Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2025 r. nr [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: WINB lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. z [...] maja 2025 r. nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, obejmującego budowę budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym, krytym blachą o wymiarze w rzucie 4,98 m x 4,00 m i wysokości w kalenicy 2,15 m, na działce nr [...] w miejscowości N., gmina Ł.. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. (dalej: PINB lub organ I instancji) przeprowadził w dniu [...] marca 2025 r. kontrolę zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości N., obejmującą legalność istniejącej zabudowy działki - budynkiem gospodarczym, w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. Stwierdzono, że wybudowano budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym, krytym blachą o wym. w rzucie 4,98 m x 4,00 m i wysokości w kalenicy 2,15 m. Budynek stanowi własność M. M. - M. i R. M. (dalej jako Inwestorzy lub Skarżący), który wybudowany został w 2024 r. i, jak ww. oświadczyli, na budowę nie posiadają pozwolenia na budowę i nie dokonywali zgłoszenia budowy właściwemu organowi.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z zm., dalej P.b.), roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii o pow. zabudowy do 25m2 przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ wskazał, że w dacie budowy rzeczonego budynku należało dokonać zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., czego Inwestorzy nie dokonali, czym naruszyli obowiązujący przepis.
Wyniki kontroli skutkowały wydaniem przez PINB postanowienia z [...] maja 2025 r. nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych budowy ww. budynku gospodarczego. Jednocześnie organ poinformował stronę o braku konieczności wykonania robót zabezpieczających budowę i o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budowy budynku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wskazał też, iż powyższe będzie wiązało się z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej po spełnieniu ustawowych wymagań, niezbędnych do uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Natomiast w przypadkach wymienionych w art. 49e P.b., w tym przede wszystkim niezłożenia wniosku o legalizację, niedostarczenia dokumentów legalizacyjnych, bądź niewniesienia opłaty legalizacyjnej, wyda decyzję o rozbiórce.
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli Inwestorzy, wskazując, że budynek gospodarczy stanowi garaż blaszany o powierzchni 20m2. Garaż ten, ich zdaniem, pełni rolę wolno stojącej altany służącej do ochrony przed słońcem i deszczem, która nie wymaga pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia.
W wyniku rozpoznania zażalenia wydane zostało postanowienie WINB opisane na wstępie. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane, mające zastosowanie w sprawie, zwalniają z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (niemniej wymagają dokonania zgłoszenia) w przypadku budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b.). Organ przytoczył nadto definicję budynku gospodarczego ujętą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz określoną w art. 3 pkt 2 p.b.
W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt stanowi budynek w rozumieniu ww. art. 3 pkt 2 P.b., gdyż jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a mianowicie posiada ze wszystkich stron ściany oraz dach, a także jest trwale związany z gruntem poprzez posadowienie na płytach chodnikowych. Objęty postępowaniem obiekt konstrukcji stalowej, nieposiadający otworów okiennych, pełni funkcję gospodarczą, wbrew twierdzeniom Skarżących, że stanowi on altanę.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie doszło do samowolnej budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, bez uprzedniego dokonania przez Inwestorów zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czym naruszono art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b.
Wobec powyższego PINB zasadnie wdrożył postępowanie w trybie art. 48 P.b. i wstrzymał budowę przedmiotowego budynku gospodarczego.
WINB wskazał, że w odniesieniu do trwałości związania przedmiotowego obiektu z gruntem zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem (np. wyrok NSA w sprawie II OSK 1885/19) cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce. Zatem trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie.
Organ, odnosząc się do zarzutu kwalifikacji obiektu, wyjaśnił, że w jego ocenie stanowi on budynek gospodarczy, co wyjaśniono powyżej, natomiast z pewnością nie można go uznać za altanę. Pod pojęciem altany, w tym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b., należy bowiem rozumieć niewielkich rozmiarów zadaszoną budowlę, zazwyczaj ogrodową o lekkiej konstrukcji, bez trwałych przegród zewnętrznych (niebędącą budynkiem), wykonywaną w celu zaspokojenia potrzeb wypoczynkowych lub rekreacyjnych. Z kolei garaż to obiekt służący przede wszystkim do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi pojazdów, przy czym z akt sprawy nie wynika, jakoby przedmiotowy obiekt pełnił taką funkcję.
W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie doszło do samowolnej budowy budynku gospodarczego bez uprzedniego dokonania przez Inwestorów zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czym naruszono art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b.
Skargę do tutejszego Sądu na ww. postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego złożyli Inwestorzy, wnosząc o jego uchylenie.
Zdaniem Skarżących zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie w przedmiocie jego wydania de facto nie zostało przeprowadzone. Organ nie odniósł się do ich zarzutów. Organ I instancji nie dokonał ustaleń co do sposobu przeznaczenia obiektu posadowionego na działce, jednostronnie kwalifikując go jako budynek gospodarczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawa, jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie, podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.).
W kontrolowanym postępowaniu okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności dotyczące lokalizacji oraz parametrów technicznych obiektu budowlanego, nie stanowią przedmiotu sporu. Z tego względu Sąd przyjmuje i uznaje go za podstawę swoich dalszych rozważań. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawna ww. obiektu budowlanego, która doprowadziła organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że został on zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia.
Jak wynika z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, organ I instancji przeprowadził [...] marca 2025 r. kontrolę zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości N., obejmującej legalność istniejącej zabudowy działki budynkiem gospodarczym, w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. Stwierdzono, że wybudowano budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym, krytym blachą o wym. w rzucie 4,98 m x 4,00 m i wysokości w kalenicy 2,15 m. Obiekt został posadowiony na płytach chodnikowych o wymiarach 0,50 x 0,50 m. Budynek, który stanowi własność Skarżących, wybudowany został w 2024 r. i, jak oświadczyli oni, nie dokonywali zgłoszenia budowy właściwemu organowi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, gdzie wskazano wyjątki od tej reguły. Ustawa Prawo budowlane określa, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem, iż łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b.).
Legalna definicja budynku gospodarczego została zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), zgodnie z którą jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Z kolei definicja budynku została określona w art. 3 pkt 2 P.b., który stanowi, że należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Mając na uwadze przywołane przepisy, należy przyjąć, że obiekt budowlany stanowiący przedmiot niniejszego postępowania nie może być uznany za altanę, na co wskazywali Skarżący w toku postępowania. Ich zdaniem, przedmiotowy obiekt, pełni rolę wolno stojącej, tymczasowej altany - służącej do ochrony przed słońcem i deszczem, której powierzchnia nie przekracza 35 m2, i która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 3 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy.
W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że w kontrolowanej sprawie sporny obiekt jest budynkiem. Spełnia on bowiem przesłanki określone w wyżej przytoczonej definicji, zawartej w art. 3 pkt 2 P.b., gdyż jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Obiekt objęty kontrolowanym postępowaniem ma cechy trwałego związania z gruntem, ponieważ jest stabilny i dzięki temu ma możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jest trwale związany z gruntem poprzez posadowienie na płytach chodnikowych. W sytuacji trwałego związania spornego obiektu budowlanego z gruntem i wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadania przez niego fundamentu i dachu jednoznacznym jest, że mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. W odniesieniu do trwałości związania przedmiotowego obiektu z gruntem wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano.
O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (wyrok NSA w sprawie II OSK 770/22).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że objęty postępowaniem obiekt konstrukcji stalowej, nieposiadający otworów okiennych, tym samym nie zapewniający dostępu światła dziennego, pełni funkcję gospodarczą, wbrew twierdzeniom Skarżących, że stanowi altanę. Według definicji zawartej w słowniku języka polskiego, altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach. Brak definicji legalnej altany powoduje, że kwalifikacji obiektu należy dokonać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów obiektu, mając przy tym na uwadze znaczenie słownikowe przyjęte w pisanym języku potocznym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. Przy zastosowaniu wykładni językowej i reguł języka przez altanę rozumieć należy budowlę w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służącą do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2625/23). Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd nie podziela stanowiska Skarżących.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, tj. ok. 20 m2, bez uprzedniego dokonania przez Inwestorów zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czym naruszono art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. Wobec powyższego PINB zasadnie wdrożył postępowanie administracyjne w trybie art. 48 P.b., wstrzymując budowę przedmiotowego budynku gospodarczego oraz poinformował Skarżących o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji tegoż obiektu, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Organy w toku postępowania dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób właściwy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.