Uzasadnienie
Pismem z 12 maja 2024 r. A. W. (skarżąca) zgłosiła Staroście Brodnickiemu budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...], w obrębie ewid. Z. (0014), gmina Z..
Decyzją z dnia 3 marca 2025 r. znak WB.6743.4.7.9.2024, Starosta Brodnicki wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia stwierdzając, że budowa narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nr 10/2022 z dnia 12 kwietnia 2022 r. wydanej przez Wójta Gminy Z., oraz ustalenia innego aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 października 2020 r., nr XXVI/382/20, w sprawie Brodnickiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. z 2020 r., poz. 5192 – dalej "uchwała BPK")". W uzasadnieniu decyzji organ przywołał, że w reakcji na zgłoszenie wezwał skarżącą do uzupełnienia projektu na podstawie § 14 ust. 5 lit. a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 – dalej "rozporządzenie), zgodnie z którym część opisowa projektu zagospodarowania działki winna zawierać informacje i dane o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli są wymagane.
Wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 7 powołanej uchwały na terenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, co z kolei oznacza, iż inwestycja nie jest zgodna z innym aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Organ podniósł, że w toku postępowania wpłynęło pismo Brodnickiego Parku Krajobrazowego z 23 stycznia 2025 r., znak BPK.446.1.1.2025 (dalej "pismo BPK"), w którym dokonano analizy znajdującego się w pobliżu zbiornika wodnego usytuowanego na działkach nr [...] Z opinii tej jednoznacznie wynika, że zbiornik znajdujący się na terenie ww. działek jest zbiornikiem naturalnym. Organ wskazał również na wydaną dla planowanej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy, w której punkcie 2b wskazuje się "teren inwestycji położony jest na terenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego - należy przestrzegać zasad zgodnych z przepisami odrębnymi".
Zaznaczył, że o ile w aktach sprawy znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska informujące o milczącym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy po stwierdzeniu zgodności z uchwałą, to w świetle pisma BPK oraz treści samej decyzji inwestycja pozostaje niezgodna z przepisem prawa miejscowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że planowana inwestycja nie narusza decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie potwierdza zgodność inwestycji z przepisami ochrony przyrody oraz brak sprzeczności z uchwałą BPK. W ocenie skarżącej organ błędnie stwierdził brak w przedłożonym projekcie budowlanym, skoro w przepisie rozporządzenia mowa o zakazach wynikających z "aktów prawa miejscowego lub decyzji WZ, jeżeli są wymagane", a więc w ocenie skarżącej chodzi tu o m.p.z.p., albo o WZ zgodną z planem ogólnym, a nie o "inny" akt, taki jak uchwała BPK.
Decyzją z 18 lipca 2025 r. znak WIn.VII.7840.1.51.2025.PB Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego toku postępowania, organ stwierdził, że skoro w decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się, że "teren planowanej inwestycji położony jest na terenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego - należy przestrzegać zasad zgodnych z przepisami odrębnymi", to niewątpliwie takim przepisem jest § 3 pkt 7a uchwały BPK. W związku z tym w ocenie Wojewody należało w sprawie ustalić, czy w pasie 100 m od terenu inwestycji istnieje zbiornik wodny, a tę okoliczność potwierdziły z kolei oględziny pracowników BPK, w wyniku których sporządzono przedłożoną do akt opinię z [...] stycznia 2025 r. kwalifikującą nieużytek na działkach [...] jako okresowy naturalny zbiornik wodny. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie gwarantuje wydania pozwolenia na budowę, a postępowanie w sprawie tych warunków jest samodzielne, odrębne od postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody wraz z decyzją organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów (pisma PGW Wody Polskie z 7 sierpnia 2025 r., nr GR.ZPU.520.9.2025, pisma RDOŚ z 12 marca 2025 r., nr WIS.402.137.2025.AG/KH, dokumentacji fotograficznej z lipca 2025 r. oraz wypisu z ewidencji gruntów i budynków) na okoliczność, że ustalenia organów obu instancji dotyczące kwalifikacji spornego nieużytku jako zbiornika wodnego są niezgodne z prawdą. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. w zw. z § 3 pkt 7 uchwały BPK z uwagi na błędne ustalenia polegające na przyjęciu, że teren inwestycji znajduje się w stumetrowej strefie ochronnej zbiornika wodnego, gdy w rzeczywistości nie jest to ciek wodny, lecz rów melioracyjny, od którego nie wyznacza się strefy ochronnej oraz teren zalewiskowy (na którym okresowo pojawia się woda).
Ponadto zarzuciła błędne zastosowanie art. 5 pkt 16 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że obszar inwestycji znajduje się w strefie 100 m od zbiornika wodnego, oraz niezgodność decyzji z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z brakiem ustaleń organu co do charakteru prawnego istniejącego cieku, niezasięgnięcie opinii podmiotów wyspecjalizowanych lub biegłego powołanego na potrzeby postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że dla zgłoszonej inwestycji wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, a w toku postępowania o te warunki ani organ wydający decyzję, ani RDOŚ nie powzięli wątpliwości co do tego, że sporny nieużytek nie jest zbiornikiem wodnym. W skardze przedstawiono przywołano szereg argumentów, że sporny nieużytek nie jest naturalnym zbiornikiem wodnym. Zarzucono, że organ nieprawidłowo oparł się na opinii BPK w sytuacji, gdy powinien powołać biegłego w celu ustalenia charakteru zbiornika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Spór w niniejszej sprawie skoncentrował się na zagadnieniu, czy inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym Z. (0014), gmina Z., narusza zakaz uregulowany w § 3 pkt 7 lit. a uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 października 2020 r., nr XXVI/382/20, w sprawie Brodnickiego Parku Krajobrazowego (publ. jak wcześniej wskazano) – obowiązującej na obszarze obejmującym teren planowanej inwestycji (działka nr [...]). Powyższy przepis stanowi, że "na obszarze Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m o linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników widnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej".
Organy administracji obu instancji stwierdziły, że zgłoszenie budowy ww. budynku należy załatwić sprzeciwem na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organy przywołały, że wcześniej uzyskana na potrzeby realizacji inwestycji, ostateczna decyzja Wójta Gminy Z. z nr 10/2022 z 12 kwietnia 2022 r. (k. 69-73 akt adm.) określa w punkcie 2b warunek zgodności z przepisami odrębnymi ("teren inwestycji położony jest na terenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego - należy przestrzegać zasad zgodnych z przepisami odrębnymi"), a skoro przepis odrębny wprowadza zacytowany zakaz, to realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z aktem prawa miejscowego.
Organy obu instancji ustaliły bowiem, że w strefie 100 m od działki inwestycyjnej znajduje się naturalny zbiornik wodny, co z kolei potwierdza pozyskana do akt "Opinia dot. Zbiornika wodnego zlokalizowanego na działkach o numerach ewid.: [...] obręb Z. " z 22 stycznia 2025 r., sporządzona przez głównego specjalistę ds. ochrony przyrody w Brodnickim Parku Krajobrazowym (k. 50-52 akt adm.).
W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i na podstawie analizy przedłożonych akt administracyjnych ustalenia organów administracji obu instancji co do charakteru "zbiornika wodnego" są co najmniej przedwczesne, a ich stanowisko wobec ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy – wybiórcze i nieuwzględniające wiążącego charakteru tej decyzji, a w szczególności poszczególnych materialnoprawnych elementów sankcjonowanych tą decyzją.
Po pierwsze wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, określa warunki lokalizacji i dopuszczalnych parametrów inwestycji, i w tym zakresie wiąże ona organ administracji architektoniczno-budowlanej procedującego zgłoszenie lub wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Związanie to wynika wprost z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej "u.p.z.p."). W doktrynie wskazuje się również, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ich ustalenia nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (vide: Filipowicz Tomasz (red.), Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, publ. LEX/el.).
Nader istotne pozostaje przy tym to, ze zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie po uzyskaniu uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny – przyp. Sądu) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Obszary objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody to m.in. obszary, na których ustanowiono formę ochrony przyrody opisaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 16 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualny publ.: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 13), tj. park krajobrazowy. Zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale też, zgodnie z odesłaniem z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzji o warunkach zabudowy – przyp. Sądu), przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i pismiennictwie ugruntowany jest pogląd, że jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Gdy przepis prawa materialnego wprowadza współdziałanie, nakazując uzgodnienie, zgodę, porozumienie, organ administracji związany jest postanowieniem i nie może poddać go weryfikacji rozpoznając sprawę (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2024, art. 106, Nb 12). Dopóki więc postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (vide: wyroki NSA z: 20 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 922/06; 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2322/10; 21 września 2012 r., sygn. II OSK 882/11; 28 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1490/18; 18 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1028/23; 26 marca 2025 r., sygn. II OSK 2222/23 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wadliwie oceniły organy obu instancji, iż pomimo tego, że w ostatecznej, obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnionej (w trybie milczącej zgody) przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, kwestia zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (a więc również przepisami uchwały ustanawiającej na obszarze, na której znajduje się teren inwestycji, park krajobrazowy) została przez organ uzgodnieniowy przesądzona, to kwestia ta podlega ponownej samoistnej analizie na etapie oceny zgłoszenia budowy inwestycji opisanej w tej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie oparte zostało na dowolnym przyjęciu, iż zapis w punkcie 2b decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym "teren inwestycji położony jest na terenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego - należy przestrzegać zasad zgodnych z przepisami odrębnymi", upoważnia je do samodzielnej powtórnej analizy zgodności tej inwestycji z tymi przepisami w oderwaniu od przeprowadzonej już procedury zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Tymczasem taki zapis w decyzji nie daje organowi żadnych szerszych uprawnień niż wynikałoby to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przywołany zapis decyzji wz rozumieć należy w ten sposób, że inwestycja ma być realizowana w zgodzie z przepisami odrębnymi opisanymi w uchwale BPK. Sama kwestia możliwości jej realizacji, oceniana w postępowaniu o warunki zabudowy, została już ostatecznie w trybie administracyjnym rozstrzygnięta. Treść decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr 10/2022 o warunkach zabudowy (przeniesionej następnie na skarżącą drogą odrębnych decyzji) należy interpretować w ten sposób, że w stanie faktyczny i prawnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji zostało ostatecznie i prawomocnie ustalone, że zgodne z przepisami prawa jest wybudowanie na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na warunkach określonych w tej decyzji.
Zgodność takiego sposobu zabudowy i zagospodarowania tej nieruchomości z przepisami także prawa miejscowego w zakresie ochrony przyrody uzgodnił, w zakresie swej właściwości – właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Możliwość realizacji tej inwestycji warunkowana była m.in. brakiem naruszenia zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 7 lit. a obowiązującej już wówczas Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 października 2020 r. w sprawie Brodnickiego Parku Krajobrazowego. W drodze uzgodnienia potwierdził to nadto RDOŚ, w kontrolowanym postępowaniu jednoznacznie podtrzymując ww. stanowisko w przedkładanych przez skarżącą pismach z 26 lutego i 20 marca 2025 r. (k. 6 i 36 akt adm.).
Organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, uwzględniając jednak z urzędu swoją właściwość do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W sytuacji, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający zgłoszenie w oparciu o ostateczną decyzję ustalająca warunki zabudowy dostrzeże ewentualne istotne wady takiej decyzji, nie pozostaje on bez możliwości reakcji na stwierdzone przez siebie kwalifikowane nieprawidłowości. Reakcja ta nie może jednak polegać na samodzielnej weryfikacji ustalonych ostateczną decyzją warunkach zabudowy. Możliwe jest bowiem zwrócenie się do właściwego organu o wszczęcie z urzędu któregoś z nadzwyczajnych postępowań mających na celu ewentualne konwalidowanie kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej wraz z rozważeniem zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w celu umożliwienia organowi właściwemu oceny w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem tej decyzji (vide: wyrok NSA z 26 października 2022 r., sygn. II SA/Bd 459/22, oraz cytowane tam orzecznictwo – dostępny jw.).
W przypadku zaś, gdy dostrzeżona wada dotyczyłaby postanowienia uzgodnieniowego, to również jego wzruszenie mogłoby nastąpić jedynie w ramach postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności) prowadzonego przez organ wyższego stopnia względem organu uzgodnieniowego (vide: wyrok NSA z 21 września 2012 r., sygn. II OSK 882/11 – dostępny jw.). Stwierdzenie nieważności postanowienia uzgodnieniowego otwiera drogę do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o warunkach, wydanej na podstawie takiego postanowienia (vide: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12 – dostępna jw.).
Reasumując, do momentu usunięcia z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wiąże ona organ administracji architektoniczno-budowlanej w całym swoim zakresie, obejmującym wszelkie kwestie statuowane tą decyzją zgodnie z przepisami u.p.z.p. Jedną z tych kwestii jest zaś zgodność inwestycji z przepisami prawa ochrony środowiska oraz przepisów odrębnych, zawartych m.in. w aktach prawa miejscowego.
Organ prowadzący postępowanie ze zgłoszenia (lub wniosku o pozwolenie na budowę) pozostaje zobowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej analizy zgłoszenia (wniosku) pod kątem warunków opisanych w art. 30 p.b., nie wyłączając okoliczności opisanych w art. 30 ust. 6 p.b. Zgodnie z jego treścią organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:
- 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
- 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
- 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
- 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
W niniejszej sprawie organy oparły sprzeciw o art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., wskazując, że inwestycja jest niezgodna z "innym aktem prawa miejscowego", tj. uchwałą BPK. Jak wskazano wcześniej, zgodność inwestycji z tą uchwałą potwierdza decyzja o warunkach zabudowy. Kwestia zgodności inwestycji z uchwałą dotyczącą ustanowionej na obszarze inwestycji formy ochrony przyrody jest kwestią szczegółową, regulowaną przepisami u.p.z.p. Wyłączona ona zatem zostaje, co do zasady, z odrębnych ustaleń organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak jednak również zaznaczono wcześniej, jeżeli organ ma uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości któregoś z elementów decyzji o warunkach zabudowy, może tę kwestię zasygnalizować organowi, który wydał decyzję (jeżeli dostrzega podstawę do wznowienia postępowania z urzędu), czy też organowi wyższego stopnia (jeżeli dostrzega podstawę stwierdzenia jej nieważności) – zawieszając jednocześnie postępowanie ze zgłoszenia.
Skoro w kontrolowanej sprawie taką wątpliwość powziął Starosta, winien on podjąć stosowne czynności procesowe, a nie tak interpretować wydaną decyzję o warunkach zabudowy, by jej treść "nagiąć" pod własne stanowisko w zakresie zgodności inwestycji z uchwałą BPK.
Stwierdzić nadto należy, abstrahując już od zagadnienia prawidłowego prowadzenia procesu w tej specyficznej sytuacji, że wątpliwość organu w istocie nie zasadza się na żadnym silnym dowodzie, czy też wnikliwej, dokonanej samodzielnie w ramach własnych możliwości dowodowych analizie stanu faktycznego i prawnego spornej kwestii kwalifikacji nieużytku jako "zbiornika wodnego naturalnego". Zwrócić bowiem należy uwagę, że jedynym dokumentem, na który powoływał się Starosta oceniając charakter tego nieużytku, była opinia pracownika Brodnickiego Parku Krajobrazowego, a więc dokument pochodzący od podmiotu zainteresowanego, co oczywiste, jak najszerszą ochroną obszaru, na którym park ustanowiono. Istotą bowiem parku krajobrazowego, jak i każdej innej formy ochrony przyrody, jest zachowanie walorów przyrodniczo-krajobrazowych w możliwie największym stopniu. Budowa jakiegokolwiek obiektu budowlanego zawsze zaś będzie stanowić niepożądaną – z perspektywy podmiotu wykonującego zadania ustanowionej formy ochrony przyrody - ingerencję w stan przyrody objętej daną formą ochrony przyrody.
Opinia taka jak pozyskana w niniejszej sprawie winna zostać zakwalifikowana jako element materiału dowodowego podlegający obiektywnej dalszej ocenie chociażby co do jej kompleksowości, rzetelności, a nie jako dokument w istocie przesądzający sporną kwestię, jak zdaje się przyjmować Starosta i Wojewoda. W kontrolowanym postępowaniu kwestia kwalifikacji nieużytku jako zbiornika wodnego naturalnego (okresowego), jeżeli już organ ma w tym zakresie jakieś wątpliwości, winna zostać skrupulatnie przeanalizowana przez organ prowadzący postępowanie, który może zwrócić się do odpowiednich, wyspecjalizowanych w tym zakresie organów (w tym RDOŚ) o zajęcie stanowiska w sprawie, może sam przeprowadzić oględziny nieużytku i dokonać na ich podstawie stosownych ustaleń, może wreszcie powołać biegłego do sporządzenia niezależnej opinii w tym zakresie. Analiza spornej kwestii, dokonywana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie powinna również pomijać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wypowiadało się już w temacie prawidłowej kwalifikacji zbiorników wodnych naturalnych w kontekście przepisów uchwał ustanawiających zakazy sytuowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od tych zbiorników (vide wyroki: WSA w Gdańsku z 14 maja 2025 r., sygn. II SA/Gd 1010/24; WSA w Warszawie z 23 stycznia 2026 r., sygn. VII SA/Wa 1923/25; NSA z 23 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 1186/23 – dostępne jw.).
Rozstrzyganie przez Sąd o charakterze nieużytku (tzn. czy w istocie jest to zbiornik wodny) byłoby na tym etapie postępowania tyle przedwczesne, co w zasadzie nieistotne dla wyniku prowadzonego postępowania ze zgłoszenia. Wątpliwości organu w tym zakresie, w obliczu obowiązującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, mogą stanowić przyczynek jedynie do sygnalizacji tej kwestii organowi właściwemu do nadzwyczajnej kontroli tej decyzji. Jeżeli zaś organ właściwy do weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy (lub uzgodnienia RDOŚ) poweźmie stosowne rozstrzygnięcie, dopiero na tle tego rozstrzygnięcia kwalifikacja nieużytku będzie istotną okolicznością prawotwórczą. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność oceny charakteru tego nieużytku – na podstawie art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a.
Mając na uwadze całokształt powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie. Jest ona wadliwa, po pierwsze, z powodu błędnej oceny, iż decyzja o warunkach zabudowy nie wiąże – w zakresie stwierdzonej zgodności inwestycji z przepisami miejscowymi dotyczącymi ochrony przyrody – organu rozpoznającego zgłoszenie. Ponadto jest ona wadliwa z tego powodu, że ustalenia organu co do kwalifikacji nieużytku jako zbiornika wodnego oparte zostały o niewystarczający materiał dowodowy, który w istocie nie mógł stanowić podstawy powziętej wątpliwości, która to z kolei wątpliwość mogłaby stanowić podstawę zawieszenia postępowania i zwrócenia się do właściwego organu o rozważenie nadzwyczajnej kontroli decyzji o warunkach zabudowy (a co stanowiłoby jedyną poprawną procesowo ścieżkę postępowania Starosty w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie).
Sąd dostrzegł też uchybienie związane z doręczeniem zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie postępowania, a nie jej pełnomocnikowi reprezentującemu skarżącą na etapie postępowania odwoławczego. Skierowanie zaskarżonej decyzji do strony, a nie jej pełnomocnika, stanowi jednak nieistotne uchybienie proceduralne, ponieważ skarżąca terminowo zaskarżyła decyzję, a więc nie została ona pozbawiona swoich praw procesowych.
Sąd orzekł zatem o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., z uwagi na przedwczesne zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. wynikające z naruszenia art. 55 u.p.z.p. Uchylenie decyzji I instancji w świetle art. 30 ust. 5 p.b. spowodowało by ten skutek, że organ utraciłby jakąkolwiek kompetencję kontrolną w sprawie zgłoszenia skarżącej. Stosownie do tego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną co do zakresu związania organu administracji architektoniczno-budowlanej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.