Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 grudnia 2025 r. nr BD.6730.275.2023 Wójt Gminy Z. odmówił G. D. i J. S. ("skarżącym") przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina Z. Pismem z dnia 30 grudnia 2025 r. G. D. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że w dniu 18 grudnia 2025 r. wysłała listem poleconym odwołanie dotyczące ww. decyzji, jednak jak ustaliła podczas rozmowy telefonicznej w dniu 29 grudnia 2025 r. w kopercie nie było pisma z odwołaniem, a znalazły się tam inne pisma. Wskazała przy tym, że termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 26 grudnia 2025 r. Z uwagi na oczywistą pomyłkę wniosła o przywrócenie terminu dołączając do pisma odwołanie podpisane przez skarżące.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 lutego 2026 r. nr SKO-72-31/26 odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia ww. odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wójta skierowana została na właściwy adres i odebrana przez strony. Organ wskazał przy tym, że G. D. jest świadoma, że termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 26 grudnia 2025 r., na co wskazała we wniosku. Podkreślił również, że w decyzji organu I instancji zawarto prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Kolegium ustaliło następnie, że wniosek o przywrócenie terminu wniesiony został w kodeksowym terminie, a wraz z wnioskiem złożono odwołanie. Niemniej, zdaniem SKO, w okolicznościach sprawy doszło do niedbalstwa w dbaniu o własne sprawy po stronie skarżącej. Nie uprawdopodobniono tym samym braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania.
Na powyższe postanowienie skarżące wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie:
- a) art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchybienie terminu nastąpiło z winy strony;
- b) art. 57 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skutków przypadającego w dni ustawowo wolne od pracy końca terminu;
- c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.pa. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę okoliczności sprawy;
- d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie z uwagi na to, że ostatni dzień wypadał w okresie Świąt Bożego Narodzenia, termin uległ przesunięciu na pierwszy dzień roboczy – tj. 29 grudnia 2025 r. Skarżące nie zgodziły się, że w sprawie doszło do niedbalstwa. Jak wyjaśniły, pismo zostało nadane przed upływem terminu, a niezwłocznie po powzięciu informacji o kwalifikacji pisma jako nieskutecznego odwołania w dniu 20 grudnia 2025 r. podjęto czynności wyjaśniające i już następnego dnia złożono wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem. Podniosły, że instytucja przywrócenia terminu nie może być stosowana w sposób nadmiernie formalistyczny, gdyż prowadzi to do zamknięcia stronie drogi odwoławczej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowej stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem analizy Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie SKO, którym odmówiono stronie skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 1 grudnia 2025 r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestię przywrócenia terminu regulują przepisy art. 58 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przy czym, jak wskazano w § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu jest więc dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu uchybienia terminu. Organ nie jest natomiast uprawniony do przywrócenia terminu w sytuacji, gdy nie została spełniona którakolwiek z przesłanek (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., I SA/Ka 790/98, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 7).
Podkreślić należy jednocześnie, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego.
Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że SKO wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchybiło wskazanym powyżej podstawowym zasadom postępowania administracyjnego – wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem w sposób należyty i niepozostawiający wątpliwości, czy w okolicznościach sprawy ziściła się jedna z przesłanek koniecznych, wskazanych w art. 58 § 1 k.p.a., która to de facto determinowała kierunek rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, tj. czy doszło do uchybienia terminu wyznaczonego na wniesienie odwołania.
W okolicznościach sprawy, po wydaniu decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 1 grudnia 2025 r., do organu w dniu 19 grudnia 2025 r. wpłynęła korespondencja od G. D. zawierająca dwa zawiadomienia oraz ww. decyzję Wójta Gminy Z.. Następnie w dniu 30 grudnia 2025 r. do organu wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, do którego dołączono odwołanie skarżących. W treści wniosku wskazano zaś, że skarżąca G. D. omyłkowo nie dołączyła do korespondencji nadanej do organu w dniu 19 grudnia r. odwołania, o czym dowiedziała się dopiero w dniu 29 grudnia 2025 r. w drodze rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu. Jako okoliczność usprawiedliwiającą powołano również okres świąteczny.
W konsekwencji złożenia powyższego wniosku, Kolegium wydało negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia, terminu uznając, że nie doszło w sprawie do spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu.
Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie ocenić należy jednak jako przedwczesne. Analiza akt przedmiotowej sprawy przez Sąd wykazała bowiem, że nie zawierają one dowodu doręczenia stronie skarżącej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2025 r., od której to strona skarżąca wniosła odwołanie. Tym samym stwierdzić należy, że na podstawie przedłożonych do Sądu akt, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia również dla SKO, nie sposób ustalić w jakiej dacie doręczono stronie skarżącej decyzję Wójta Gminy Z., a w konsekwencji – kiedy upływał termin na wniesienie odwołania.
W okolicznościach sprawy nie było co prawda kwestią sporną to w jakiej dacie stronie doręczono ww. decyzję. Skarżąca sama przyznała bowiem, że uchybiła terminowi. Jednak to właśnie poprzestanie przez Kolegium na przyznaniu przez skarżącą tej okoliczności oraz brak ustalenia jej samodzielnie, na podstawie akt sprawy doprowadził do naruszenia tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Powtórzyć należy w tym miejscu, że organ był bowiem zobligowany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności w kontekście przedmiotowej sprawy, gdzie zasadność uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu zależy w pierwszej kolejności od tego czy terminowi uchybiono, co jest okolicznością co do zasady, formalną, jednoznaczną i wynikającą z akt - organ powinien z urzędu podjąć działania w kierunku zgromadzenia tak istotnego w sprawie dowodu, jakim jest potwierdzenie doręczenia decyzji, od której strona skarżąca wniosła odwołanie.
Tego jednak w sprawie zabrakło, co skutkowało wydaniem postanowienia bez wcześniejszego ustalenia w sposób niepozostawiający wątpliwości okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że o braku dokonania przez organ jakichkolwiek ustaleń w zakresie daty doręczenia decyzji stronie skarżącej oraz prawidłowego ustalenia upływu terminu do wniesienia odwołania świadczy treść zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało bowiem, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 26 grudnia 2025 r. Stanowisko to pozostaje jednak w oczywistej sprzeczności z art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy albo na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Skoro zatem wskazany przez organ dzień 26 grudnia 2025 r. stanowi dzień ustawowo wolny od pracy, nie mógł on zostać uznany za ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania. Przy prawidłowym zastosowaniu art. 57 § 4 k.p.a. termin ten upływał dopiero w dniu 29 grudnia 2025 r.
Powyższe prowadzi do wniosku, że Kolegium bezkrytycznie przyjęło datę wskazaną przez stronę skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu, nie dokonując własnych ustaleń ani oceny prawidłowości obliczenia terminu z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 57 § 4 k.p.a. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza, że organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy w zakresie rzeczywistego biegu i upływu terminu do wniesienia odwołania.
Co istotne, już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wyraźnie podniosła, że ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania – z uwagi na przypadające w jego biegu dni ustawowo wolne od pracy – uległ przesunięciu na dzień 29 grudnia 2025 r. Organ w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie odniósł się jednak do tego zarzutu, poprzestając na podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził po stronie organu istotne uchybienie w postaci naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wydanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bez uprzedniego ustalenia czy w niniejszej sprawie w istocie doszło do uchybienia terminu, Sąd ocenił jako przedwczesne. Tym samym, niecelowym było odnoszenie się do pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a., skoro podstawowa przesłanka konieczna nie została przez organ w żaden sposób zweryfikowana. W okolicznościach sprawy stwierdzenie powyższego uchybienia było wystarczające dla uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w pierwszej kolejności powinno zgromadzić i wszechstronnie ocenić materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne ustalenie daty doręczenia stronie skarżącej decyzji Wójta. Ustalenie tej okoliczności ma charakter fundamentalny, albowiem stanowi punkt wyjścia dla prawidłowej oceny biegu terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji także dla zbadania spełnienia przesłanek przywrócenia terminu określonych w art. 58 § 1 k.p.a. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ będzie mógł w sposób prawidłowy ocenić zasadność wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości [...] zł.