Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z 16 marca 2026 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Białymstoku (dalej jako: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (dalej jako: PINB) z 6 listopada 2025 r. nr NB.5140.3.2025 nakazującą A. L. (dalej jako: skarżąca) rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. Perlejewo wraz z urządzeniami i instalacjami zewnętrznymi zapewniającymi możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, z powodu jego realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezłożenia wniosku o jego legalizację.
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 10 stycznia 2025 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego na dz. o nr. geod. [...] w m. [...], gm. Perlejewo. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez ten organ w dniu 10 stycznia 2025 r. ustalono, że na działce o nr. geod. [...] w m. [...] w odległości 2,6m od ogrodzenia z działką o nr. geod. [...] i w odległości 0,23m od ogrodzenia biegnącego wzdłuż rzeki Bug znajduje się budynek mieszkalny o 3 kondygnacjach z dachem dwuspadowym krytym blachą. Pierwsza kondygnacja częściowo zagłębiona w ziemi posiada wymiary 7,63m x 18,45m i wykonana jest w technologii murowanej. Dwie kolejne kondygnacje o wymiarach 7,63m x 10,95m wykonane w technologii szkieletu drewnianego i obite szalówką drewnianą. Od poziomu wejścia głównego wysokość w kalenicy ok. 6,4m, a przy okapie od strony wejścia głównego ok. 2,43m. Odległość obiektu od rzeki Bug to ok. 10m (brak możliwości dokładnego pomiaru).
Obiekt całkowicie wykończony. Obecna podczas kontroli właścicielka nieruchomości A. T. (obecnie L.) oświadczyła, że nie wie kiedy powstał obiekt. Nabyła nieruchomość aktem notarialnym w roku 2021 r. Następnie dokonała przeszklonej zabudowy tarasu. Skarżąca okazała akt notarialny warunkowej umowy sprzedaży z dnia 27 października 2021 r. zawartej z B. L. W akcie notarialnym znajduje się informacja, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem drewnianym. Skarżąca przedłożyła również dziennik budowy wydany inwestorowi D. K. obejmujący budowę budynku rekreacyjnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty Siemiatyckiego z dnia 23 listopada 2010 znak. AR 7351-06-18/2010.
Organ celem weryfikacji twierdzeń obecnej właścicielki nieruchomości zwrócił się do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach celem sprawdzenia, czy wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce oraz z prośbą o udostępnienie dokumentacji projektowej wraz z decyzjami wydanymi dla wcześniejszych właścicieli nieruchomości tj. D. K. i B. L. Organ I instancji przeanalizował więc decyzje o pozwoleniu na budowę:
- - decyzja nr 32/2021 z dnia 19 lutego 2021 r. znak. BS.6740.3.28.2020TM obejmująca budowę budynku rekreacyjnego oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce [...] w m. [...] wydana na rzecz B. L.;
- - decyzja nr 348/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. znak AB. 7351-06-18/2010 obejmująca budowę budynku rekreacyjnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe na działce [...] w m. [...] wydana na rzecz D. K. Po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji organ powiatowy uznał, że zrealizowany obiekt nie jest tożsamy z budynkiem rekreacyjnym objętym ww. decyzjami. Budynek rekreacyjny objęty decyzją nr 348/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. miał posiadać 2 kondygnacje, a przedmiotowy obiekt posiada ich 3. Budynek rekreacyjny miał posiadać wymiary 5,5m x 7,30m, a istniejący obiekt ma wymiary 7,63m x 18,45m. Co równie istotne budynek rekreacyjny został zaprojektowany w linii zabudowy przebiegającej w odległości 25m od linii brzegowej rzeki Bug, natomiast obiekt będący przedmiotem postępowania usytuowany jest w odległości ok. 10m od linii brzegowej, a więc w pasie terenu, na którym nie dopuszcza się zabudowy zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Perlejewo. Reasumując organ uznał, że nie jest możliwe uznanie przedmiotowego obiektu za ten objęty decyzją nr 348/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. Również obiekt objęty decyzją nr 32/2021 z dnia 19 lutego 2021 r. nie jest przedmiotowym obiektem, gdyż zaprojektowany był jako obiekt 2 kondygnacyjny o wymiarach 9,5m x 12,5m. Obiekt również został przewidziany 25 m od linii brzegowej rzeki Bug i znajdować się on miał w innej lokalizacji, lecz na tej samej działce.
Organ stwierdził, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi samowolę budowlaną. Przedłożone projekty obejmują bowiem swoim opracowaniem inne obiekty, w tym w innej lokalizacji (choć ciągle na działce o nr geod. [...]), niż znajduje się obecnie budynek mieszkalny. Materiał dowodowy nie dawał podstaw do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej.
Tym samym, w dniu 17 marca 2025 r. w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych informując jednocześnie inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację. Organ pouczył również, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie spowoduje konieczność wydania decyzji o rozbiórce zgodnie z art. 49e ustawy Prawo budowlane. Postanowienie to zostało doręczone stronie zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru osobiście przez adresata 1 kwietnia 2025 r. W dniu 27 marca 2025 r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie skarżącej na ww. postanowienie. W ustawowym terminie nie został złożony do organu I instancji wniosek o legalizację, a jedynie wnioski o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Decyzją z 6 listopada 2025 r. PINB, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowalnego, nakazał skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. Perlejewo wraz z urządzeniami i instalacjami zewnętrznymi zapewniającymi możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, z powodu jego realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezłożenia wniosku o jego legalizację.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca oraz B. L. Decyzją z 16 marca 2026 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli podmiot uprawniony do wniesienia o legalizację nie złoży stosownego wniosku w terminie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu orzeczenia o rozbiórce. Wydana decyzja rozbiórkowa jest zatem konsekwencją nieskorzystania przez inwestora z możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu.
Organ zaznaczył, że przeanalizował całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również pozyskał stanowisko geodety sporządzającego inwentaryzację geodezyjną budynku rekreacyjnego w roku 2013 – P. Ł. Budynek rekreacyjny o pow. zabudowy 40,95m2, pow. użytkowej 24,19m2, kubaturze 110,55m2, na który przestawiono do akt kopię dziennika budowy został zrealizowany po zawiadomieniu przez D. K. organu I instancji o zamiarze rozpoczęcia robót (25 maja 2011 r.) oraz o zakończeniu robót budowlanych (25 czerwca 2013 r.). Organ I instancji nie dokonał wówczas kontroli, bowiem nie miał takiego obowiązku, jednak obiekt ten nigdy nie powstał w zgodności z warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności jeśli chodzi o jego lokalizację - nie zachowano wymaganej odległości 25m od linii brzegowej rzeki Bug, budynek rekreacyjny nie został wytyczony geodezyjnie, a uprawniony geodeta sporządzając jego inwentaryzację powykonawczą w 2013 r. nie stwierdził wymaganej zgodności z dokumentacją.
W związku z powyższym, zdaniem organu, nie można przyjąć, że budynek zrealizowany z naruszeniem warunków zabudowy i to w stopniu znaczącym (albowiem zmienił się obszar oddziaływania obiektu z racji zbliżenia do granicy działki) może w tej chwili stanowić punkt wyjściowy do dalszych samowoli budowlanych. Nie można również uznać, że jakiekolwiek późniejsze roboty budowlane wykonane na tym obiekcie stanowią kontynuację inwestycji, bowiem pierwotne pozwolenie na budowę zostało skonsumowane, a złożone przez kierownika budowy zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych oznacza, iż proces inwestycyjny został zakończony.
Zatem PWINB nie stwierdził konieczności przesłuchiwania ani przyjmowania oświadczeń L. P., który pełnił funkcję projektanta i kierownika budowy odnośnie obiektu zrealizowanego w 2013 r., w oparciu o pozwolenie na budowę z 2010 r. To nie kierownik budowy, ale organy mają podjąć decyzję o kwalifikacji prawnej stanu faktycznego obiektu znajdującego się aktualnie na działce. Zresztą przez czas trwania niniejszego postępowania strona mogła we własnym zakresie przedłożyć wszelkie możliwe dokumenty, oświadczenia i dowody wskazujące na prawdziwość swoich twierdzeń.
PWINB zgodził się z PINB i uznał, że obiektu aktualnie znajdującego się na działce nie można potraktować jako zrealizowanego z istotnymi odstępstwami budynku rekreacyjnego. Budynek rekreacyjny miał zupełnie inne wymiary i lokalizację niż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Sporny obiekt znajduje się w odległości 2,6m od ogrodzenia z działką [...] i w odległości 0,23m od ogrodzenia biegnącego wzdłuż rzeki Bug. Budynek ten ma 3 kondygnacje i dach dwuspadowy kryty blachą. Pierwsza kondygnacja posiada wymiary 7,63m x 18,45m i wykonana jest w technologii murowanej. Dwie kolejne kondygnacje o wymiarach 7,63m x 10,95m wykonane w technologii szkieletu drewnianego i obite szalówką drewnianą. Od poziomu wejścia głównego wysokość w kalenicy ok. 6,4m, a przy okapie od strony wejścia głównego ok. 2,43m. Obiekt całkowicie wykończony. W roku 2021 r. obecna właścicielka dokonała przeszklonej zabudowy tarasu.
Jak to wyjaśnił już PINB dokonując zestawienia obu obiektów - budynek rekreacyjny objęty decyzją 348/2010 z 23 listopada 2010 r. miał posiadać dwie kondygnacje, a nie trzy jak obecny. Ponadto budynek rekreacyjny miał mieć wymiary 5,5m x 7,30m, a istniejący obiekt ma wymiary 7,63m x 18,45m. Najistotniejszą jednak różnicą jest usytuowanie budynku- projektowany budynek rekreacyjny miał zostać zrealizowany w odległości 25m od linii brzegowej rzeki Bug, natomiast obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest usytuowany w odległości ok. 10m od tejże linii, a więc narusza zapisy o nieprzekraczalnej linii zabudowy, czyli powstał niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Perlejewo. W opinii PWINB obiekt rekreacji indywidualnej został zakończony w 2013 r., nie można zatem uznać później wykonanych robót budowlanych polegających na budowie nowej substancji, rozbudowie, nadbudowie czy dobudowie jako kontynuacji budowy budynku rekreacji indywidualnej.
Sporny budynek nie mógł także zostać zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 19 lutego 2021 r. wydanego przez Starostę Siemiatyckiego. Na potwierdzenie teorii, iż budynek mieszkalny w jego obecnym kształcie bazuje na bryle budynku rekreacyjnego, na który uzyskano pozwolenie w 2010 r., strona nie przedłożyła żadnych dowodów. Strona nie przedłożyła również inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu - wskazującej na realną odległość obiektu od linii brzegowej rzeki Bug. Organ nadzoru budowlanego sam pozyskał dokumentację z zasobów Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach, wskazującą, iż zrealizowany obiekt nie zachowuje wymaganej przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odległości 25m od linii brzegowej rzeki Bug. Kolejną okolicznością przemawiającą przeciwko teorii obecnej właścicielki jest fakt, iż 25 czerwca 2013 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych związanych z realizacją budynku rekreacji indywidualnej, na tym również zakończono wpisy w dzienniku budowy, a zatem to pozwolenie na budowę zostało skonsumowane i nie można się na nie powoływać po wielu latach, wskazując na rzekomą ciągłość inwestycji.
PWINB wskazał, że otrzymane pozwolenie na budowę uprawnia do realizacji robót budowlanych wyłącznie zgodnie z jego treścią, tj. na konkretny obiekt w określonej lokalizacji, a nie daje podstaw do realizacji dowolnego obiektu w wybranym przez inwestora miejscu na działce. Oba pozwolenia na budowę dotyczyły budynków rekreacji indywidualnej, a nie budynku mieszkalnego, w dodatku z zachowaniem wymaganej przepisami odległości 25m od granicy rzeki Bug. Organ wskazał, że brak jest tożsamości między obiektem, na który udzielono pozwolenia na budowę a tym który zrealizowano. Wydana decyzja rozbiórkowa jest konsekwencją niewypełnienia przez stronę koniecznych etapów zmierzających do legalizacji obiektu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. L. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i rażąco narusza prawo. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 51a ustawy Prawo budowlane, poprzez nie udzielenie skarżącej tzw. mechanizmu "żółtej kartki", przewidującego pouczenie inwestora (bez formalnego wszczynania postępowania administracyjnego) o konieczności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Inwestor może dostać zatem swojego rodzaju "szansę" na doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności przeprowadzania formalnej (i często kosztownej) procedury administracyjnej.
Po drugie, zdaniem skarżącej, decyzja narusza art. 50 ust. 6 ustawy Prawo budowlane skoro od zakończenia prowadzenia robót budowlanych upłynęło co najmniej 10 lat w przypadku robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym, stosuje się odpowiednio przepisy art. 49f-49i ustawy.
W opinii skarżącej, co także uszło uwadze organu, stan prawny uległ istotnej zmianie. W art. 50 dodano ust. 6 jako realizację postulatu deregulacyjnego zgłoszonego przez stronę społeczną mającą na celu rozszerzenie zakresu zastosowania tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f-49i ustawy Prawo budowlane do istotnych odstępstw budowlanych. Podstawowym uzasadnieniem dla proponowanej zmiany jest wprowadzenie zachęty do szybszego dostosowania istniejących obiektów do stanu gwarantującego bezpieczeństwo ich użytkowania, co może mieć istotne znaczenie dla życia i zdrowia osób korzystających z obiektów takich jak sklepy, restauracje czy hotele, zwłaszcza w tych regionach Polski, gdzie obiektów wzniesionych przed laty z naruszeniem przepisów prawa budowlanego jest szczególnie dużo. Uzasadnieniem proponowanej zmiany jest także potrzeba usunięcia nieuzasadnionego nierównego traktowania właścicieli nieruchomości w podobnych sytuacjach.
Skrócono okres, od którego możliwa będzie uproszczona legalizacja istotnych odstąpień, tj. z 20 lat na 10 lat; bowiem, o ile zasadne jest wskazanie okresu 20 lat w przypadku uproszczonego postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do starych samowoli budowlanych, o tyle dla uproszczonej legalizacji istotnych odstąpień termin ten wydaje się zbyt długi. W przypadku robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f ustawy Prawo budowlane zasadnym jest zmniejszenie czasu na uruchamianie uproszczonego postępowania naprawczego do co najmniej 10 lat od zakończenia budowy lub zakończenia prowadzenia robót budowlanych. Kolejną istotną zmianą jest wprowadzenie mechanizmu żółtej kartki.
Końcowo skarżąca podkreśliła, że skoro po zmianie przepisów złożyła wniosek o uproszczoną legalizację to zaskarżona decyzja winna zostać uchylona.
Skargę na decyzję PWINB z 16 marca 2026 r. wniósł także B. L. Skarga ta jest tożsama ze skargą wniesioną przez A. L. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Organ podkreślił, że skargi nie zawierają żadnych nowych zarzutów ani twierdzeń, aniżeli te odnośnie których organy wypowiedziały się merytorycznie w prowadzonym postępowaniu, a także w kwestionowanych przez strony decyzjach.
Przy piśmie z 24 sierpnia 2026 r. skarżący B. L. przedłożył wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja PWINB zapadła przedwcześnie i niepotrzebnie obciąża sąd, skoro stan prawny 7 stycznia 2026 r. zmienił się. Skarżący przedłożył także ekspertyzę techniczną architekta uprawnionego W. J. "Ekspertyza techniczna stanu technicznego i możliwości użytkowania budynku rekreacyjnego w miejscowości [...]". Skarżący podkreślił, że z ekspertyzy tej wynika, że istniała możliwość uproszczonej legalizacji oraz, że budynek spełnia wymagania techniczne dla budynków i nie zagraża życiu i zdrowiu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...] w m. [...], gm. Perlejewo wraz z urządzeniami i instalacjami zewnętrznymi zapewniającymi możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem. Organy wskazały, że powodem wydania decyzji rozbiórkowej była realizacja budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezłożenie wniosku o jego legalizację.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej jako: p.b., ustawa).
Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostaje rozpoczęte wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy). W postanowieniu tym organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3 ustawy). Jeżeli w dalszym postępowaniu wniosek taki nie zostanie złożony obowiązkiem organ nadzoru budowlanego jest wydanie nakazu rozbiórki (art. 49e pkt 1 ustawy), natomiast złożenie wniosku wdraża procedurę legalizacyjną. Celem tej regulacji nie jest stosowanie represji, ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem.
Spór w sprawie dotyczył między innymi kwestii, czy postępowanie legalizacyjne toczy się prawidłowo w trybie art. 48 p.b., czy też winno się toczyć postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51a p.b.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1093/16), zasadnicze rozróżnienie między tymi trybami opiera się na tym, czy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, czy też wbrew warunkom określonym w pozwoleniu albo zgłoszeniu. Tryb z art. 48 i 49e P.b. ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, czyli rozpoczęcia lub wykonania budowy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (lub mimo wniesienia sprzeciwu). Tryb z art. 50-51 P.b. odnosi się zaś do nieprawidłowości w trakcie realizacji inwestycji, na którą uzyskano pozwolenie (lub zgłoszono ją skutecznie), a które polegają na odstępstwach od zatwierdzonego projektu lub przepisów techniczno-budowlanych.
Prowadząc postępowanie zakończone wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych organ przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił, że na przedmiotowej działce, w odległości 2,6m od ogrodzenia z działką o nr. geod. [...] i w odległości 0,23m od ogrodzenia biegnącego wzdłuż rzeki Bug znajduje się budynek mieszkalny o 3 kondygnacjach z dachem dwuspadowym krytym blachą. Pierwsza kondygnacja częściowo zagłębiona w ziemi posiada wymiary 7,63m x 18,45m i wykonana jest w technologii murowanej. Dwie kolejne kondygnacje o wymiarach 7,63m x 10,95m wykonane w technologii szkieletu drewnianego i obite szalówką drewnianą. Od poziomu wejścia głównego wysokość w kalenicy ok. 6,4m, a przy okapie od strony wejścia głównego ok. 2,43m. Odległość obiektu od rzeki Bug to ok. 10m, a sam obiekt jest już całkowicie wykończony. Skarżąca okazała dziennik budowy obejmujący budowę budynku rekreacyjnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty Siemiatyckiego z dnia 23 listopada 2010 r. Organ ustalił, że dla przedmiotowej działki wydane zostały dwie decyzje: decyzja z 23 listopada 2010 r. obejmująca budowę budynku rekreacyjnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe na przedmiotowej działce oraz decyzja z 19 lutego 2021 r. obejmująca budowę budynku rekreacyjnego oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce.
Sąd zgadza się z ustaleniami organów, że przedmiotowy obiekt bez wątpienia stanowi samowolę budowalną, która została już całkowicie zakończona i dlatego właściwy okazał się tryb z art. 48 P.b. Podkreślenia wymaga, jak słusznie zauważyły organy, że budynek rekreacyjny objęty decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. miał posiadać 2 kondygnacje, a przedmiotowy - posiada ich 3. Budynek rekreacyjny miał mieć wymiary 5,5m x 7,30m, a istniejący obiekt ma wymiary 7,63m x 18,45m. Ponadto budynek rekreacyjny został zaprojektowany w linii zabudowy przebiegającej w odległości 25m od linii brzegowej rzeki Bug, natomiast przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości ok. 10m od linii brzegowej, a więc w pasie terenu na którym nie dopuszcza się zabudowy zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Perlejewo (uchwała nr 45/IX/03 Rady Gminy Perlejewo z 7 grudnia 2003 r.). Także obiekt objęty decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. nie jest przedmiotowym obiektem, bowiem zaprojektowano obiekt 2 kondygnacyjny o wymiarach 9,5m x 12,5m. Obiekt ten również został zaprojektowany 25m od linii brzegowej rzeki Bug. Miał się on także znajdować w innym miejscu na działce niż posadowiony już budynek.
Zauważenia wymaga, że przedmiotowy budynek mieszkalny został realizowany po zawiadomieniu przez D. K. do organu I instancji o zamiarze rozpoczęcia robót (25 maja 2011 r.) oraz o zakończeniu robót budowlanych (25 czerwca 2013 r.). Obiekt ten jednak nigdy nie powstał w zgodności wydanym w 2010 r. pozwoleniem na budowę.
Trudno zatem, wbrew twierdzeniom skarżących, doszukać się istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zrealizowany obiekt nie jest w żadnym zakresie tożsamy z obiektem, na który udzielono pozwolenia na budowę. Organy potwierdziły, że kwalifikacji odstępstw powinien dokonywać projektant, jednak w przedmiotowej sprawie nie można mówić o odstępstwach – zrealizowany obiekt jest całkowicie różny od obiektu, na który udzielone zostało pozwolenie na budowę. Różnice w wymiarach obiektu, ilości kondygnacji, a przede wszystkim odległości w jakiej został zlokalizowany względem rzeki Bug są niepodważalne i całkowicie wykluczają możliwość uznania przedmiotowego budynku za zrealizowanego z istotnymi odstępstwami.
Dlatego też w przedmiotowej sprawie w dniu 17 marca 2025 r., na podstawie o art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., PINB zasadnie wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych na dz. o nr. geod. [...] w m. [...], gm. Perlejewo. Jednocześnie w postanowieniu tym organ pouczył skarżącą o możliwości złożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia wniosku o jego legalizację i o konsekwencjach niezłożenia takiego wniosku (konieczności wydania decyzji o rozbiórce). Skarżąca skorzystała z prawa do wniesienia zażalenia. PWINB postanowieniem z 16 kwietnia 2025 r. stwierdził jego niedopuszczalność (z uwagi na jego przedwczesne wniesienie). Postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.), zatem stan całkowitego zakończenia prac związanych z przedmiotowym budynkiem nie stał na przeszkodzie do wydania takiego orzeczenia.
W związku z brakiem złożenia przez skarżącą wniosku o legalizację zasadne stało się wydanie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 49e ust. 1 p.b.
Podsumowując powyższe rozważania podkreślić należy, że rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Zatem, w przedmiotowej sprawie kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowego budynku mieszkalnego, jako wymagającego pozwolenia na budowę i zastosowanego trybu legalizacyjnego, została w istocie ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta.
Aktualnie przedmiotem kontroli sądu było postępowanie prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy. Postępowanie to stanowi konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego.
W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego – została o tym pouczona przez PINB w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z 17 marca 2025 r., które zostało jej doręczone 1 kwietnia 2025 r. (k. 76 akt administracyjnych). Nie budzi również wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 p.b., organ musiał nałożyć obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści (wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 828/17; wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., II OSK 874/17, wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., II OSK 455/19, pub. CBOSA).
W świetle powyższego rozstrzygniecie organu o nakazie rozbiórki wydane w oparciu o art. 49e pkt 1 ustawy było całkowicie uzasadnione. Wyjaśnić należy, że ustawa Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach, działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek. Podkreślić należy, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie miało miejsce) z tego prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.
Legalności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty skargi. Odnosząc się do nich wskazać należy, że analiza stanu faktycznego w sprawie nakazuje przychylić się do stanowiska PWINB w zakresie braku zasadności zastosowania w sprawie przepisów art. 51a i 50 ust. 6 p.b., których obrazę zarzuca się w treści skargi.
W zakresie pierwszej z powołanych wyżej regulacji dostrzec należy bowiem, po pierwsze, że tzw. "mechanizm żółtej kartki" istotnie ma zastosowanie jedynie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki. Inna interpretacja tego przepisu pozbawiałaby go jakiegokolwiek sensu, bowiem nie sposób pouczać kogoś o konieczności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem pod rygorem rozbiórki budynku w sytuacji, w której postępowanie rozbiórkowe zostało już wdrożone. Przepis art. 51a p.b. został dodany ustawą z dnia 4 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r. poz. 1847). Zmiana ta weszła w życie w dniu 7 stycznia 2026 r., zatem było to już w toku trwania przedmiotowego postępowania – decyzja PINB została wydana 6 listopada 2025 r. Mechanizm ten nie mógł zatem mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a już zwłaszcza na etapie postępowania odwoławczego, kiedy to wszedł on w życie.
Po drugie zaś - omawiany przepis nie jest stosowany przez organ nadzoru budowlanego obligatoryjnie, a jedynie fakultatywnie, na co wskazuje sformułowanie, że organ "może" pouczyć inwestora o konieczności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ nie musi zatem tego robić i pozostaje to w zakresie tzw. uznania administracyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca zaniechała uprzednio złożenia wniosku o legalizację nawet pomimo zakreślenia terminu do tego przez PINB, uznać należy, że przesłanek do zastosowania art. 51a p.b. w tej sprawie nie było żadnych. Zarzuty skarg dotyczące omawianego wyżej przepisu są tym samym całkowicie chybione.
Przechodząc do zarzutów dotyczących obrazy art. 50 ust. 6 p.b. stwierdzić należy na wstępie, że skarżący zdają się nie dostrzegać, że przepis ten podzielony jest na dwa punkty. Pierwszy z nich dotyczy robót budowlanych ukończonych więcej niż 10 lat temu, w przypadku m.in. robót wykonywanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz w przypadku robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach - organ nadzoru budowlanego sprawdza wówczas, czy roboty budowlane powodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i stosuje odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. Drugi z punktów stanowi zaś, że w przypadku robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub — terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym, stosuje się odpowiednio przepisy art. 49f- 49i p.b. (uproszczone postępowanie legalizacyjne).
Obie skargi w swej treści odnoszą się do drugiego z punktów, to jest tego, który przewiduje skrócony termin możliwości legalizacji w przypadku uchybienia pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga jednak, że w sprawie znajdowałby ewentualnie zastosowanie punkt pierwszy, a nie drugi - a to z uwagi na fakt, że wzniesiony budynek jest na tyle różny od tego przewidzianego pozwoleniem na budowę, że nie odbiega od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wniesiony jest wręcz bez tego pozwolenia, jak również uchybia ustaleniom i warunkom określonym w przepisach prawa - w szczególności MPZP. Wspomniany punkt pierwszy nie daje - tak jak punkt drugi - możliwości zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a przewiduje reakcję organu nadzoru budowlanego w postaci wydania decyzji w sprawie budynku, w tym nawet decyzji o jego rozbiórce (reakcja zależy tu od poziomu zagrożenia budynku dla zdrowia i życia ludzi).
Wbrew twierdzeniu skarżących, w sprawie nie zachodziły tym samym przesłanki do wdrożenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Powyższe jawi się jako tym bardziej słuszne, że, jak już wcześniej wskazano, skarżący zaniechali uprzednio złożenia wniosku o legalizację w trybie "zwykłym" w zakreślonym im terminie. Zarzuty skarg także i w tym zakresie uznać należy za chybiony.
Zaznaczenia wymaga także fakt, że przedłożona przez skarżącego przy piśmie z 24 sierpnia 2026 r. ekspertyza techniczna architekta uprawnionego W. J. "Ekspertyza techniczna stanu technicznego i możliwości użytkowania budynku rekreacyjnego w miejscowości [...]" nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim, z uwagi na fakt, że jej celem było określenie stanu technicznego budynku i stwierdzenie czy użyte materiały i technologia wykonania zezwalają na bezpieczne użytkowanie obiektu. Sporządzający opinię ekspert stwierdził w niej, że budynek jest w dobrym stanie technicznym i nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Kwestia ta jednak nie była przedmiotem rozważań organów, ani nie była przez nie kwestionowana i pozostaje ona bez znaczenia przy prawidłowym zastosowaniu przez organy procedury z art. 49e ust. 1 p.b.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, skargi oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143).
Małgorzata Roleder Barbara Romanczuk Elżbieta Trykoszko