiero po uznaniu za doręczone (w trybie art. 44 § 4 k.p.a.) postanowienia o wstrzymaniu robót i informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację pod adresem: K., ul. [...] (adres zameldowania). Dlatego, w ocenie PWINB, oświadczenie z 24 kwietnia 2024 r. należało traktować jako wskazanie aktualnego adresu do korespondencji, natomiast nie dawało ono podstaw do zakwestionowania przyjętego w postanowieniu z 19 marca 2024 r. przez organ pierwszej instancji jako prawidłowego adresu pozyskanego z bazy danych PESEL.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że nie dopatrzył się nieprawidłowości co do kwestii ustalenia przedmiotu postępowania, jak i sposobu doręczenia korespondencji stronie postępowania.
W skardze na decyzję organu odwoławczego A.A., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 44 § 4 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że pisma adresowane do Skarżącej m.in. postanowienie z 19 marca 2024 r., w którym była zawarta informacja o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, zostały skutecznie doręczone pomimo tego, że nie zostały one doręczone pod faktyczny adres miejsca zamieszkania Skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. art. 42 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i doręczanie pism Skarżącej na jej adres zameldowania, a nie pod faktyczny adres miejsca zamieszkania, względnie adresu do doręczeń Skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji pisma kierowane do Skarżącej były doręczane na adres jej zameldowania, a nie na rzeczywisty adres zamieszkania. Dopiero w piśmie z 26 września 2024 r. Skarżąca wskazała adres, pod który organ powinien doręczać korespondencję.
O ile od tego momentu doręczenia były już prawidłowe, o tyle wcześniejsze pisma kierowane na adres zameldowania były doręczane nieskutecznie. Odwołując się do treści art. 42 § 1 k.p.a. wskazano, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu, miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Zdaniem strony skarżącej kluczowe znaczenie ma zatem miejsce zamieszkania rozumiane jako faktyczne miejsce pobytu, a nie miejsce zameldowania. Podkreślono, że samo zameldowanie nie stanowi dowodu zamieszkania w danej miejscowości i nie przesądza o faktycznym miejscu zamieszkania danej osoby fizycznej. Wnioski takie wynikają wprost z brzmienia art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem "mieszkania", a nie "miejsca zameldowania".
Strona skarżąca podniosła, że z uwagi na to, iż k.p.a. nie zawiera definicji mieszkania, można posiłkować się w tym zakresie regulacją zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.c.", który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśniono, że konstrukcja ta obejmuje dwa elementy: zewnętrzny - faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzny - zamiar stałego pobytu. O stałości pobytu decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które wiąże się z ustanowieniem w danym miejscu ośrodka spraw osobistych i majątkowych, a więc aktualnego centrum życiowej działalności danej osoby. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy istnieją okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi uznać, że dana miejscowość jest głównym ośrodkiem życiowym i miejscem koncentracji codziennej aktywności danej osoby, niezależnie od adresu jej zameldowania.
Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia formalnego oświadczenia - może wynikać z samego sposobu funkcjonowania osoby. W konsekwencji może dojść do rozbieżności pomiędzy miejscem zameldowania a faktycznym miejscem zamieszkania.
Podkreślono, że Skarżąca od momentu, w którym powzięła informację o toczącym się postępowaniu konsekwentnie zaprzeczała, że mieszkała pod adresem, na jaki organ pierwszej instancji pierwotnie kierował do niej pisma.
Odnosząc się do stanowiska organów, że w sprawie zostały spełnione przesłanki fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a., przez co wszystkie pisma skierowane do Skarżącej przed wniesieniem przez nią pisma z 26 września 2024 r. zostały doręczone skutecznie, zwrócono uwagę, że organy pominęły istotną okoliczność wynikającą z art. 44 k.p.a., a mianowicie fakt, że fikcja doręczenia stanowi domniemanie prawne, które może zostać obalone. Odwołując się do judykatury podkreślono, że art. 44 k.p.a. podlega wykładni ścisłej, z tego względu skuteczność takiego doręczenia uzależniona jest od bezwzględnego zachowania ustanowionych wymagań, a uchybienie któremukolwiek z nich powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Oznacza to, że fikcję doręczenia zastępczego strona może obalić, jeżeli wykaże, że z przyczyn od niej niezależnych o przesyłce nie wiedziała. Innymi słowy, jest to domniemanie prawne skutecznego doręczenia, które może być obalone poprzez wykazanie, że adresat o nadejściu przesyłki nie wiedział lub nie miał możliwości jej odebrania.
Końcowo zaakcentowano, że Skarżąca wielokrotnie wskazywała przed organami obu instancji, że nie miała możliwości zapoznania się z treścią kierowanych do niej pism, gdyż były one doręczane na adres, pod którym nie mieszka. Podkreślała również, że jej intencją było zalegalizowanie samowoli budowlanej. Mimo to organy błędnie uznały, że doręczenia kierowane na adres: ul. [...] w K. (adres zameldowania), pod którym Skarżąca faktycznie nie mieszka (od 2020 r. mieszka przy [...] w C.), były skuteczne, co w ich ocenie prowadziło do upływu terminu na złożenie wniosku. Zdaniem Skarżącej po powzięciu informacji, że pisma były wysyłane na niewłaściwy adres, organy powinny były wyznaczyć jej nowy termin do złożenia wniosku o legalizację budynku. Błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia pism Skarżącej stanowi naruszenie art. 44 § 4 k.p.a.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 31 października 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z 9 stycznia 2025 r. nakazującą A.A. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej składającego z części kubaturowej pełniącej funkcję sanitariatu i kuchni oraz części zadaszonego tarasu o wymiarach 4,00 m x 4,00 m, a także tarasu o wymiarach 2,50 m x 4,00 m, posadowionego na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w gruncie, posiadającego instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną z paneli fotowoltaicznych, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki [...] położonej w obrębie [...] gmina [...]
Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw.
z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Z przekazanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że postanowieniem z 19 marca 2024 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku o konstrukcji drewnianej składającego się z części kubaturowej pełniącej funkcję sanitarną i kuchni oraz części zadaszonego tarasu o wymiarach 4,00 m x 4,00 m, a także tarasu o wymiarach 2,50 m x 4,00 m, który został posadowiony na bloczkach betonowych częściowo zagłębionych w gruncie (budynek posiada instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną z paneli fotowoltaicznych), wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Ponieważ - zdaniem organu pierwszej instancji - Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację organ ten wydał w dniu 9 stycznia 2025 r. decyzję orzekającą rozbiórkę ww. obiektu (na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego), a organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie błędnie uznano, że postanowienie z 19 marca 2024 r. o wstrzymaniu robót budowlanych skutecznie doręczono Skarżącej w trybie tzw. fikcji doręczenia na adres zameldowania.
Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).
W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.).
Z art. 44 k.p.a. wynika natomiast, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że doręczenie w sposób tradycyjny pism osobom fizycznym dokonuje się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Obowiązkiem organu uruchamiającego postępowanie administracyjne jest ustalenie prawidłowego adres strony, na który dopuszczalne jest doręczenie zgodnie z powyższymi przepisami. Przesłanką zastosowania doręczenia zastępczego w odniesieniu do pism adresowanych do osób fizycznych jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., wynikająca z okoliczności niezawinionych przez organ administracji, zwłaszcza z powodu niepowiadomienia organu administracji o zmianie adresu przez stronę, jej pełnomocnika lub przedstawiciela.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uregulowana w art. 44 k.p.a. instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, w razie niemożności doręczenia pism w sposób wskazany w art. 42 i art.
43. Funkcją doręczenia zastępczego jest zapewnienie sprawności i szybkości postępowania, przy czym doręczenie zastępcze nie może być traktowane jako zamknięcie drogi administracyjnej, czy też drogi sądowej do ochrony interesów strony. Z uwagi na to zasady stosowania tej instytucji powinny być ściśle przestrzegane. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (zob.: wyroki NSA: z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12, z 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11, z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11, z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 i z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu z punktu widzenia doręczania przez organ administracji publicznej pisma stronie kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy).
Jak słusznie zauważono w skardze, k.p.a. nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2026 r., poz. 795), w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Artykuł 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności konkretnego człowieka.
O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości.
W konsekwencji tego należy zauważyć, że może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (zob. wyrok NSA z 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3004/18).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zawiadomienie z 2 października 2023 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki [...] w [...] zostało wysłane na adres widniejący w ewidencji gruntów, tj. C., [...], będący adresem zamieszkania Skarżącej.
Natomiast późniejsza korespondencja, tj. pismo z 3 listopada 2023 r. informujące o terminie oględzin, wezwanie z 4 stycznia 2024 r. do ustosunkowania się do protokołu oględzin i postanowienie z 19 marca 2024 r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację, zostały wysłane na adres: K., ul. [...]. Adres ten PINB pozyskał z rejestru mieszkańców i rejestru PESEL. Ze znajdującego się w aktach sprawy organu pierwszej instancji dokumentu ("Udostępnienie danych jednostkowych z PESEL") wynika, że jest to adres zameldowania na pobyt stały Skarżącej.
Z akt sprawy wynika również, że w piśmie z 26 września 2024 r. Skarżąca zgłosiła PINB zastrzeżenia do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wskazując m.in., że nie miała wiedzy o prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu (dowiedziała się o nim z zawiadomienia z 11 września 2024 r. o upływie terminu na złożenie wniosku o legalizację), zaś korespondencja była kierowana na niewłaściwy adres.
Z uwagi na to, że do powyższych zastrzeżeń PINB nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z 9 stycznia 2025 r. o rozbiórce Skarżąca powtórzyła je w odwołaniu od tej decyzji. Z kolei PWINB w uzasadnieniu decyzji z 31 października 2025 r. podniósł, że w toku postępowania organ nadzoru budowlanego przyjmuje do korespondencji taki adres, jaki figuruje w oficjalnych rejestrach, zaś podanie przez Skarżącą innego adresu do korespondencji nastąpiło dopiero po uznaniu za doręczone (w trybie art. 44 § 4 k.p.a.) postanowienia o wstrzymaniu robót i informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację pod adresem: K., ul. [...] (adres zameldowania).
Tymczasem Skarżąca wskazywała, że adres: K., ul. [...] jest jej adresem zameldowania, pod którym nie mieszka, gdyż od 2020 r. mieszka przy [...] w C.. Tym samym, adresem zamieszkania Skarżącej jest: C., [...]. Należy zauważyć, że właśnie na ten adres PINB wysłał pierwsze pismo w sprawie, jakim było zawiadomienie o wszczęciu postępowania, po czym - z nieznanych powodów - zmienił adres wysyłki korespondencji na pozyskany z rejestru PESEL adres zameldowania Skarżącej.
W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska PWINB, że postanowienie PINB z 19 marca 2024 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację zostało doręczone Skarżącej skutecznie, w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Postanowienie to zostało bowiem doręczone na niewłaściwy adres (adres zameldowania Skarżącej, pod którym od 2020 r. nie mieszka). Z tego powodu Skarżąca nie mogła skorzystać z uprawnienia do złożenia wniosku o legalizację obiektu będącego przedmiotem postępowania.
Dostrzeżone przez Sąd i opisane wyżej naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro organy zignorowały zasadne zastrzeżenia Skarżącej w zakresie doręczania jej korespondencji, w tym postanowienia informującego o procedurze legalizacyjnej, to wydanie w tej sytuacji decyzji o rozbiórce należy uznać za co najmniej przedwczesne.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie PINB z 19 marca 2024 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie obiektów budowlanych na działce [...] w [...] i informujące o możliwości złożenia wniosku o ich legalizację.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 42-44 k.p.a. dokonaną na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od PWINB na rzecz Skarżącej kwotę 1.477 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Przyznając pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenie w podwójnej wysokości Sąd uwzględnił zarówno charakter niniejszej sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, w tym m.in. stawiennictwo na rozprawach.