Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 lipca 2025 r. znak WRI.6730.237.2025, Wójt Gminy Łubianka, na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") odmówił K. K. (skarżącemu) wszczęcia postępowania w celu ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości Z.. Organ wskazał na brak możliwości wydania merytorycznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że teren inwestycji jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Gminy Łubianka uchwałą nr L/484/2023 z dnia 26 września 2023 r.
W zażaleniu skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił, że nieruchomość nabył w 2010 r. z zamiarem zabudowania jej domem jednorodzinnym, a możliwość taką przewidywał obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony organ naruszył ustawowe obowiązki informacyjne, nie powiadamiając o zmianie planu miejscowego, która finalnie doprowadziła do odebrania skarżącemu możliwości zagospodarowania zakupionej nieruchomości zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem budowlanym.
Postanowieniem z 16 września 2025 r. znak SKO-72-265/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na treść art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej "u.p.z.p."), wyjaśnił, że brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, jeżeli teren, na którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem, podlega regulacjom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tę ocenę nie ma wpływu to, że nieruchomość skarżącego utraciła – na skutek uchwalenia planu – możliwość zabudowy zgodnie z celem, na jaki została nabyta. Nie doszło też w ocenie SKO do zarzucanego naruszenia zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, albowiem zasada ta obowiązuje wyłącznie w toczącym się postępowaniu.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust.
1) oraz przepisów k.p.a. (art. 9 i 10 § 1), poprzez naruszenie prawa skarżącego do wykorzystania jego nieruchomości zgodnie z pierwotnym zamiarem, wprowadzenie niekorzystnej zmiany planu miejscowego, o której nie został poinformowany. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Łubianka nr L/484/2023 z dnia 26 września 2023 r., ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu przywołał dodatkową argumentację na rzecz postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na treść skargi oraz zawarte w niej wnioski należy przede wszystkim wyjaśnić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 16 września 2025 r. znak SKO-72-265/25, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Łubianka z dnia 14 lipca 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w celu ustalenia warunków zabudowy. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy uchwały Rady Gminy Łubianka nr L/484/2023 z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu położonego w granicy sołectwa [...] (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 5 października 2023 r., poz. 6083 – dalej "m.p.z.p."), dlatego uchwała ta nie podlega ocenie pod względem zgodności z prawem zasad i trybu jej uchwalenia, a w konsekwencji nie jest możliwym uczynienie zadość wnioskom skargi o stwierdzenie jej nieważności i "ewentualnie jej uchylenie".
Zgodnie z art. 134 § 1 in principio ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie obejmują powołanego w części wnioskowej skargi aktu prawa miejscowego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi w jakikolwiek sposób elementu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy dla danego terenu.
Marginalnie należy wskazać, aczkolwiek skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, że ewentualne poddanie sadowej kontroli legalności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 2a i art. 54 p.p.s.a. za pośrednictwem organu który uchwalił skarżony akt prawa miejscowego.
Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonego postanowienia SKO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia na wniosek skarżącego warunków zabudowy wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie nie może być zatem wszczęte po pierwsze w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, a po drugie - gdy zachodzą "inne uzasadnione przyczyny".
Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
W niniejszej sprawie zachodzi ostatnia z wymienionych sytuacji. Już bowiem z samej treści przepisów prawa materialnego stanowiących ustawową podstawę żądania wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika, że nie może ono być wszczęte i prowadzone w kierunku merytorycznego rozpoznania tego żądania. Skarżący domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Z.. Niesporne w sprawie pozostaje, że teren, na którym znajduje się ww. działka, objęty jest regulacjami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Gminy Łubianka nr L/484/2023 z dnia 26 września 2023 r.
Właściwe w tym zakresie przepisy zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zasadę planistyczną, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, wyznacza jej art. 4 ust. 1, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawowym aktem planowania przestrzennego i wedle jego regulacji ocenie podlega, czy dana inwestycja może być na danym terenie realizowana. Dopiero brak obowiązywania takiego planu na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna, aktualizuje obowiązek (i możliwość) uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi o tym art. 4 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2).
Wykładnia obu powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że obowiązywanie na terenie, na którym strona zamierza zrealizować daną inwestycję, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość ustalenia dla tej inwestycji warunków zabudowy. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tego terenu wynika już bowiem z regulacji planu (aktu prawa miejscowego) i nie można domagać się ponownego ich określenia, niejako w konkurencji do tego planu, w decyzji o warunkach zabudowy.
Stanowisko skargi, kwestionujące prawidłowość zaskarżonego postanowienia, jest zatem całkowicie bezpodstawne. Bez wpływu na tę ocenę mają podniesione okoliczności braku poinformowania skarżącego o rzekomej zmianie ustaleń planu obowiązujących dla terenu, na którym znajduje się jego nieruchomość. Prawidłowo wyjaśnił organ, że obowiązek informacyjny opisany w art. 9 k.p.a. ("organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek") dotyczy toczącego się już postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Ewentualne zarzuty co trybu uchwalania aktu prawa miejscowego (w tym prawidłowości informowania społeczności lokalnej o zamiarze zmiany planu) mogą być podnoszone w skardze na ten akt. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy miał również cel, w jakim skarżący w przeszłości nabył przedmiotową nieruchomość (budowa domu jednorodzinnego), albowiem okoliczność ta nie ma wpływu na obowiązujący stan prawny kształtowany aktami prawa miejscowego (m.p.z.p.) oraz krajowego (u.p.z.p.).
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.