Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 6 października 2023 r. Prezydent Miasta Sopotu (dalej: "Prezydent") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o podjęcie interwencji w sprawie samowoli budowlanej polegającej na posadowieniu wiaty na zapleczu budynku przy ul. [...] w S. na terenie działek nr [...] i [...] stanowiących własność G. W dniu 12 grudnia 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na działkach nr [...] i [...], w trakcie której ustalono, że na zapleczu budynku przy ul. [...] w S. została wybudowana wiata o konstrukcji stalowej, usytuowana bezpośrednio przy tylnej ścianie budynku. W protokole oględzin odnotowano, że wiata ma wysokość 2,20 m, szerokość od 1,20 m do 2,20 m, długość 7,65 m + 1,50 m + 3,30 m, składa się ze słupów i belek wykonanych z profili stalowych o przekroju 30 mm x 30 mm, przykrytych na ścianach blachą perforowaną, a na jednospadowym dachu płytami z poliwęglanu przeźroczystego, słupy stalowe zamocowano do podłoża z kostki brukowej za pomocą stopki z blachy i pojedynczej śruby.
Pismem z 26 marca 2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty na zapleczu budynku przy ul. [...] w S., na działkach nr [...] i [...] obręb [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał budowę wiaty na zapleczu budynku przy ul. [...] w S., na działkach nr [...] i [...] obręb [...], wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia, oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. wiaty w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.
Wnioskiem z 19 sierpnia 2024 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do PINB o legalizację obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie.
Postanowieniem z 2 października 2024 r. PINB, na podstawie art. 48b Prawa budowlanego, nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., następujących dokumentów legalizacyjnych: 1) zaświadczenia Prezydenta o zgodności budowy wiaty na zapleczu budynku przy ul. [...] w S. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p. lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, 2) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) projektu zagospodarowania przedmiotowych działek, 4) pozwolenia Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wnioskiem z 24 grudnia 2024 r. Spółka wystąpiła do PINB o przedłużenie wskazanego w postanowieniu z 2 października 2024 r. terminu do 31 marca 2025 r.
Postanowieniem z 30 stycznia 2025 r. PINB zmienił swoje postanowienie z 2 października 2024 r. w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia i wyznaczył nowy termin do 31 marca 2025 r.
Wnioskiem z 31 marca 2025 r. Spółka wystąpiła do PINB o przedłużenie wskazanego w postanowieniu z 30 stycznia 2025 r. terminu do 31 marca 2026 r.
Pismem z 2 kwietnia 2025 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta Sopotu o przedstawienie stanowiska właściciela działek nr [...] i [...] dotyczącego ewentualnej możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.
W odpowiedzi (pismo z 8 kwietnia 2025 r.) Urząd Miasta Sopotu poinformował, że będący przedmiotem postępowania obiekt został posadowiony nielegalnie, bez zgody właściciela gruntu, ponadto jest sprzeczny z zapisami m.p.z.p., który na tym terenie zakazuje lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży, budynków tymczasowych oraz innych budynków i form zagospodarowania degradujących walory estetyczne przestrzeni. W związku z tym wskazano, że nie ma podstaw do wyrażenia zgody na dalsze funkcjonowanie oraz legalizację przedmiotowego obiektu; zabudowa powinna zostać rozebrana na koszt inwestora lub użytkownika terenu.
Decyzją z 1 lipca 2025 r. PINB, na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał Spółce rozbiórkę wiaty o wysokości 2,20 m, szerokości od 1,20 m do 2,20 m oraz długości całkowitej 12,45 m, wzniesionej ze słupów i belek wykonanych z profili stalowych o przekroju 30 mm x 30 mm, przykrytych na ścianach blachą perforowaną, a na jednospadowym dachu płytami z poliwęglanu przeźroczystego, usytuowanej na zapleczu budynku przy ul. [...] w S. (bezpośrednio przy tylnej ścianie budynku), na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] - z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów legalizacyjnych.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 17 grudnia 2025 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając następnie, że przedmiotem postępowania jest wiata, której posadowienie wymagało zgłoszenia. PWINB podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji tej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Natomiast w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia wiaty wynosi: szerokość od 1,20 m do 2,20 m, długość całkowita 12,45 m, co daje powierzchnię około 21,2 m2 (i nie dotyczy jej art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Zwrócono uwagę, że przedmiotowa wiata jest wykorzystywana w celu składowania kubłów na śmieci (co potwierdza dokumentacja fotograficzna). Zdaniem PWINB przy ocenie wymogów dotyczących realizacji ww. wiaty nie można także pominąć faktu, że zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W ocenie organu odwoławczego, skoro układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta S. został wpisany do rejestru zabytków (w dniu 12 lutego 1979 r.), to budowa przedmiotowej wiaty (zarówno w dacie budowy, jak i obecnie) wymagała zgłoszenia, którego inwestor nie dokonał, zaś stwierdzony brak zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego.
PWINB wskazał następnie, że w toku postępowania odwoławczego zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Sopotu z pytaniem, czy rozpatrzono wniosek Spółki z 25 lutego 2025 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy wiaty z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego. W odpowiedzi (pismo z 13 listopada 2025 r.) poinformowano, że postanowieniem z 26 czerwca 2025 r. odmówiono Spółce wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowienie to, wobec niewniesienia zażalenia, stało się ostateczne w dniu 19 lipca 2025 r.
Organ odwoławczy wskazał również, że pismem z 12 listopada 2025 r. zwrócił się do Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z pytaniem, czy zostało zajęte stanowisko wobec wniosku Spółki z 31 marca 2025 r. o wydanie opinii i zaleceń dla przedmiotowej wiaty. W odpowiedzi (pismo z 17 listopada 2025 r.) wskazano, że pismem z 28 kwietnia 2025 r. poinformowano Spółkę, że zaleca się demontaż nielegalnej wiaty i wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na budowę nowej, dostosowanej do zapisów planu miejscowego i harmonizującej z zabytkowym otoczeniem.
Biorąc powyższe pod uwagę PWINB podniósł, że Spółka nie przedłożyła w wyznaczonym terminie wszystkich wymaganych dokumentów legalizacyjnych, przy czym, w świetle otrzymanych informacji, został już przesądzony fakt, że Spółka nie otrzymała zaświadczenia o zgodności budowy wiaty z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego, jak również nie otrzymała zgody (pozwolenia) od Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał końcowo, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego weryfikacja w postępowaniu legalizacyjnym, czy inwestor prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Skoro prowadzenie legalizacji jest prawem, a nie obowiązkiem i inwestor nie musi z tego prawa korzystać, to jeśli istotnie zależy mu na zalegalizowaniu samowoli budowlanej i skorzysta ze swego prawa, to z racji tego, że wywodzi skutki prawne ze swojego prawa po jego stronie leży obowiązek wykazania, że podejmuje takie działania, aby prawo to urzeczywistnić.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", poprzez:
- a) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącej, przeprowadzenie postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie bezstronności i równego traktowania, a także zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i dokonanie jego dowolnej, a nie swobodnej oceny, co wyraża się w szczególności w nieuwzględnieniu gospodarczej funkcji posadowionej wiaty w kontekście utrzymania czystości i porządku, aspektu zwiększenia estetyki w S. przy ul. [...], tj. miejscu położonym w bezpośrednim pobliżu turystycznego centrum S., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy decyzji nakazującej Skarżącej rozbiórkę;
- b) bezkrytyczne przyjęcie, że przekroczenie wysokości wiaty o 70 cm, w stosunku do dopuszczalnej w m.p.z.p. wysokości 1,5 m (które nie wpływa w żadnym stopniu na jej odbiór, funkcjonowanie budynku czy immisyjnie - osoby trzecie) stanowi naruszenie na tyle istotne, że wyklucza możliwość legalizacji, podczas gdy § 7 ust. 4 lit. c m.p.z.p. dopuszcza budowę śmietników wolnostojących, zadaszonych, o wielkości dostosowanej do wymogów segregacji odpadów, a jednocześnie - w ramach oceny dowodów - nierozważenie przez organ, czy niewielkie przekroczenie parametrów technicznych w kontekście funkcjonalności i charakteru obiektu uzasadnia tak drastyczną sankcję, jaką jest nakaz całkowitej rozbiórki;
- c) pominięcie faktu, że wiata spełnia zasadniczą funkcję śmietnika określoną w m.p.z.p., różniąc się jedynie nieznacznie parametrami wysokości i konstrukcją, która w żaden sposób nie wpływa na jej odbiór, funkcjonowanie budynku czy immisje wobec osób trzecich;
- d) błędną ocenę stanowiska Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Sopotu zawartego w piśmie z 8 kwietnia 2025 r., ponieważ stanowisko to dotyczyło wyłącznie kwestii cywilnoprawnych (brak zgody właściciela gruntu), a organy nadzoru budowlanego nie mogą uzależniać legalizacji samowoli budowlanej od zgody właściciela gruntu, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, co jednocześnie wskazuje, że organ błędnie potraktował opinię właściciela gruntu jako prejudykat przesądzający o braku możliwości legalizacji, podczas gdy zgodność z m.p.z.p. i przepisami techniczno-budowlanymi powinna być oceniana niezależnie od stanowiska właściciela nieruchomości;
- 2. art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego w postaci uchwały Rady Miasta Sopotu nr XXXVI/624/2006 skutkującej niezasadnym przyjęciem, że wybudowana wiata - z uwagi na jej umiejscowienie i wkomponowanie - pozostaje sprzeczna z uchwalonym m.p.z.p., podczas gdy wybudowany obiekt służy usprawnieniu prowadzenia działalności gospodarczej, nie powoduje zakłóceń w ładzie przestrzennym i walorami estetyki Miasta Sopotu w bezpośrednim położeniu nieruchomości nr [...] i [...];
- 3. art. 8 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przedłużenia upływającego w dniu 31 marca 2025 r. terminu na wykonanie obowiązków określonych w postanowieniu z 2 października 2024 r., częściowo zmienionym postanowieniem z 30 stycznia 2025 r., co spowodowało podważenie u Spółki zasady zaufania do władzy publicznej i do rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie z zasadami bezstronności i równego traktowania, wyrażające się w tym, że:
- a) po złożeniu przez Skarżącą wniosku o legalizację i po podjęciu przez nią realnych działań zmierzających do skompletowania dokumentacji, organ pierwszej instancji odmówił przedłużenia terminu o rok, co uniemożliwiło Skarżącej zakończenie postępowań w innych organach, wówczas jeszcze trwających;
- b) Skarżąca działała w zaufaniu, że skoro złożyła wnioski do właściwych organów i oczekuje na ich rozstrzygnięcia, to termin zostanie przedłużony do czasu zakończenia tych postępowań;
- c) Skarżąca wcześniej już raz uzyskała przedłużenie terminu (do 31 marca 2025 r.), co mogło budzić uzasadnione przekonanie o możliwości dalszej współpracy z organem nadzoru budowlanego.
W konsekwencji powyższego zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49e pkt 3 w zw. z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na:
- 1. wydaniu przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki wiaty, a następnie utrzymanie w mocy ww. decyzji przez PWINB, w sytuacji, gdy wobec argumentów organu - sankcja ta jest niewspółmierna do charakteru i skali naruszenia, albowiem wiata przekracza dopuszczalną wysokość jedynie o 70 cm, ma niewielką powierzchnię zabudowy (około 21,2 m2), spełnia zasadniczą funkcję określoną w m.p.z.p. (śmietnik wolnostojący, zadaszony, o wielkości dostosowanej do wymogów segregacji odpadów), nie narusza ładu przestrzennego, nie wpływa negatywnie na estetykę otoczenia, a wręcz przeciwnie - porządkuje przestrzeń i poprawia warunki sanitarne, a co najistotniejsze - jest zlokalizowana na zapleczu budynku, bezpośrednio przy jego tylnej ścianie, w miejscu niewidocznym z ul. [...];
- 2. nierozważenie przez organy obu instancji możliwości zastosowania środków mniej dolegliwych niż nakaz całkowitej rozbiórki, w szczególności np. możliwości zobowiązania Skarżącej do dostosowania wiaty do wymogów m.p.z.p. poprzez obniżenie jej wysokości, możliwości warunkowego zawieszenia nakazu rozbiórki z jednoczesnym zobowiązaniem do dostosowania obiektu, bądź możliwości dalszego przedłużenia terminu na przedłożenie dokumentów, zwłaszcza że postępowania przed innymi organami nie zostały jeszcze zakończone w wyznaczonym terminie;
- 3. błędnym przyjęciu, że Skarżąca nie przedłożyła w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, podczas gdy termin ten upłynął w sytuacji, gdy postępowania przed innymi organami (Prezydentem, Konserwatorem Zabytków) jeszcze się toczyły, a Skarżąca - co oczywiste - oczekiwała na ich rozstrzygnięcia, jednocześnie nie mając obiektywnej możliwości przedłożenia zaświadczenia Prezydenta oraz stanowiska Konserwatora Zabytków w terminie do 31 marca 2025 r., gdyż postanowienie Prezydenta odmawiające wydania zaświadczenia zostało wydane dopiero 26 czerwca 2025 r., a Konserwator Zabytków udzielił odpowiedzi dopiero 28 kwietnia 2025 r., co prowadzi do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji przedwcześnie zakończył postępowanie legalizacyjne, nie czekając na zakończenie postępowań w innych organach, do których Skarżąca się zwróciła i o których organ wiedział (Skarżąca przedłożyła kopie złożonych wniosków);
- 4. błędnym przyjęciu, że Skarżąca nie wykazywała zaangażowania w postępowanie legalizacyjne, podczas gdy przedkładała ona projekt zagospodarowania terenu sporządzony przez uprawnionego architekta (marzec 2025 r.), korespondencję z Urzędem Miasta Sopotu dokumentującą złożenie wniosku o zaświadczenie, a także korespondencję z Konserwatorem Zabytków dokumentującą złożenie wniosku o opinię oraz wniosek o przedłużenie terminu z uzasadnieniem - co wskazywało na pełne zaangażowanie w sprawę.
Z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm.) polegające na wydaniu przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki wiaty z naruszeniem zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej w sposób nieproporcjonalny do celu, podczas gdy celem budowy ww. wiaty było uporządkowanie ładu przestrzennego z zachowaniem estetyki otoczenia oraz porządkowanie przestrzeni wokół budynku i poprawa warunków sanitarnych, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu przez organ, że wiata służy realizacji obowiązków prawnych ciążących na Skarżącej jako przedsiębiorcy prowadzącym działalność gastronomiczną, w szczególności obowiązków wynikających z przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wiata pełni ważną rolę gospodarczą. Zarzucono, że PWINB całkowicie pominął kwestię słusznego interesu, zaś wybudowanie wiaty istotnie pomogło Spółce uporać się z uporządkowaniem nieruchomości, która jest wykorzystywana m.in. do prowadzenia działalności gastronomicznej i restauracyjnej. Wskazano, że przed wybudowaniem wiaty bardzo często przechodnie, w tym turyści przebywający w S., wrzucali śmieci do pojemników posadowionych na działkach w tylnej części budynku, bez ich uprzedniej segregacji. Rodziło to wiele poważnych konsekwencji dla Spółki, w tym obowiązek uiszczania kar finansowych. Podniesiono, że dzięki postawieniu wiaty w tylnej części budynku problem z wrzucaniem śmieci na teren nieruchomości przez osoby trzecie został rozwiązany, panuje ład, porządek oraz większe poczucie estetyki, co jest niezwykle istotne w turystycznym centrum S., jakim jest reprezentacyjna ul. [...].
Powtórzono, że wiata przekracza dopuszczalną wysokość jedynie o 70 cm, w pozostałym zakresie spełnia wymogi określone w m.p.z.p., tj. jest wolnostojąca, zadaszona oraz ma wielkość dostosowaną do wymogów segregacji odpadów. Z treści § 7 ust. 4 lit. c m.p.z.p. wynika, że przedmiotowa wiata - jako śmietnik wolnostojący, zadaszony, o wielkości dostosowanej do wymogów segregacji odpadów - mieści się w kategoriach obiektów dopuszczonych na przedmiotowym terenie. Różnica dotyczy jedynie wysokości oraz konstrukcji. Należało zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy tego rodzaju różnice wykluczają możliwość legalizacji.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 17 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z 1 lipca 2025 r. nakazującą A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. rozbiórkę wiaty (o wysokości 2,20 m, szerokości od 1,20 m do 2,20 m oraz długości całkowitej 12,45 m), wzniesionej ze słupów i belek wykonanych z profili stalowych o przekroju 30 mm x 30 mm, przykrytych na ścianach blachą perforowaną, na jednospadowym dachu płytami z poliwęglanu przeźroczystego, usytuowanej na zapleczu budynku przy ul. [...] w S. (bezpośrednio przy tylnej ścianie budynku), na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...].
Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały podjęte na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 26 marca 2024 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego.
Dalej należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw.
z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty na zapleczu budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w S., na działkach nr [...] i [...], obręb [...], oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jej legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Z uwagi na to, że w dniu 19 sierpnia 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o legalizację ww. wiaty PINB postanowieniem z 2 października 2024 r., na podstawie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych.
Ponieważ Spółka nie przedłożyła dokumentów legalizacyjnych organ pierwszej instancji wydał w dniu 1 lipca 2025 r. decyzję orzekającą rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem postępowania (na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego). Dokumenty te nie zostały złożone również do dnia wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Należy podkreślić, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W judykaturze zauważa się, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22).
W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy Spółka przedłożyła w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego dokumenty legalizacyjne, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych, pomimo wyznaczenia odpowiedniego terminu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Jak już wyżej wskazano, postanowieniem z 2 października 2024 r. PINB nałożył na Skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 2024 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych. Wnioskiem z 24 grudnia 2024 r. Spółka wystąpiła do PINB o przedłużenie wskazanego w postanowieniu z 2 października 2024 r. terminu do 31 marca 2025 r. Organ pierwszej instancji przychylił się do tego wniosku i postanowieniem z 30 stycznia 2025 r. zmienił swoje postanowienie z 2 października 2024 r. w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów, wyznaczając nowy termin do 31 marca 2025 r. Natomiast PINB nie przychylił się do kolejnego wniosku Spółki z 31 marca 2025 r., którym wystąpiono o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych do 31 marca 2026 r.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu strony skarżącej, że organ pierwszej instancji przedwcześnie zakończył procedurę legalizacyjną należy wskazać, że przed wdaniem decyzji z 1 lipca 2025 r. nakazującej rozbiórkę PINB zwrócił się do Urzędu Miasta Sopotu (pismem z 2 kwietnia 2025 r.) o przedstawienie stanowiska - jako właściciela działek nr [...] i [...] - dotyczącego ewentualnej możliwości legalizacji przedmiotowej wiaty. W odpowiedzi (pismo z 8 kwietnia 2025 r.) Urząd Miasta Sopotu poinformował, że będący przedmiotem postępowania obiekt został posadowiony nielegalnie, bez zgody właściciela gruntu.
Ponadto pozostaje w sprzeczności z zapisami m.p.z.p., który na tym terenie zakazuje lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży, budynków tymczasowych oraz innych budynków i form zagospodarowania degradujących walory estetyczne przestrzeni. W związku z tym Urząd Miasta Sopotu wskazał, że nie ma podstaw do wyrażenia zgody na dalsze funkcjonowanie oraz legalizację przedmiotowego obiektu; zabudowa powinna zostać rozebrana na koszt inwestora lub użytkownika terenu.
Natomiast na etapie postępowania odwoławczego PWINB zwrócił się do Urzędu Miasta Sopotu z pytaniem, czy rozpatrzono wniosek Spółki z 25 lutego 2025 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy wiaty z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego. W odpowiedzi poinformowano, że postanowieniem z 26 czerwca 2025 r. odmówiono Spółce wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowienie to, wobec niewniesienia zażalenia, stało się ostateczne w dniu 19 lipca 2025 r. Z kolei pismem z 12 listopada 2025 r. PWINB zwrócił się do Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z pytaniem, czy zostało zajęte stanowisko wobec wniosku Spółki z 31 marca 2025 r. o wydanie opinii i zaleceń dla przedmiotowej wiaty. W odpowiedzi wskazano, że pismem z 28 kwietnia 2025 r. poinformowano Spółkę, iż zaleca się demontaż nielegalnej wiaty i wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na budowę nowej, dostosowanej do zapisów planu miejscowego i harmonizującej z zabytkowym otoczeniem.
Należy zwrócić uwagę, że postanowieniem z 2 października 2024 r. PINB nałożył na Skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie do 31 grudnia 2024 r. W okresie od 18 października 2024 r. (data odbioru postanowienia przez Spółkę) do 24 grudnia 2024 r. Spółka nie podejmowała żadnej aktywności w kierunku pozyskania dokumentów legalizacyjnych. Jedyną aktywnością Skarżącej w tym okresie było złożenie w PINB wniosku z 24 grudnia 2024 r. o przedłużenie terminu. Dopiero w dniu 25 lutego 2025 r. Spółka wystąpiła do Urzędu Miasta w Sopocie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy wiaty z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., przy czym wniosek ten był niekompletny, co spowodowało konieczność wezwania Skarżącej do jego uzupełnienia (wezwanie z 4 marca 2025 r.). Z kolei do Biura Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu Spółka wystąpiła dopiero w dniu 31 marca 2025 r., a więc w ostatnim dniu terminu (przedłużonego przez PINB postanowieniem z 30 stycznia 2025 r.).
Wskazane wyżej okoliczności podają w wątpliwość twierdzenia Skarżącej o "pełnym zaangażowaniu w sprawę" dotyczącą legalizacji wiaty.
W judykaturze akcentuje się, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta (bądź - jak w niniejszej sprawie - skorzysta, ale nie złoży dokumentów legalizacyjnych), to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 120/23).
Wobec nieprzedłożenia przez Skarżącą dokumentów legalizacyjnych orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce wiaty posadowionej na zapleczu budynku przy ul. [...] w S. (bezpośrednio przy tylnej ścianie budynku), na działkach nr [...] i [...], obręb [...].
W odniesieniu do zarzucanego organom nadzoru budowlanego bezkrytycznego przyjęcia, że przekroczenie wysokości będącej przedmiotem postępowania wiaty o 70 cm, w stosunku do dopuszczalnej w planie miejscowym wysokości 1,5 m, stanowi naruszenie na tyle istotne, że wyklucza możliwość legalizacji, należy wskazać, że dla terenu, na którym Spółka posadowiła ww. wiatę obowiązują ustalenia uchwały Nr XXXVI/624/2006 Rady Miasta Sopotu z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru centrum, rejonu ulic Bema, Sobieskiego, Ogrodowej w mieście Sopocie (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r. Nr 74, poz. 1522). W § 7 ust. 4 lit. c tej uchwały zapisano: "śmietniki: dopuszcza się wolnostojące murowane, zadaszone, o ścianach pełnych do wys. 1,5 m i wielkości dostosowanej do wymogów segregacji odpadów; w nowoprojektowanych obiektach preferowane wbudowane". Nie ulega zatem wątpliwości, że posadowiona przez Skarżącą wiata nie tylko nie spełnia kryterium wysokości, ale również została wykonana z innych materiałów niż dopuszczone w m.p.z.p.
Z § 7 ust. 4 lit. c ww. uchwały wyraźnie wynika, że śmietniki muszą być murowane, o ścianach pełnych, tymczasem posadowiony przez Spółkę obiekt został wykonany ze słupów i belek wykonanych z profili stalowych o przekroju 30 mm x 30 mm, ściany są wykonane z blach perforowanych, a jednospadowy dach został przykryty płytami z poliwęglanu przeźroczystego, co wynika z protokołu oględzin z 12 grudnia 2023 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej.
Odnosząc się końcowo do argumentów Spółki natury aksjologicznej (naruszenie zasady równego traktowania, konieczność dbania o estetykę otoczenia) należy wyjaśnić, że sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd administracyjny nie może kierować się względami słuszności, celowości czy zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08).
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]