Uzasadnienie
D.Z. i T.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 28 listopada 2025 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta K. rozpoznając wniosek inwestora, Burmistrza K., decyzją z 2 kwietnia 2025 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w K.". W decyzji zawarto:
1/ wykaz działek w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi gminnej: [...] ([...]), [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] - obręb ewid. nr [...] [...], gmina K.;
2/ wykaz działek objętych obowiązkiem budowy lub przebudowy innych dróg publicznych: [...] - obręb ewid. nr [...] [...], gmina K., [...] - obręb ewid. nr [...] [...], gmina K., 3/ wykaz działek objętych obowiązkiem budowy lub przebudowy zjazdów: [...] - obręb ewid. nr [...] [...], gmina K.;
4/ wykaz działek objętych obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu: [...] - obręb ewid. nr [...] [...], gmina K.;
5/ wykaz działek objętych obowiązkiem rozbiórki istniejących obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania: [...] ([...]), [...] ([...]) - obręb ewid. [...] [...], gmina K., 6/ wykaz działek, na których inwestor będzie prowadził roboty budowlane towarzyszące realizacji inwestycji w oparciu o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane: [...] ([...]) – K. obręb ewid. nr [...], gmina K. Tą samą decyzją Starosta zatwierdził podział wskazanych w decyzji nieruchomości oraz zatwierdził projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno - budowlany i załączniki projektu budowlanego) inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi gminnej łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w K.".
Starosta wskazał m.in., że w zakres inwestycji wchodzi budowa układu drogowego na odcinku ok. 200 m obejmującego jezdnię, drogę dla pieszych i rowerów, oświetlenie drogowe i kanalizację deszczową. Zadecydowano też, że własnością Gminy K. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, stają się działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Jeżeli na wymienionych wyżej nieruchomościach lub prawach ich wieczystego użytkowania zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe - prawa te wygasają.
Starosta zaznaczył, że inwestycja jest zlokalizowana w granicach zabytku - układu urbanistycznego miasta K. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] (obecnie [...]), a także w strefie ochrony archeologicznej. W związku z tym wyjaśniono, że inwestor dla planowanej inwestycji uzyskał pozytywną opinię Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazano też, że realizując inwestycję należy uwzględnić wymagania techniczno-obronne w zakresie przygotowania infrastruktury drogowej na potrzeby obronne państwa określone w zarządzeniu nr 2 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 stycznia 2017 roku (Dz. Urz. MliB z 2017 roku, poz. 3). Rozbiórki istniejących obiektów budowlanych znajdujących się w obrębie linii rozgraniczających teren, kolidujących z projektowaną budową, należy dokonać przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych, zgodnie z załączonym projektem budowlanym.
Organ wyjaśnił, że w toku postępowania założenia planowanej inwestycji ulegały zmianom i korektom, w związku z czym korygowana była kilkukrotnie dokumentacja projektowa, tak aby była zgodna z przepisami dotyczącymi dróg publicznych. Ostateczna ocena planowanego zamierzenia budowlanego dokonana została w oparciu o dokumenty przedłożone zgodnie z art. 11b i 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 311), zwanej dalej specustawą drogową.
Organ wyjaśnił, że wnioskowy charakter postępowania wyznacza granice oceny wniosku przez organ orzekający oraz granice jego orzeczenia. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi efekt oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego w kształcie przedstawionym we wniosku. Przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, organ nie posiada więc kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. O przebiegu drogi decyduje wnioskodawca, to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawiania różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organu ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.
Wojewoda Pomorski po rozpatrzeniu odwołania D.Z. i T.Z. od decyzji Starosty K. z 2 kwietnia 2025 r., decyzją z 28 listopada 2025 r.:
uchylił:
- - w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej, znajdujący się na str. 4, w pkt 8.3, zapis:
"W czasie realizacji przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić wymagania techniczno-obronne w zakresie przygotowania infrastruktury drogowej na potrzeby obronne państwa określone w Zarządzeniu nr 2 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 stycznia 2017 roku (Dz.Urz. MiiB z 2017 roku, poz. 3)",
- - rysunek nr 2.1 pt. "Projekt zagospodarowania terenu" części graficznej projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 3 do decyzji,
- - strony nr 6 i 7 Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji, i orzekł w tym zakresie poprzez:
- - ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylonego na stronie 4, w pkt 8.3, nowego zapisu o treści:
"W czasie realizacji należy uwzględnić wymagania techniczno-obronne w zakresie przygotowania infrastruktury drogowej na potrzeby obronne Państwa określone w "zarządzeniu nr 21 Ministra Infrastruktury z dnia 4 czerwca 2024 r. (Dz. Urz. Ml z 2024r., poz. 28)",
- - zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku nr 2.1 pt. "Projekt zagospodarowania terenu" części graficznej projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji,
- - zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, stron nr 6 i 7 Projektu zagospodarowania terenu, stanowiących załączniki nr 2.1 - 2.2 do decyzji,
- - zatwierdzenie dodatkowych rysunków: nr 2.1 pt. "Plan sytuacyjny" i nr 6 pt. "Szczegół fundamentu słupa oświetleniowego" części graficznej projektu architektoniczno-budowlanego branży elektrycznej, stanowiących załączniki nr 3.1 - 3.2 do decyzji,
- - zatwierdzenie zaświadczeń z Izb Inżynierów Budownictwa projektantów i sprawdzających przygotowujących zamienne części projektu budowlanego, stanowiących załączniki nr 4.1 - 4.6 do decyzji
W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda utrzymał w mocy.
Wojewoda wyjaśnił, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zawiera elementy wymienione w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, bowiem inwestor do wniosku dołączył mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego inwestycji. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego uzupełnionego w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej Starosta doręczył decyzję wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w K. i Urzędu Miasta K., a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją poinformowano o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości.
Na wezwanie Wojewody inwestor dostarczył:
oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], obręb [...] na cele budowlane, oświadczenie dotyczące zwolnienia z obowiązku budowy kanału technologicznego, oświadczenie dotyczące zastosowania przepisów, które odnoszą się do trudnych warunków, zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowanych dotyczących dróg publicznych z dnia 24 czerwca 2022 r., poprawiony rysunek pn. "Projekt zagospodarowania terenu", poprawioną stronę 6 i 7 części opisowej projektu zagospodarowania terenu, zaświadczenia o przynależności do właściwej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa projektantów i sprawdzających aktualnego na dzień opracowania zamiennych arkuszy dokumentacji projektowej, rysunek pn.: "Szczegół fundamentu słupa oświetleniowego", rysunek pn.: "Plan sytuacyjny" (branża elektryczna), informację dotyczącą przyjętego pojazdu miarodajnego.
Na podstawie tych dokumentów organ odwoławczy dokonał zmian w decyzji Starosty K. i w załącznikach graficznych do tej decyzji uznając, że nie było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną.
W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w odwołaniu wskazano, że:
- - to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Starosta, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej;
- - odnosząc się do kwestii braku badań nośności gruntu wyjaśniono, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d ustawy Prawo budowlane, projekt architektoniczno-budowlany obejmuje opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego, natomiast dokumentacja geologiczno-inżynierska lub geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych stanowią element projektu technicznego (art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego). W zatwierdzonym decyzją Starosty K. projekcie architektoniczno-budowlanym w punkcie 2.2 zawarto opinię geotechniczną, w której opisano między innymi budowę geologiczną terenu objętego inwestycją oraz będący jej konsekwencją wybrany przebieg drogi. Podkreślono też, że za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym jest odpowiedzialny projektant. To on zatem zadecydował o konieczności rozbiórki całego budynku gospodarczego na działce nr [...], gdyż, jak wyjaśnił zarządca drogi, koliduje on z projektowanym układem drogowym, a elementy nośne budynku zostaną naruszone w ramach prac rozbiórkowych, co było powodem zakwalifikowania go do rozbiórki w całości;
- - w liniach rozgraniczających projektowanego pasu drogi gminnej znalazły się działki będące własnością Gminy K. i działki będące własnością osób fizycznych, w tym skarżących, które stają się z mocy prawa własnością Gminy K.. W liniach rozgraniczających znalazły się jedynie te nieruchomości lub ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy K. jest konieczne, ponieważ zaprojektowano na nich jezdnię, drogę dla rowerów i pieszych, urządzenia do odwodnienia i oświetlenie, a więc niezbędne elementy drogi;
- - w przedmiotowej sprawie nie wykorzystano specustawy drogowej w celu ominięcia procedury związanej z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą o drogach publicznych, gdyż inwestycja polega na budowie drogi publicznej o kategorii drogi gminnej, która może być realizowana w trybie określonym specustawą drogową. Wbrew opinii skarżących, specustawa drogowa nie ma zastosowania wyłącznie do dróg krajowych - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może obejmować budowę drogi gminnej, nawet o niewielkiej długości, jeśli będzie ona spełniała parametry drogi publicznej;
- - zaplanowany przez inwestora przebieg drogi gminnej wymusił konieczność podziału działek nr [...] i [...] w taki sposób, że graniczące kiedyś ze sobą nieruchomości stanowiące własność skarżących zostały rozdzielone projektowaną drogą. W konsekwencji działki nr [...] (powstała z podziału dz. nr [...]) i [...] znalazły się po jednej stronie drogi, a działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), znajduje się po przeciwnej stronie drogi. Niemniej jednak każda z tych działek posiada bezpośredni dostęp do projektowanej drogi publicznej.
- - ponieważ inwestycja obejmuje budowę drogi gminnej o długości ok 200m, nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga więc uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem zarzut, jakoby organ I instancji błędnie przyjął, że projekt budowlany został opracowany zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzja została wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, jest niezasadny,
- - inwestor dostarczył do Starosty K. opinię konserwatorską z 10 lutego 2025 r., z której wynika, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków opiniuje pozytywnie projekt inwestycji. Wyrażona wcześniej negatywna opinia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mogła być podstawą odmowy uwzględnienia przez Starostę K. wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, gdyż opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również pozostałe opinie właściwych organów załączone przez inwestora do wniosku, nie mają dla organów orzekających w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej charakteru wiążącego. W myśl art. 11d ust. 3 specustawy drogowej opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Opinia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków zastępuje konieczność uzyskania pozwoleń wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1292), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków", jak również zastępuje pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Zatem władcze uprawniania konserwatora zabytków określone ustawą o ochronie zabytków w zakresie wydania określonych pozwoleń zastąpione zostały jego wypowiedzią w formie opinii, która nie jest wiążąca;
- - inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nie będzie bowiem realizowana na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią i nie obejmuje wykonania obiektów, które mogą wymagać uzyskania zgody wodnoprawnej. Co prawda z opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 11 stycznia 2024 r. wynika, że jeśli planowana inwestycja będzie obejmowała wykonanie przydrożnych niecek rozsączających, to może okazać się konieczne uzyskanie odpowiedniej zgody wodnoprawnej, ale z odpowiedzi inwestora na wezwanie Starosty K. wynika, że z projektu usunięto ww. niecki, a zaprojektowana infrastruktura nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;
- - odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania poprzez niezawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia okoliczności związanych z "charakterem przestępnym, jakiego prawdopodobnie dopuścił się Inwestor" wskazano, że Starosta K. uzasadnił w swojej decyzji, dlaczego nie uwzględnił prośby dotyczącej zawieszenia postępowania;
- - rygor natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadawany jest na podstawie szczególnego przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, a nie na podstawie ogólnego przepisu art. 108 § 1 kpa. Przedstawiona przez inwestora argumentacja przemawiała za nadaniem decyzji Starosty K. rygoru natychmiastowej wykonalności.
D.Z. i T.Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Pomorskiego z 28 listopada 2025 r. zarzucili naruszenie:
1/ art. 7 w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżących i przyjęciu, że wywłaszczenie należących do skarżących nieruchomości, tj. działek o numerach ewidencyjnych [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...]) obręb ewidencyjny [...] [...], gmina K. wykorzystywanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jest uzasadnione realizacją celu publicznego, podczas gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej celu takiego nie realizuje;
2/ art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności skarżących dokonana decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej miała miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i równości, a nadto nie naruszała prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących oraz nie nadała w sposób nieuprawniony prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym;
3/ art. 4 pkt 2 i 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, gdyż do czasu podjęcia decyzji nie wyjaśniono okoliczności wydania przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku pozytywnej opinii dla inwestycji pomimo tego, że trzy wcześniejsze opinie były negatywne. Natomiast ostatnia, czwarta, tym razem pozytywna opinia, ograniczała się do krótkiego uzasadnienia;
4/ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym pominięcie istotnych okoliczności mających charakter przestępny, a mimo to wydania decyzji;
5/ art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów skarżących poprzez:
nieuwzględnienie przejazdu i przejścia z działki [...] do działek [...] i [...];
nieudostępnienie zaplanowanej organizacji ruchu na zatwierdzonej drodze, co nie pozwala zweryfikować praw dostępu do drogi publicznej nr [...] ul. [...] w związku z prowadzoną działalnością, w tym niewiadome jest dla skarżących, jak będzie wyglądał ruch na drodze po zakończeniu robót;
wydanie decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego na działce nr [...] w całości pomimo tego, że wystarczyłoby wykonanie ¼ zakresu rozbiórki i tłumaczenie przez projektanta i jednocześnie pełnomocnika inwestora, że zostało to potwierdzenie wizją lokalną, choć nie odbyła się żadna wizja lokalna;
ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską (tj. art. 5 ust. 1 pkt 7);
poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nieuwzględnienie przejazdu i przejścia z działki [...] do działki [...] i [...];
6/ art. 20 ust. 1 pkt 1 poprzez błędne przyjęcie, że opracowany przez projektantów projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
7/ przepisów ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11 i ust. 1 ustawy, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 poprzez błędne przyjęcie, że droga wraz ze związanymi z nią urządzeniami spełnia podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa, podczas gdy projekt nie zawiera badań nośności gruntu w miejscu przebiegu drogi, gdyż będzie ona musiała przewidywać przejazd samochodów ciężarowych i autobusów, a projekt zawiera tylko wzmiankę, że badania nośności będą przeprowadzone już podczas budowy - co może być podstawą braku możliwości realizacji tego przedsięwzięcia;
8/ art. 1 ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędną kwalifikację prawną i wykorzystanie specustawy drogowej do ominięcia procedury związanej z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą o drogach publicznych, ponieważ zdaniem skarżących specustawa ma zastosowanie do dróg krajowych, a sporna inwestycja ma powstać na drodze gminnej wewnętrznej, ponadto faktycznym celem inwestora nie jest budowa drogi, tylko dokończenie promenady - tj. ciągu pieszo-rowerowego wokół Jeziora K.;
9/ art. 11d ust. 1 pkt 8, pkt 9 specustawy drogowej poprzez błędne ustalenie, że zaskarżona decyzja posiada:
pozytywną opinię konserwatora zabytków w zakresie całej inwestycji, w tym w zakresie budynków usytuowanych na terenie inwestycji, przeznaczonych do rozbiórki zgodnie z pkt 11 decyzji, pozwolenie wodnoprawne, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji do przyjętego rozwiązani drogowego, badania natężenia ruchu, gdyż nie wykazano, że ta droga poprawi bezpieczeństwo oraz zabezpieczy ważny interes społeczny, badania nośności gruntu, nie wykazano jakie faktycznie warunki podbudowy i wzmocnienia gruntu powinny być przewidziane dla terenu w pobliżu Jeziora K., 10/ art. 17 specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione słusznym interesem społecznym lub gospodarczym, podczas gdy istnienia takich interesów nie wykazano;
11/ art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 poprzez błędne przyjęcie, że pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego zostało wydane po przeprowadzeniu oceny przedsięwzięcia na środowisko, pomimo braku decyzji środowiskowej na rozbiórkę obiektów budowlanych;
12/ art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 4 przez błędne przyjęcie, że projekt budowlany zawiera wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki dla inwestycji drogowej;
13/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia okoliczności związanych z czynem przestępnym, jakiego prawdopodobnie dopuścił się inwestor w zakresie budowy drogi na działkach [...] i [...], na których ma powstać inwestycja objęta decyzją ZRID.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że w celu realizacji inwestycji nie było konieczne i zasadne zastosowanie specustawy drogowej, a także, że skarżącym nie została udostępniona planowana organizacja ruchu na drodze.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Przeprowadzona przez sąd na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z 28 listopada 2025 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd zaznacza przy tym, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących, wynikającego z przysługującego im prawa własności do nieruchomości stanowiących, przed podziałem zatwierdzonym kwestionowaną decyzją, działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Pomimo bowiem tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Komentarz, Legalis/el. 2010). Z uwagi na powyższe sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.), zwanej dalej jak dotychczas specustawą drogową, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.
Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej, które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, a więc odmienne od unormowań dotyczących innych inwestycji, przy czym są to rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Ustawa ta ma charakter specjalny, jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Szczególny charakter specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej.
Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru, mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.
Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w tym akcie prawnym, i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną budową drogi. Z tych przyczyn, z jednej strony ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Przede wszystkim niezasadny jest zarzut skarżących, że do planowanej inwestycji specustawa drogowa nie powinna mieć zastosowania, ponieważ ma ona zastosowanie do dróg krajowych, a sporna inwestycja ma być gminną drogą wewnętrzną.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Drogą publiczną – według art. 1 ustawy o drogach publicznych – jest natomiast droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 1 ust. 1 tej ustawy ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Wbrew opinii skarżących, specustawa drogowa nie ma zastosowania wyłącznie do dróg krajowych, ponieważ zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może obejmować budowę drogi gminnej, nawet o niewielkiej długości, jeśli będzie ona spełniała parametry drogi publicznej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji organu I instancji było zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w K.". Jak wynika z części tekstowej projektu zagospodarowania terenu i wyjaśnień inwestora, część drogi o długości 21 m jest dwukierunkowa, a część o długości 173,50 m jest zaprojektowana o szerokości 3,5-4,5 m jako jezdnia jednokierunkowa, wzdłuż której zaprojektowano drogę dla pieszych i rowerów, stanowiącą połączenie do istniejącej drogi dla pieszych i rowerów. Projektowaną drogę dla pieszych i rowerów o szerokości 3,0-3,8m i nawierzchni bitumicznej połączono z istniejącym ciągiem biegnącym wzdłuż jeziora. Z projektu wynika, że zaprojektowano drogę gminną o parametrach odpowiadających klasie drogi dojazdowej, składającą się między innymi z jezdni, drogi dla pieszych i rowerów, urządzeń do odwodnienia, a także oświetlenia drogowego.
Parametry techniczne drogi są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych z dnia 24 czerwca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Projektowana droga gminna jest bezpośrednio powiązana z istniejącą drogą wojewódzką nr [...] i zapewnia dojazd i dojście do promenady nad Jeziorem K. Inwestycja ta mieści się zatem w pojęciu "inwestycji" w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej.
W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ, że opracowany przez projektantów projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy wyjaśnić, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ze względu na małą skalę inwestycji, obejmującej budowę drogi gminnej o długości około 200m, przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2026 r. poz. 1185).
Przedmiotowa inwestycja w szczególności ze względu na jej parametry nie stanowi inwestycji, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 tego rozporządzenia, wymieniającego drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 (...). W sprawie nie była zatem wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, w związku z czym zarzuty skargi odnoszące się do tej decyzji okazały się niezasadne.
Sąd nie stwierdził również, aby projekt zagospodarowania terenu sporządzony został z naruszeniem przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).
Należy również zauważyć, że wbrew opinii skarżących, inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, jak bowiem wynika z akt sprawy, nie będzie realizowana na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią i nie obejmuje wykonania obiektów, które mogą wymagać uzyskania odpowiedniej zgody wodnoprawnej. Z opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2024 r. wynika, że jeśli planowana inwestycja będzie obejmowała wykonanie przydrożnych niecek rozsączających, to może okazać się konieczne uzyskanie odpowiedniej zgody wodnoprawnej, jednak z odpowiedzi inwestora na wezwanie Starosty K. z dnia 1 marca 2024 r. wynika, że z projektu niecki te usunięto, a zaprojektowana infrastruktura nie wymaga uzyskania pozwolenia wodno-prawnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia okoliczności związanych z charakterem "przestępnym jakiego prawdopodobnie dopuścił się inwestor", należy zauważyć, że zgodnie z powołanym przepisem organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.
Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Nie jest zagadnieniem wstępnym w podanym rozumieniu w tej sprawie wynik postępowania karnego w sprawie o wyłudzenie dofinansowania w związku z realizacją innej inwestycji, tj. inwestycji zrealizowanej w 2018 r. dotyczącej "Budowy węzła integracyjnego w K. wraz z siecią ścieżek rowerowych". Są to dwie odrębne inwestycje.
Ponadto legalność decyzji zrid a finansowanie inwestycji realizowanej na jej podstawie to również dwie odrębne od siebie kwestie. W sprawie nie występowała zatem wskazywana przez skarżących podstawa zawieszenia postępowania.
W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja posiada pozytywną opinię konserwatora zabytków w zakresie całej inwestycji, w tym w zakresie budynków usytuowanych na terenie inwestycji, przeznaczonych do rozbiórki zaznaczyć trzeba, że inwestor dostarczył do Starosty K. opinię konserwatorską z 10 lutego 2025 r., z której wynika, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków opiniuje pozytywnie projekt inwestycji. Opinia ta dotyczy projektu całej inwestycji, a więc także w części obejmującej rozbiórkę budynku. Okoliczność, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopiero za czwartym razem pozytywnie zaopiniował projekt inwestycji nie wpływa na ważność tej opinii. Słusznie też Wojewoda zauważył, że opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również pozostałe opinie właściwych organów załączone przez inwestora do wniosku, nie mają dla organów orzekających w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej charakteru wiążącego.
W myśl art. 11d ust. 3 specustawy drogowej opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Opinia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków zastępuje konieczność uzyskania pozwoleń wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków", jak również zastępuje pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), co jednoznacznie wynika z art. 11d ust. 3 specustawy drogowej.
Zatem władcze uprawniania konserwatora zabytków określone ustawą o ochronie zabytków w zakresie wydania określonych pozwoleń zastąpione zostały jego wypowiedzią w formie opinii, która nie jest wiążąca. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. II OSK 2463/25, w którym wyjaśniono, że opinia - jako forma wypowiedzi organu współdziałającego - nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz wymaga rozważenia i należytego odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W sprawie tej inwestor legitymował się pozytywną opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków, uzyskaną w trybie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy, to oznacza spełnienie wymogu ustawowego.
Odnosząc się do zarzutu braku konsultacji ze skarżącymi, dotyczących planowanej organizacji ruchu Sąd, nie podzielając go, wyjaśnia, że inwestor nie ma obowiązku przeprowadzania takich konsultacji, nie ma bowiem przepisu prawa, który zobowiązywałby inwestora do dołączenia takiego dokumentu do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z akt administracyjnych wynika przy tym, że inwestor na wniosek organu pierwszej instancji odnosił się do przedstawianych przez skarżących zarzutów i wniosków, uzasadniając wybrany i przedstawiony we wniosku kształt inwestycji. Przy tym zgodnie z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnieni świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi dotyczący błędnego przyjęcia, że droga wraz ze związanymi z nią urządzeniami spełnia podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa, podczas gdy projekt nie zawiera badań nośności gruntu. Zauważyć bowiem należy, że w zatwierdzonym decyzją Starosty K. projekcie architektoniczno-budowlanym w punkcie 2.2 zwarto opinię geotechniczną, w której opisano między innymi budowę geologiczną terenu objętego inwestycją. Projektowany obiekt został przez projektanta zaliczony do II kategorii geotechnicznej o prostych warunkach gruntowo-wodnych. Inwestor jako jeden z czynników wpływających na przyjętą w projekcie lokalizację drogi podał wymagania konstrukcyjne obiektu budowlanego wskazując, że z powodu występujących w podłożu gruntów słabonośnych konieczne było przyjęcie rozwiązania technicznego z zastosowaniem materacy z geosyntetyków, dzięki czemu ograniczono większą ingerencję w działkę nr [...], lokalizując drogę możliwie blisko Jeziora K., Dalsze przesuwanie drogi w kierunku jeziora uniemożliwiłoby utrzymanie warunków stateczności budowli drogowej.
Za prawidłowe sporządzenie projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, odpowiedzialność ponosi projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane.
Niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich (skarżących) (pkt 5 zarzutów skargi). Zaplanowany przez inwestora przebieg drogi gminnej wymusił konieczność podziału należących do nich działek nr [...] i [...] w taki sposób, że graniczące kiedyś ze sobą nieruchomości zostały rozdzielone projektowaną drogą. W konsekwencji działki nr [...] (powstała z podziału dz. nr [...]) i [...] znalazły się po jednej stronie drogi, a działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), znajduje się po przeciwnej stronie drogi. Naruszenia uzasadnionych interesów skarżący upatrują w braku uwzględnienia przejazdu i przejścia pomiędzy rozdzielonymi działkami, nieudostępnienia zaplanowanej organizacji ruchu na zatwierdzonej drodze, decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego na działce nr [...], braku ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską.
Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że o przebiegu inwestycji decyduje inwestor. Ani Starosta, ani Wojewoda nie posiadają kompetencji do zmiany przebiegu linii rozgraniczającej teren planowanej inwestycji wbrew stanowisku inwestora. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.
W przeciwnym razie organ zobligowany jest do wydania decyzji stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy zrid. Zgodnie z art. 11i ust. 1 tej ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.
Sąd stanowisko to podziela, z tym jednak zastrzeżeniem, że choć niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych, to jednak cel specustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19). Skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia bowiem, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przejęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości.
W tym kontekście, tj. zachowania ustawowego wymogu uwzględnienia uzasadnionego interesu osób trzecich, w postępowaniu badaniu podlega zasadność proponowanych rozwiązań drogowych. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organy orzekające w sprawie spełniły ustawowy wymóg uwzględnienia uzasadnionego interesu osób trzecich. W postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy został uzupełniony, pozwalając na weryfikację spełnienia tego wymogu. Wskazać tu należy w szczególności na pismo inwestora z dnia 20 czerwca 2026 r., (k. 159), w którym odniesiono się do zastrzeżeń skarżących. Wyjaśnienia te rzuciły światło na istotne dla sprawy okoliczności i pozwoliły na wniosek, że przedmiotowa inwestycja drogowa jest niezbędna dla realizacji celu publicznego a wybrane rozwiązania projektowe miały na celu jak najmniejszą ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Inwestor wyjaśnił, że projektowane usytuowanie drogi gminnej uzasadnione jest kilkoma czynnikami.
Po pierwsze, utrzymaniem ładu komunikacyjnego tej części miejscowości K. przy ograniczonej ingerencji w własności prywatne. Usytuowanie drogi gminnej w tym miejscu stanowi przywrócenie historycznej formy miasta K. poprzez odtworzenie funkcjonującej w okresie od XVII wieku do wieku XIX, co potwierdzają źródła historyczne - w szczególności mapa S. z lat 1796 - 1802. Kolejnym czynnikiem lokalizującym drogę we wskazanym miejscu są wymagania konstrukcyjne obiektu budowlanego. Na podstawie wykonanych badań geologicznych podłoża gruntowego stwierdzono występowanie w podłożu gruntów słabonośnych. Przyjęte rozwiązania techniczne z zastosowaniem materacy z geosyntetyków umożliwiły ograniczenie ingerencji w działkę nr [...] lokalizując drogę bliżej Jeziora K. Poprowadzenie drogi po łuku o promieniu R=15m spowodowało usytuowanie drogi w bardziej wymagających warunkach gruntowych niż na działce nr [...].
Dalsze przesuwanie drogi w kierunku jeziora uniemożliwiłoby utrzymanie warunków stateczności budowli drogowej. Lokalizacja drogi gminnej stanowi również poprawę przejezdności skrzyżowania ulicy [...] oraz [...] poprzez odciążenie skrzyżowania na relacji S. – K.. W stanie aktualnym odcinek akumulacji dla pasa prawoskrętu na ulicy [...] posiada znaczne ograniczenia, co wpływa na przepustowość skrzyżowania dróg wojewódzkich. Wyłączenie części potoków ruchu jeszcze przed skrzyżowaniem dróg wojewódzkich pozwoli na poprawę przepustowości skrzyżowania na relacji Ś. - G. Realizacja inwestycji pożytku publicznego wpisana jest również w planowaną przez gminę K. koncepcję budowy budynku małej gastronomii oraz wypożyczalni sprzętu wodnego, do którego jedynym dostępem będzie realizowana droga gminna. Rozwój infrastruktury turystycznej nad Jeziorem K. związany jest z zakończonym niedawno programom rekultywacji jezior k.
W piśmie z dnia 30 czerwca 2025 r. (k. 211), inwestor wyjaśnił dodatkowo, że wybór lokalizacji drogi gminnej w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora K. przesuwając układ drogowy w kierunku południowym umożliwił ograniczenie ingerencji we własność prywatną tj. działkę nr [...]. Gdyby projektowana droga gminna usytuowana została w głąb działki nr [...], w kierunku północnym możliwe byłoby ograniczenie kosztów wzmocnienia podłoża gruntowego w zamian większego zajęcia gruntu prywatnego pod projektowany pas drogowy. Uniknięcie poważniejszej ingerencji w działkę nr [...] czyli w istniejące stanowisko plenerowe wymagało konieczności zastosowania kosztowniejszego wzmocnienia podłoża gruntowego w postaci materaca kruszywowego z zastosowaniem georusztu trójosiowego, co zostało ujęte w opracowaniu projektowym.
Argumentacja skarżących, że zaprojektowana droga gminna była zbędna, nie mogła zostać uwzględniona. Jak wyżej wskazano, o tym decyduje inwestor. Jednocześnie, jak wynika z wyjaśnień inwestora, projektując drogę gminną starannie rozważono kwestię jej lokalizacji i przebiegu tak, aby w jak najmniejszym stopniu wpływać na nieruchomości stanowiące własność skarżących. Przyjęte w opracowaniu projektowym rozwiązania gwarantują osiągnięcie przyjętego celu jakim jest budowa drogi publicznej przy zachowaniu warunków stateczności obiektu budowlanego oraz ograniczenia ingerencji w własność prywatną. Zastosowano rozwiązania ograniczające ingerencję we wszystkie własności prywatne, które stanowią poszanowanie własności prywatnej w szczególności: lokalizacja inwestycji w znacznym zbliżeniu do Jeziora K., co wymagało zastosowania wzmocnienia podłoża gruntowego w postaci materacy z geosyntetykami, zaprojektowanie muru oporowego od strony południowej drogi, aby ograniczyć długość skarpy, ograniczenie przyjętych szerokości jezdni oraz drogi dla pieszych i rowerów do minimum w ramach obowiązujących przepisów technicznych, zastosowanie łuku o małym promieniu, aby zbliżyć drogę do terenu o mniejszym zagospodarowaniu.
Przyjęte rozwiązania projektowe stanowią uzasadnienie, że w procesie projektowym kierowano się ograniczeniem ingerencji w prawo własności, zaś przewidziane wywłaszczenia są ekonomicznie oraz technicznie uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazać należy, że powstałe w wyniku podziału działki [...] i [...] oraz [...] posiadają dostęp do drogi publicznej. Wprawdzie droga ta rozdziela ww. działki, które przed wydaniem decyzji bezpośrednio ze sobą graniczyły, sam ten jednak fakt nie stanowi naruszenia prawa ani naruszenia uzasadnionego interesu skarżących. Prawo własności może zostać bowiem ograniczone, dla realizacji celu publicznego i z zachowaniem zasady proporcjonalności, co w tej sprawie miało miejsce.
Skarżący zarzucają, że nie został zaprojektowany zjazd na działkę [...] i [...]. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Celem tego przepisu jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie nieruchomościom właściwych zjazdów. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 435/17; z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Działki [...] (przed podziałem) i [...] nie miały urządzonych zjazdów, bowiem nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Są to działki niezagospodarowane. Działki uzyskały bezpośredni dostęp do drogi publicznej dopiero w wyniku wydanej decyzji zrid. Nie doszło więc do pogorszenia sytuacji prawnej skarżących, ani do naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. Brak zaprojektowania w decyzji zrid zjazdu nie pozbawia też właściciela możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu w trybie ustawy o drogach publicznych.
Wykazana została też zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki całego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]. Inwestor wskazał, że wprawdzie jedynie część budynku znajdzie się w kolizji z projektowanym układem drogowym, niemniej jednak w ramach prac rozbiórkowych tej części dojdzie do naruszenia elementów nośnych budynku, co uzasadnia jego rozbiórkę w całości (vide: pismo inwestora z 20 czerwca 2025 r.). Skarżący poza kwestionowaniem faktu odbycia wizji lokalnej pozwalającej na to ustalenie, żadnych przeciwdowodów nie przedstawili. Nie zdołali zatem skutecznie podważyć oceny inwestora.
Inwestor wyjaśnił również, że opracowanie projektowe nie zakłada likwidacji na etapie realizacji istniejących wylotów kanalizacji deszczowej do Jeziora K., w tym wylotu kanalizacji deszczowej skierowanej z działki nr [...] oraz [...]. W zakresie instalacji do podlewania stoiska plenerowego wyjaśnił, że żadne podkłady mapowe w PODGIK nie potwierdzają wskazanej sieci. Twierdzenia skarżących o tym, że projektowana inwestycja zakłóci korzystanie przez nich z takiej instalacji, nie zostały wykazane.
Nie stanowi naruszenia prawa ani uzasadnionych interesów skarżących brak rozwiązań mających na celu zagospodarowanie wód opadowych na ich nieruchomościach. Zagospodarowanie wód opadowych na nieruchomości skarżących należy do obowiązków skarżących. W ramach decyzji zrid obowiązkiem inwestora było natomiast zaprojektowanie rozwiązań mających na celu zagospodarowanie wód na terenie działki drogowej. Takie też rozwiązania w projekcie zostały ujęte. Za prawidłowe sporządzenie projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, odpowiedzialność ponosi projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane. Gdyby z jakichkolwiek powodów rozwiązania projektowe okazały się niewystarczające i dochodziłoby do zalewania nieruchomości sąsiednich wodami pochodzącymi z działki drogowej, właścicielom zalewanych nieruchomości przysługują inne środki ochrony prawnej czy to na gruncie prawa wodnego, czy to na gruncie prawa cywilnego.
Niewątpliwie realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżących, stanowi naruszenie ich interesu, jednak na gruncie analizowanej ustawy, upraszczającej procedurę realizacji inwestycji liniowej interes publiczny podlega zwiększonej ochronie. Wyraża się on przede wszystkim w tym, że to inwestor w swoim wniosku oraz dokumentacji określa przebieg inwestycji drogowej. Inwestycja ma bowiem służyć społeczności i realizowana jest w interesie ogółu, a to co do samej zasady uzasadnia ingerencję w interes prywatny właścicieli nieruchomości objętych inwestycją drogową.
Sąd nie jest uprawniony, tak samo jak organy administracji, do oceny projektowanego podziału nieruchomości pod względem jego zasadności, gdyż to wiązałoby się z kwestionowaniem przyjętego przez zarządcę drogi przebiegu drogi. Tylko wyjątkowo, gdy przeznaczenie określonej nieruchomości pod drogę naruszałoby zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalna byłaby odmowa udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w określonym przez zarządcę drogi miejscu. Skarżący nie wykazali jednak, aby taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W szczególności nie przedstawili przekonującej argumentacji świadczącej o tym, że wywłaszczenie ich nieruchomości pod drogę nie jest niezbędne dla inwestycji drogowej.
Zgromadzona w sprawie dokumentacja i wyjaśnienia inwestora były wystarczające do uznania, że realizacja inwestycji wymagała wykorzystania nieruchomości należących do skarżących w sposób i kształcie wynikającym z rozwiązań projektowych oraz sentencji decyzji Wojewody. Wnikliwa analiza projektu potwierdza racjonalność i zasadność przyjętej koncepcji projektowej. Zamysł inwestora wynikał z obrania najkorzystniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.
Przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym specustawą drogową zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu. Ustanowione w specustawie drogowej zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wyłączają definitywnie możliwości ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości, których uprawnienia mają być ograniczone w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego.
W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo rozważyły interes indywidulany skarżących, konfrontując go z ogólnym interesem wspólnoty samorządowej. W rezultacie w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżących wyznaczonego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. W liniach rozgraniczających znalazły się jedynie te nieruchomości lub ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy K. jest konieczne, ponieważ zaprojektowano na nich jezdnię, drogę dla rowerów i pieszych, urządzenia do odwodnienia i oświetlenie, a więc niezbędne elementy drogi.
Brak uwzględnienia uwag skarżących nie świadczy o naruszeniu powyższych przepisów. W ocenie Sądu, podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany spornej inwestycji drogowej nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze. Natomiast materiał dowodowy sprawy w żadnym razie nie potwierdza, że uzasadnione byłoby wprowadzenie odmiennych od zaproponowanych przez inwestora rozwiązań szczególnych przebiegu inwestycji na odcinku przy działce skarżących oraz że pozbawienia ich własności dokonano ponad miarę uzasadnioną interesem publicznym.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane. A zatem – zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że zgodnie z art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W konsekwencji rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por.m.in. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19).
Organ odwoławczy prawidłowo ustalił więc wszystkie determinanty sprawy wywołanej wnioskiem inwestora w trybie specustawy drogowej, przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające w należytym stopniu, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego była wystarczająca dla wydania prawidłowego pod względem merytorycznym rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie wyczerpująco prezentuje zasadnicze, stojące za nim motywy oraz tok rozumowania organu odwoławczego.
Za niezasadny należy uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji Starosty K. rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie zostały wykazane przez inwestora przesłanki uzasadniające jego nadanie. Wyjaśnienia wymaga, że art. 17 ust. 1 specustawy drogowej stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy taki interes ma miejsce została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Konsekwencją takiego uregulowania musi być przyjęcie poglądu, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma szerokie możliwości korzystania z tej instytucji, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego.
Przepis art. 17 ust. 1 specustawy drogowej jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację celu specustawy drogowej, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych. W niniejszej sprawie uzasadnienie przedstawione przez inwestora przemawiało w ocenie organu I jak i II instancji za nadaniem decyzji Starosty K. rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu, Starosta K. działał w granicach przyznanych mu uprawnień. Inwestor wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnił ważnym interesem społecznym, polegającym na terminowym rozpoczęciu i zakończeniu budowy. Zarządca drogi wyjaśnił, że celem opracowania jest wykonanie spójnego i optymalnego układu komunikacyjnego jako elementu koniecznego dla właściwego funkcjonowania istniejących podmiotów oraz przyszłych inwestycji. Dodał również, że budowa infrastruktury drogowej na terenie objętym wnioskiem wpłynie na poprawę bezpieczeństwa ruchu wszystkich uczestników ruchu drogowego oraz optymalizację funkcji komunikacyjnej.
Sąd nie dostrzegł również uchybień ogólnym przepisom postępowania administracyjnego. Organy administracji, w tym Wojewoda, dokonując korekt w zapisach decyzji na etapie postępowania odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo wykazały działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przytoczyły w decyzji podstawy prawne i uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.