Uzasadnienie
W dniu 23 sierpnia 2006 r. Rada Gminy Suwałki podjęła uchwałę
Nr XXXVI/314/06 w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Stary Folwark i Leszczewek w gminie Suwałki. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 29 września 2006 r. (Nr 237, poz. 2313).
Pismem z dnia 2 sierpnia 2007 r. B. G. działając w imieniu własnym oraz z upoważnienia współwłaścicieli działek o nr geod. [...] wezwał Radę Gminy Suwałki do usunięcia naruszenia interesu prawnego opisaną uchwałą poprzez usuniecie zapisu:
- 1. § 11 pkt 3) – uporządkowanie istniejących obiektów i urządzeń w obejściach szczególnie na terenie zabudowy rolniczej, oraz na terenach po byłych zakładowych ośrodkach wypoczynkowych i zabudowie techniczno – produkcyjnej;
- 2. § 11 pkt 4) – zakaz remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów;
w odniesieniu do działek gruntu oznaczonych nr geod. [...], wymienionych w § 28 ust. 37 uchwały Rady Gminy Suwałki nr XXXVI/314/06. Zdaniem wnioskujących kwestionowane zapisy uchwały rażąco naruszają ich własność prywatną, bowiem pozbawiają możliwości dokonywania remontów i modernizacji obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach stanowiących ich własność. Podkreślili, że w czasie zakupu przedmiotowych działek obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego i opinia W. Parku Narodowego, zezwalające na przebudowę, rozbudowę i modernizację legalnie istniejących na tych terenach – obiektów budowlanych.
Dodatkowo wskazali, iż w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Stary Folwark i Leszczewek, Rada Gminy Suwałki umożliwiła innym mieszkańcom, oraz właścicielom i użytkownikom podobnych obiektów budowlanych dokonywanie remontów, modernizacji i rozbudowy, wprowadzając w ten sposób w tym samym obrębie terytorialnym nierówne traktowanie społeczne.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy Suwałki poinformował wzywającego do usunięcia naruszenia prawa o braku podstaw uzasadniających podjęcie działań zmierzających do uchylenia kwestionowanej części uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Stary Folwark i Leszczewek. Powołując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, iż każdy zainteresowany mógł zgłosić w trybie ustawowym wnioski do planowanych rozstrzygnięć, projekt przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego był dostępny do publicznego wglądu, a wszystkie wnioski i uwagi zgłoszone w ustawowych terminach były rozpatrzone w trakcie procedury sporządzania planu. Wszystkie zaś zgłoszone w tym trybie uwagi i wnioski były analizowane na spotkaniu, jakie miało miejsce w dniu 12 stycznia 2006 r. z udziałem Dyrektora W. Parku Narodowego, a część z nich została uwzględniona.
W dniu 3 września 2007 r. B. G. działając w imieniu własnym oraz współwłaścicieli działek o nr geod. [...]: T. W., Z. G., W. D., J. O., E. O., A. B., K. W., K. B., G. S., A. O., A. B., G. P., E. W., M. G., J. W., J. Z., Z. A., M. P., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku uchwałę Rady Gminy Suwałki Nr XXXVI/314/06 z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Stary Folwark i Leszczewek w gminie Suwałki, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego Nr 237, poz. 213 z 29 września 2006 r., w części dotyczącej § 11 pkt 4 i 3 w związku z § 28 pkt 37. Zaskarżonej uchwale zarzucili:
- 1. pominięcie ustaleń dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., obowiązującego w dniu zawarcia przez skarżącego oraz innych współwłaścicieli umowy kupna współwłasności działek gruntu o numerach geodezyjnych [...], położonych we wsi L., gmina S. oraz użytkowania wieczystego działki gruntu o numerze [...], objętych aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1995 r., Rep. A Nr [...];
- 2. naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez pozbawienie skarżących prawa własności, w takim stanie w jakim nabyli ją w 1995 r., poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżących w porównaniu do sytuacji pozostałych mieszkańców wsi, którym uchwała zezwala na dokonywanie modernizacji istniejących obiektów i przeznaczanie wolnych terenów pomiędzy zainwestowanymi pod nowe obiekty mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne i transportowe;
- 3. rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, oraz części składowej tego prawa poprzez wprowadzenie zapisu w § 11 pkt 3 i 4 uchwały zakazującego remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów na terenie po byłych zakładowych ośrodkach wypoczynkowych.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Suwałki Nr XXXVI/314/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Stary Folwark i Leszczewek, w części dotyczącej § 11 pkt 3 i § 11 pkt 4. W uzasadnieniu skargi B. G. podniósł, że jest współwłaścicielem działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] oraz udziału w prawie użytkowania wieczystego działki o nr [...], które nabył wraz z domkiem letniskowym na podstawie umowy z dnia 15 grudnia 1995 r. od Syndyka Masy Upadłości przedsiębiorstwa państwowego Zakłady Płyt Wiórowych w S. Wraz ze skarżącym współwłasność w powyższych działkach gruntu nabyli inni skarżący (łącznie 38 osób), którzy od chwili zakupu użytkują przedmiotowe działki, dokonując także remontów domków, znajdujących się na ww. gruntach.
Skarżący zarzucił ponadto, że już w trakcie prac planistycznych i uzgodnień projektu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi współwłaścicielami działek, sprzeciwił się przyjętemu w projekcie planu zapisowi § 11 pkt 3 i 4 dotyczącemu planowanego sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu do warunków i ustaleń dla obszarów parku narodowego, zakazu remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów. Rada Gminy Suwałki odrzuciła jednak przedmiotowe uwagi i przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo skarżący zarzucił, że Rada Gminy naruszyła zasady równości wszystkich wobec prawa i niedyskryminacji wyrażone w art. 32 Konstytucji, wprowadzony bowiem uchwałą zakaz remontu nabytego na podstawie umowy - domku letniskowego, a w konsekwencji likwidacja obiektu, ujemnie wpływa na jego sytuację prawną. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ samorządu ma obowiązek uwzględniać w czynnościach planistycznych prawo własności oraz podstawowe zasady Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Przewodniczący stwierdził, iż przy uchwalaniu przedmiotowego planu w pełni zachowana i przestrzegana była obowiązująca w tym zakresie procedura. Dokonano w tym zakresie stosownych ogłoszeń, uzgodnień, rozpatrzono złożone wnioski i uwagi do projektu planu. Organ wyjaśnił ponadto, iż uwagi na to, że część obszaru Gminy Suwałki, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym działki [...], położone są na terenie W. Parku Narodowego, konieczne było uwzględnienie przepisu art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego.
W związku z tym, iż uzgodnienia te mają wiążący charakter, a obowiązek ich dokonania wynika wprost z przepisów ustawy, argument skarżącego o ograniczeniu jego praw właścicielskich, jest nieuzasadniony. Podkreślając, iż działki [...] położone są na trenie W. Parku Narodowego, organ wyjaśnił, iż to właśnie ta okoliczność ma decydujący wpływ ma określone ograniczenia w sposobie wykorzystywania posiadanego przez stronę skarżącą prawa własności. Przyznał jednocześnie, że wprowadzenie na terenie byłych zakładowych ośrodków wypoczynkowych zakazu remontów kapitalnych i konieczności likwidacji sezonowych obiektów stanowi ingerencję w prawo własności, jednakże ingerencja ta znajduje swe oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Ustawa o ochronie przyrody, nakazująca dokonanie stosownych uzgodnień z dyrektorem parku narodowego, jest zaś jednym z takich aktów prawnych, w których ustawodawca uznał, że interes jednostki musi ustąpić przed dobrem ogółu.
Podkreślono tym samym, że ochrona środowiska naturalnego, przyrody ma charakter nadrzędny nad ochroną prawa rzeczowego przysługującego konkretnemu obywatelowi. W konkluzji organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza istoty przysługującego wnoszącemu skargę – prawa własności, gdyż istotą tego prawa jest możliwość władania rzeczą z wyłączenie osób trzecich, a uprawnienia skarżącego w tym względzie pozostają niezmienione.
Wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 715/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. G. i innych na uchwałę nr XXXVI/314/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że działki skarżących o nr [...] są położone w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora W. na terenie W. Parku Narodowego. W uchwalonym planie miejscowym tereny te, oznaczone symbolem 38UT/VS, przeznaczone są pod zabudowę turystyczną i wypoczynkową.
Odnosząc się do zarzutu nierównoprawnego traktowania mieszkańców gminy na niekorzyść skarżących, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący de facto takimi mieszkańcami nie są, bowiem są sezonowymi użytkownikami domków wypoczynkowych. O dyskryminacji i nierównym traktowaniu podmiotów w świetle art. 32 Konstytucji RP można - zdaniem Sądu - byłoby mówić wówczas. gdyby plan miejscowy niektórym właścicielom powyższych działek rekreacyjnych umożliwił dokonywanie kapitalnych remontów domków wypoczynkowych, a innych, będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, tej możliwości pozbawił.
Sąd zauważył również, iż kwestionowany przez skarżących § 11 pkt 3 i 4 planu miejscowego został uchwalony w wyniku uzgodnień z Dyrektorem W. Parku Narodowego, przy czym Rada Gminy Suwałki działała na korzyść skarżących, odmawiając uwzględnienia jeszcze bardziej restrykcyjnych postanowień dotyczących przeprowadzania remontów. Tym samym, w ocenie Sądu, Rada nie przekroczyła władztwa planistycznego, prawidłowo stosując przepisy prawa, w tym zasady określone w przepisach Konstytucji RP przy uchwalaniu planu miejscowego.
Od powyższego wyroku J. O. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego stosownie do spisu kosztów, który zostanie złożony Sądowi na rozprawie.
W skardze kasacyjnej podniesiono przede wszystkim zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez naruszenie art. 16 § 1 ww. ustawy, z uwagi na to, że sprawę rozpoznawał i orzekał w niej asesor sądowy, będący nie sędzią, lecz pracownikiem sądu administracyjnego w świetle art. 10 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
W związku z powyższym zarzutem skarżący wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego (na mocy art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską - art. 2 - 4 oraz przepisu art. 6 ust. 1 i ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w przedmiocie czy wyżej wskazane przepisy prawa wspólnotowego zezwalają państwu członkowskiemu na utrzymywanie przepisu art. 26 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 16 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którymi, prawo do wydawania wyroków w sprawach indywidualnych posiada obok sędziego asesor sądowy, jako urzędnik (pracownik) sądowy, który nie jest nieusuwalny, jest powoływany na czas określony, nie przekraczający pięciu lat, do pełnienia czynności w danym sądzie przez realizującego uprawnienia z zakresu administrowania sądem Prezesa NSA, za zgodą kolegium sądu, w sytuacji gdy pełnienie przez asesora czynności sędziowskich pozostaje pod kontrolą np. patrona, konsultanta, czy opiekuna.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego - art.15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że normy planowe wynikające z kwestionowanego planu miejscowego, w odniesieniu do działek gruntu o nr geod. [...], poprzez zapis wprowadzony § 11 pkt 4 uchwały, nie naruszają prawa. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest ustawą w rozumieniu art. 140 K.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji, natomiast kwestionowane ustalenie planu - zamiast określać cele, które powinny być osiągnięte z zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - jednoznacznie przesądza zastosowanie określonych środków, które mają służyć do osiągnięcia takich potencjalnych celów.
Wobec powyższego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza, zdaniem Skarżącego, obiektywny porządek prawny, a rozszerzająca wykładnia treści ustaleń tego planu, zastosowana przez Sąd pierwszej instancji, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności.
Jako podstawę skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy - wskazano art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP - w zakresie wykraczającym poza kognicję Sądu Administracyjnego w odniesieniu do tych rozstrzygnięć Sądu pierwszej instancji, które oceniają konstytucyjność zaskarżonej uchwały nr XXXVI/314/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 23 sierpnia 2006 r.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2008 r. Rada Gminy S. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 786/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania i zasądził od Gminy Suwałki na rzecz J. O. kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ustosunkowując się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, NSA odniósł się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkującego nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Stosownie bowiem do brzmienia wymienionego wyżej przepisu, nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy skład Sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca.
Przepisem uprawniającym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do powierzenia asesorowi pełnienia czynności sędziowskich jest art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zezwala on Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zgodą Kolegium Sądu, powierzyć asesorowi pełnienie czynności sędziowskich w tym Sądzie, na czas określony, nieprzekraczający 5 lat. Powierzenie asesorowi pełnienia czynności sędziowskich uprawnia go do orzekania. Asesor w zakresie orzekania jest niezawisły i podlega jedynie Konstytucji i ustawom. Tak więc w kwestii orzekania ustawodawca zrównał status obu tych funkcji.
W wyroku z dnia 24 października 2007 r. sygn. SK.7106, Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niekonstytucyjności art. 135 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych - regulującym status asesorów pełniących czynności sędziowskie w sądach powszechnych - podkreślić jednakże należy, że w uzasadnieniu swego stanowiska wyraził pogląd, iż "nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencje do powierzenia asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu". Przepis art. 135 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych - odpowiadający w swej treści art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw.
Zatem do tego czasu dopuszczalnym jest wydawanie orzeczeń przez asesorów w sądach powszechnych. Nawet gdyby przyjąć - stosując pewną analogię - że również art. 26 § 2 cyt. wyżej ustawy jest niekonstytucyjny, to powyższe stwierdzenie nie jest jednoznaczne z uznaniem za nieważne orzeczeń wydanych w okresie obowiązywania tego przepisu, z udziałem asesorów.
NSA za zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, iż zawarty w § 11 pkt 4 uchwały zapis zawierający zakaz remontów kapitalnych i konieczność likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów, w odniesieniu do działek o nr geod. [...],[...] i [...] narusza wymieniony wyżej przepis. Wskazał, że podstawową funkcją planu zagospodarowania przestrzennego jest - jak to wynika z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy - "Ustalenie przeznaczenia terenu (...) oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy". Przedmiotowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Przepis ten wylicza zagadnienia, które w planie miejscowym winny być obowiązkowo (ust.
- 2) bądź w zależności od potrzeb (ust.
- 3) określone.
I tak z art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy wynika, że plan miejscowy powinien określać zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Działki, których dotyczy przedstawiony w § 11 pkt 4 uchwały zapis. położone są na terenie W. Parku Narodowego. Koniecznym było więc zamieszczenie w planie miejscowym zasad dotyczących ochrony tego terenu. Przez zasady rozumieć należy ustanowienie pewnych reguł czy też norm postępowania. Mogą one być ujęte w formie nakazów lub zakazów, jednakże z uwagi na planistyczny charakter postanowień planu miejscowego winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości.
Zamieszczony w § 11 pkt 4 uchwały (nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykracza poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia te mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów). Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są natomiast organy budowlane o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 715/07.
Kwestia ta ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a. wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta znalazła się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą.
Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania.
Wskazać w tym miejscu należy, iż przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 powołanej wyżej ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą.
W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk715/07 i skonstatował w uzasadnieniu, że zawarty w § 11 pkt 4 kwestionowanej uchwały zapis zawierający zakaz remontów kapitalnych i konieczność likwidacji sezonowych i substandardowych obiektów, w odniesieniu do działek o nr geod.[...], narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w omawianym orzeczeniu.
Wskazać bowiem należy, iż podstawową funkcją planu zagospodarowania przestrzennego jest - jak to wynika z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy - "Ustalenie przeznaczenia terenu (...) oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy". Przedmiotowy zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Przepis ten wylicza zagadnienia, które w planie miejscowym winny być obowiązkowo (ust.
- 2) bądź w zależności od potrzeb (ust.
- 3) określone. W konsekwencji z art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy wynika, że plan miejscowy powinien określać zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Działki, których dotyczy przedstawiony w § 11 pkt 4 kwestionowanej uchwały zapis położone są na terenie W. Parku Narodowego. Koniecznym było więc zamieszczenie w planie miejscowym zasad dotyczących ochrony tego terenu. Przez zasady rozumieć należy zaś ustanowienie pewnych reguł czy też norm postępowania. Mogą one być ujęte w formie nakazów lub zakazów, jednakże z uwagi na planistyczny charakter postanowień planu miejscowego winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości.
Tymczasem zamieszczony w § 11 pkt 4 kwestionowanej uchwały nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykracza poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia te mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są natomiast organy budowlane o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 pkt 4 na podstawie art. 147 § 1 ppsa. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa. Natomiast o kosztach postanowiono na podstawie art. 200 ppsa.