Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 lutego 2026 r. znak 408.125/1/XIX/G-8/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Grabówka z 18 czerwca 2026 r. znak RI.6131.68.2025.AK, którą zezwolono na usunięcie drzew z nieruchomości.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 7 maja 2025 r. do Wójta Gminy Grabówka wpłynął wniosek B. Sp. z.o.o w R., reprezentującej P. S.A. Oddział B., o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w terminie do 30 czerwca 2025r. Do wniosku załączono wykaz 79 drzew, postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział II Cywilny z 7 listopada 2014 r. w sprawie [...] o ustanowieniu na rzecz P. S.A. w L. służebności przesyłu na działce nr [...] położoną w S., mapę określającą usytuowanie drzew oraz pełnomocnictwo. Z wnioskiem wystąpiono w wyniku realizacji umowy nr [...] o wykonanie usługi wycinki drzew, krzewów, podrostów i gałęzi oraz odtworzenie pasa technologicznego w pobliżu czynnych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia na obszarze działania P. S.A. Oddział B. W postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem pracownicy Urzędu Gminy w Grabówce w dniu 14 maja 2025 r. dokonali oględzin drzew zidentyfikowanych do wycinki, spisali protokół i wykonali dokumentację fotograficzną.
Ustalono wówczas, że drzewa znajdowały się poza obszarem ochrony przyrody, nie stwierdzono obecności gatunków chronionych ani gniazd ptasich. Oględziny przeprowadzono bez udziału właściciela nieruchomości.
W piśmie z 20 maja 2025 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków wniosku, w tym m.in. przedłożenia aktualnego pełnomocnictwa, uzupełnienia wykazu drzew przewidzianych do usunięcia oraz załączenia ekspertyzy ornitologicznej. Zakreślony pierwotnie termin wykonania obowiązku przedłużono do 30 lipca 2025 r.
W dniu 17 czerwca 2025 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek przedkładając: opinię ornitologiczną, w której wykryto brak lęgów na badanym obszarze oraz obecność cierniówki, która nie gniazdowała na przeznaczonym do wycinki terenie (opinię skonkludowano stwierdzeniem o braku przeciwwskazań do wycinki i zakreśleniem terminu aktualności ekspertyzy do 18 czerwca 2025 r.); inwentaryzację drzew, w wyniku której ustalono ich liczbę do wycięcia jako 111 oraz nową mapkę obrazującą lokalizację drzew.
Decyzją z 18 czerwca 2025 r. Wójt Gminy Grabówka, na podstawie art. 83c ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2024 r., poz. 1478 z późn. zm.), dalej: u.o.p., udzielił Spółce P. na wycinkę 111 drzew w terminie do 31 grudnia 2025 r. Uzasadniając decyzję wskazał, iż "usunięcie drzew jest niezbędne, gdyż kolidują one z zaplanowaną konieczną konserwacją linii energetycznej biegnącej przez tę działkę". Zauważył również stwierdzony w opinii ornitologicznej brak przeciwwskazań do rozpoczęcia wycinki w planowanym terminie, położenie drzew poza obszarem Natura 2000.
W dniu 16 lipca 2025 r. do Wójta Gminy Grabówka wpłynęło pismo M. S. zatytułowane "Zażalenie" na decyzję z 18 czerwca 2025 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Żalący się wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] i w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew został całkowicie pominięty. Nadto decyzja zezwalająca powinna być uzupełniona o zapisy, o których mowa w art. 83e u.o.p. Wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.
W dniu 28 lipca 2025 r. do Wójta wpłynęły kolejne dwa pisma M. S.:
- - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta na podstawie art. 9 i 10 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że naruszono art. 28 k.p.a. i pominięto go w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew, co stanowi rażące naruszenie prawa;
- - wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta, w którym ponownie zwrócił uwagę na pominięcie go w postępowaniu zezwoleniowym, a także wyjaśnił, że nie był w stanie zweryfikować, czy drzewostan objęty decyzją dotyczył czy nie dotyczył terenów nieruchomości, do której właściciel linii energetycznej nie miał tytułu prawnego. Skarżący ponowił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji.
W dniach 29-30 lipca 2025 r. nastąpiło wykonanie decyzji Wójta.
Z akt sprawy wynika, że na ww. wnioski udzielono następujących odpowiedzi:
- - w piśmie z 31 lipca 2025 r. Wójt wyjaśnił, że według art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew może być wydane na wniosek właściciela urządzeń przesyłowych, odbywa się to za odszkodowaniem ustalonym umownie między przedsiębiorcą przesyłowym a właścicielem nieruchomości; gdy strony nie zawrą umowy, wysokość odszkodowania ustala, w odrębnym postępowaniu, organ na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania jak za wywłaszczenie nieruchomości, po upływie 30 dni od usunięcia drzewa lub krzewu;
- - postanowieniem z 4 sierpnia 2025 r. Wójt wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie zakończone własną decyzją o zezwoleniu na usunięcie drzew;
- - przy piśmie z 4 sierpnia 2025 r. Wójt przekazał do SKO w Białymstoku wniosek z 28 lipca 2025 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz zawiadomił o wznowieniu postępowania.
Postanowieniem z 23 września 2025 r. znak 408.125/XIX/G-8/2, wydanym na podstawie art. 61a § 1, art. 126 oraz art. 157 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Zdaniem Kolegium uzasadnienie wniosku było oparte na argumencie o pozbawieniu wnioskodawcy prawa do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia, jednak okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania ale nie stwierdzenia nieważności decyzji. SKO stwierdziło brak podstaw do równoległego prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności i o wznowienie - z uwagi na konkurencyjność trybów.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. S. Wniosek uzasadnił wskazaniem na wystąpienie rażącego naruszenia prawa przez pozbawienie go udziału w postępowaniu mimo spełniania definicji strony, naruszenie praw materialnych strony pominiętej wynikające z błędów proceduralnych oraz z faktu, że po wycince i zmulczowaniu pni nie sposób ustalić, które drzewa faktycznie znajdowały się w pasie eksploatacyjnym, a także nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości mimo braku jego udziału w postępowaniu. Ww. wskazał również, że spośród trybów nadzwyczajnych przyznaje się pierwszeństwo trybowi unieważnienia decyzji jako prowadzącemu do dalej idących skutków. Adekwatne byłoby więc zawieszenie postępowania wznowieniowego i przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności, które w przypadku rozstrzygnięcia unieważniającego wywołałoby skutek bezprzedmiotowości w postępowaniu wznowionym.
Zdaniem tego wnioskodawcy w związku z dokonaną już wycinką będącą skutkiem bezczynności Wójta w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, działania w przedmiocie wznowienia postępowania są bezprzedmiotowe, gdyż uniemożliwiają ustalenie, które drzewa zagrażały faktycznie linii wysokiego napięcia podlegając pod regulację u.o.p., a które zostały usunięte jedynie dla wygody wnioskodawcy i właściciela linii, którzy w ten sposób przestali być zmuszani do okresowego redukowania przyrostów.
Postanowieniem z 10 października 2025 r. znak 408.155/G1/I/2025 SKO w Białymstoku, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło zaskarżone postanowienie i stwierdziło brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Wyjaśniło, że wnioskodawca, jako właściciel działki z drzewami objętymi sporem o zezwolenie na ich usunięcie, ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej. A jeśli tak, to nie można odmówić wszczęcia tego postępowania i zbadania czy wystąpiły przesłanki nieważności. Zwłaszcza że postępowanie nieważnościowe wywołuje dalej idące skutki niż postępowanie wznowione.
Decyzją z 26 lutego 2026 r. SKO w Białymstoku, na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta zezwalającej na usunięcie drzew. Zdaniem organu odwoławczego właściciel urządzeń przesyłowych może wystąpić o zgodę na usunięcie drzew, które zagrażają funkcjonowaniu urządzeń. Ustawa nie zawiera katalogu przesłanek uzyskania tego zezwolenia, zatem organ orzeka uznaniowo w oparciu o wniosek i podane w nim przyczyny i zagrożenia. Przedmiotem żądania strony była natomiast eliminacja z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, ale z powodu braku czynnego udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu o wydanie takiego zezwolenia. Zdaniem Kolegium właściciel nieruchomości oraz właściciel urządzeń są stronami postępowania nieważnościowego, ale nie wymaga to uzyskania od właściciela gruntu zgody na wydanie zezwolenia.
Nadto przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są to wady decyzji, natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność jest wadą postępowania, która może być zwalczana w drodze wznowienia postępowania. Wskazywane przez stronę rażące naruszenie prawa może być stwierdzone w przypadku wystąpienia oczywistości naruszenia niewymagającego interpretacji, w sytuacji bezpośredniości rozumienia przepisu i racji ekonomiczno-gospodarczych, a więc gdy naruszenie jest nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności. Takich wad w decyzji Wójta SKO nie stwierdziło.
Skargę do sądu administracyjnego wywiódł M. S. Wniósł o uchylenie decyzji SKO, stwierdzenie nieważności decyzji Wójta i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W jego ocenie Wójt miał go pominąć jako stronę, nie zwrócić uwagi na parametry drzewostanu jaki zgodnie z ustawą o ochronie przyrody podlega wycince na zastosowanej podstawie prawnej i nie zbadać jaki jest faktycznie stan drzewostanu. Podkreślił, że nieodzowne jest ustalenie zagrożenia dla działania urządzeń przesyłowych. Tymczasem dokonując oględzin drzewostanu z pracownikami spółki w kwietniu 2025 r., nie wskazano żadnego drzewa ten warunek spełniającego.
Nadto skarżący wskazał, że decyzją Wójta objęto drzewa, do których nie ma zastosowania art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. (na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p.). W pozostałym zakresie skarżący powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argument o tym, że wskazywana przez skarżącego podstawa stwierdzenia nieważności decyzji w postaci braku udziału w postępowaniu – jest w istocie podstawą wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn procesowych.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenia przepisów jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. a, b, c), a także gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach, bądź stwierdzi wystąpienie przyczyn uzasadniających wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, oparta na ustaleniu i ocenie SKO, że w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki stwierdzenia nieważności wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa wymieniona w pkt 2 tego przepisu.
Z oceną powyższą odnoszącą się do przesłanki rażącego naruszenia prawa nie sposób się w całości zgodzić, gdyż jest przedwczesna.
Nie ulega wątpliwości, że aby przyjąć wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) muszą być spełnione przesłanki: oczywistości naruszenia, bezpośredniości stosowania przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (tak np. w powoływanym przez SKO wyroku z 7 lipca 2010 r., I OSK 170/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, jak trafnie wywiodło SKO, wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, nie mogą więc być wadami postępowania.
Zgodzić się więc należy z oceną SKO w tej części, w której twierdzi ono, iż brak udziału skarżącego w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew nie jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na skutek wystąpienia rażącego naruszenia prawa, gdyż jest to wada postępowania (proceduralna). Takie uchybienia procesowe stanowić mogą podstawę do zainicjowania innego postępowania nadzwyczajnego, o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę wznowienia stanowi uchybienie polegające na braku zapewnienia udziału strony w prowadzonym postępowaniu w trybie zwykłym, nie z jej winy. Jako że postępowania nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności i o wznowienie są trybami nadzwyczajnymi niekonkurencyjnymi, podstawy nieważności nie mogą jednocześnie stanowić podstaw wznowienia. Skoro więc wniosek o stwierdzenie nieważności z powodu wystąpienia rażącego naruszenia prawa skarżący opierał na braku udziału w postępowaniu, którego go pozbawiono nie z jego winy, to trafnie Kolegium wskazało, iż okoliczności te – jako niemogące być podstawą stwierdzenia nieważności - nie mogą być podstawą uwzględnienia jego wniosku i wydania decyzji pozytywnej (stwierdzającej nieważność).
Wadliwość działania Kolegium w zaskarżonej decyzji polegała jednak na czymś innym, a mianowicie na niedostrzeżeniu, że skarżący wśród okoliczności wskazywanych jako podstawa faktyczna żądania stwierdzenia nieważności – oprócz braku udziału w postępowaniu - wskazywał również inne, świadczące jego zdaniem o rażącym naruszeniu prawa, które Kolegium pominęło i do których się nie odniosło.
Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Te dwa przepisy nakładają na organ obowiązek dogłębnego przeanalizowania sprawy i podejmowania działania w celu dokładnego dowodzenia i wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, co obejmuje również obowiązek rzetelnego i starannego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, w tym także żądania inicjującego postępowanie nieważnościowe. Mimo bowiem, że powyższe regulacje najszersze zastosowanie znajdują w postępowaniu zwykłym, to nie sposób odmówić obowiązku ich zastosowania także w postępowaniu nadzwyczajnym, właśnie w zakresie odkodowania zamiarów strony, zwłaszcza gdy postępowanie toczy się na jej wniosek. Uchybienie tym obowiązkom sąd stwierdził w przypadku zaskarżonej decyzji SKO.
Skarżący określił podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew nie tylko we wniosku inicjującym, ale też w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniał swoje stanowisko opierając się na następujących okolicznościach: wykluczeniu jego uczestnictwa w postępowaniu toczącym się przed Wójtem, zaniechaniu weryfikacji przesłanek do wydania decyzji zezwalającej oraz nałożeniu na niego obowiązku. SKO skupiając się na pierwszym z problemów nie podjęło się oceny pozostałych, w ocenie sądu równie dla sprawy istotnych.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 k.c. (urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych, tu: P. S.A. w L.) może wnioskować o usunięcie drzewa lub krzewu, jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. A zatem przesłanka zagrażania funkcjonowaniu urządzeniom przesyłowych, jako decydująca o możliwości uzyskania zezwolenia na ww. podstawie prawnej, należy do okoliczności, które organ powinien wyjaśnić w toku postępowania o zezwolenie na wycinkę. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO o braku przesłanek do uzyskania zezwolenia na wycinkę jest niezgodne z brzmieniem ww. przepisu. Skoro więc skarżący jako jedną z okoliczności świadczących o rażącym naruszeniu prawa podaje brak weryfikacji przez organ nadzorczy (Kolegium) przesłanek wydania decyzji zezwalającej wynikających wprost z podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia (art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. – w zakresie wystąpienia zagrożenia dla urządzeń przesyłowych), to stosując w szczególności art. 7 k.p.a. nie można było orzec w przedmiocie nieważności uchylając się od rozważenia tej przesłanki w kontekście zaistnienia bądź nie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu stwierdzenie braku zagrożenia dla urządzeń przesyłowych oznaczać mogłoby konieczność rozważenia wydania zezwolenia na innej podstawie prawnej, tj. art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. (jak dla posiadacza, który musi uzyskać zgodę właściciela nieruchomości, tak np. Gruszecki, K. (2024). Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, art. 83, 19; w niniejszym przypadku właściciel nie wiedział jednak o postępowaniu).
Dodać przy tym wypada, że o ile istnieje wyraźne rozróżnienie między wadami procesowymi decyzji dającymi podstawę do jej uchylenia w postępowaniu zwykłym (w toku instancji) a wadami tkwiącymi w samej decyzji świadczącymi o rażącym naruszeniu prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której wady procesowe są na tyle istotne, że spełniają cechy rażącego naruszenia prawa. Oceny organu odnoszącej się do powyższego zabrakło, co narusza art. 7 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie da się bowiem wykluczyć, że decyzja Wójta nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, skoro organ nadzorczy na ten temat w ogóle się nie wypowiedział. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w tym zakresie.
Marginalnie zauważyć należy, że kwestią, do której SKO również nie odniosło się w kontekście wystąpienia podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wskazywaną przez skarżącego, jest występujące w uzasadnieniu decyzji Wójta nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku o uzyskanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody.
Sąd również wskazuje, że dopiero na etapie skargi skarżący wskazał, iż w jego ocenie decyzja została również wydana dla celu usunięcia drzew, których usunięcie nie wymaga zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. Nie było to przedmiotem rozważania SKO, bowiem skarżący tej okoliczności przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie akcentował wyraźnie. Natomiast może być ona asumptem dla SKO do rozważenia z urzędu wydania decyzji Wójta w kontekście podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.
Reasumując, zaskarżona decyzja jest przedwczesna, bowiem odnosi się wyłącznie do jednej podstawy faktycznej wniosku o stwierdzenie nieważności (braku udziału skarżącego w postępowaniu zwykłym), natomiast nie odnosi się do kwestii pozostałych, w szczególności rozważenia/nierozważenia przez Wójta wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p., zwłaszcza istnienia zagrożenia, o którym mowa w tym przepisie. Okoliczność ta, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji SKO w całości, o czym sąd orzekł jak w sentencji. SKO zatem powinno, przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, w swoim rozstrzygnięciu odnieść się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę w kontekście wystąpienia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Swojemu rozumowaniu powinno SKO dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia spełniającym kryteria art. 107 § 3 k.p.a.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Marta Czubkowska Małgorzata Roleder Elżbieta Lemańska