Uzasadnienie
Upomnieniem nr 17.2024 z dnia 24 stycznia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy. (dalej: "PPIS", "organ I instancji") wezwał P. M. (dalej: "zobowiązany" "skarżący") do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2023, poz. 1284 ze zm.; obecnie tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1675 – dalej: "u.z.z.z."), dotyczącego stawienia się z dzieckiem W. M. w punkcie szczepień z którym Narodowy Fundusz Zdrowia zawarł umowę o udzielenie tych świadczeń lub u świadczeniodawcy innego niż wyżej wymieniony, celem ustalenia z lekarzem indywidualnego toku obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka i poddania szczepieniom ochronnym. PPIS wyznaczył 7-dniowy termin od dnia doręczenia upomnienia do wykonania niniejszego obowiązku.
PPIS w dniu 7 marca 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 16/2024 zgodnie z którym skarżący zobowiązana został do stawienia się z małoletnią córką w punkcie szczepień u wybranego przez skarżącą świadczeniodawcy, celem ustalenia z lekarzem indywidualnego toku szczepień ochronnych i poddania dziecka szczepieniom ochronnym.
W sprawie po zgłoszeniu zarzutów postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 25 lutego 2025 r. Postanowieniem z 28 kwietnia 2025 r. (NEP.906.44.2.2.2025) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy ("PWIS") oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie organy I instancji oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji.
Po podjęciu postepowania egzekucyjnego (postanowienie z 25 czerwca 2025 r.) Postanowieniem z dnia 17 września 2025 r. (WFB.VI.3151.270.2024-8) Wojewoda Kujawsko-Pomorski nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 2.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym oraz wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku w nim wskazanego pod rygorem nałożenia kolejnych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie.
Pismem z dnia 24 września 2025 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Zdrowia wnosząc o odstąpienie od nakładania kary grzywny wobec stwierdzenia przez lekarza przeciwwskazań do szczepienia. Pismo to Wojewoda przekazał PPIS w Bydgoszczy wskakując, że stanowi zarzut zgłoszony w sprawie egzekucji administracyjnej – brak wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu wykonania obowiązku.
Postanowieniem z dnia 13 października 2025 r. znak NEP.0443.1.5.2024 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy ("PPIS"), na podstawie art. 17 § 1 i art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132 ze zm, dalej "u.p.e.a.") oddalił w całości zarzut braku wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu wykonania obowiązku.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PPIS stwierdził, że zgłoszono o w istocie zarzut oparty o art. 33 § 2 pkt 6a u.p.e.a. brak wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu wykonania obowiązku. Organ wskazał, że taki zarzut został już podniesiony przez skarżącego w piśmie z 14.02.2025 r. i został oddalony postanowieniem PPIS z 11 marca 2025 r., utrzymanym w mocy postanowieniem PWIS z 28 kwietnia 2025 r. Organ wskazał jednak, że do obecnego zarzutu dołączono zaświadczenie lekarskie z 16.07. 2025 r. którego nie dołączono poprzednio wobec tego uznał, że zaistniała zmiana stanu faktycznego w sprawie. PPIS uznał zarzut za bezzasadny wskazując, że w kwestii odroczenia szczepień zastosowanie mają przepisy art. 17 ust. 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Zaświadczenie lekarskie dołączone przez zobowiązanego "o zakazie szczepienia szczepionkami obowiązkowymi i dodatkowymi do 31 października 2025 r." nie spełnia kryteriów opisanych w ww. przepisach, a z informacji z Przychodni wynika że małoletnia nie została poddana badaniu kwalifikacyjnemu do szczepienia, wskutek którego lekarz orzekłby o istnieniu podstaw do długotrwałego odroczenia szczepień i skierowania do poradni specjalistycznej zgodnie z ww. przepisami. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie zobowiązanego, że zgodnie z wezwaniem POZ stawił się na badanie kwalifikacyjne, a jedynie lekarz nie przeprowadził badania. Z informacji z POZ wynika, że skarżący stawił się 4.10.2025 r. sam bez dziecka, zatem weryfikacja nie była możliwa. Nadto przedłożone zaświadczenia nie zawiera żadnych informacji o rodzajach przeciwwskazanych szczepionek oraz terminu olejnej wizyty specjalistycznej.
Skarżący w zażaleniu z 24 października 2025 r. na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie zarzucając, że córka odbyła szczepienia zgodnie z kalendarzem szczepień Jednak po długotrwałej kuracji lekowej zwrócili się do lekarza specjalisty o kolejne badania, który stwierdził, że szczepienie powinno być odroczone. Zarzucił, że jako rodzice stawili się na badanie kwalifikacyjne ale lekarz ich zbył, nie wezwał do gabinetu, nie wina skarżącego, że lekarz nie przeprowadził badania.. Więc rodzice skorzystali z badań we własnym zakresie. Córka obecnie nie może być szczepiona żadnymi szczepionkami. Dołączono kolejne zaświadczenia lekarskie.
W terminie do wniesienia zażalenia wpłynęło także jego uzupełnienie sporządzone przez reprezentującego skarżącego adwokata, w którym zarzucono naruszenie:
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.z. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniej nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień i nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych sczepień ochronnych, zaś małoletnia posiada zaświadczenie w przedmiocie odroczenia obowiązku szczepień;
- - art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak odniesienia się przez wierzyciela w uzasadnieniu wydanego postanowienia do sytuacji indywidualnej zobowiązanego – kiedy obowiązek zaszczepienia jego córki przeciwko poszczególnym chorobom stał się – zdaniem wierzyciela – wymagalny, na podstawie jakich dowodów stwierdził, iż obowiązek szczepień u małoletniej jest wymagalny i może być wykonany, a jedynie poprzestał na przytoczeniu szeregu przepisów prawnych nie dokonując subsumpcji;
- - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący i budzący zaufanie do władzy publicznej całego materiału dowodowego;
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego;
- - art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 15 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że kwestia odroczenia obowiązku szczepień u małoletniego dziecka została już skarżącemu wielokrotnie wyjaśniania w poprzednio wydawanych rozstrzygnięciach, także w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PPIS co do bezzasadności zgłoszonego zarzutu. Skarżący ignoruje jednak argumentację prawną i notorycznie ponawia prośby o odroczenie obowiązku szczepienia powołując się na nowe zaświadczenia wystawiane niezgodnie z wymogami prawa i poza trybem przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych. PWIS odesłała do argumentacji wskazanej w swoim uprzednim postanowieniu z 28 kwietnia 2025 r. podtrzymując wyrażone tam stanowisko. Dołączone obecnie do zażalenia rzekomy nowy dowód w postaci kolejnego zaświadczenia lekarskiego 9 października 2025 r. na którym lekarz endokrynolog, pediatra umieścił zapis "zakaz szczepienia szczepionkami obowiązkowymi i dodatkowymi do 31.01.2026 r." nie spełnia kryteriów odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych nie zostało wystawione zgodnie z przepisami prawa.
Organ skazał, że potwierdza to orzecznictwo WSA w Bydgoszczy – wyroki z dnia 9 maja 2023 r. sygn. II SA/Bd 286/23 i z dnia 29 maja 2023 r. sygn. II SA/Bd 228/23 i 229/23). W dalszej części WPIS odniósł się do zarzutów zażalenia.
P. M., reprezentowany przez adwokata w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:
- - art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez wprowadzenie terminów wymagalności poszczególnych szczepień z rozporządzenia, mimo że zostało ono wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, jak również poprzez prowadzenie egzekucji, mimo że obowiązek wygasł;
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż ww. rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej;
- - art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej;
- - art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakażone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej I instancji podlegały uchyleniu z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 133 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a.").
Na wstępie podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Są to odrębne tryby. Brak jest podstawy prawnej do samodzielnego dowolnego interpretowania podań strony wbrew ich jednoznacznej treści. W przypadku jednocześnie powzięcia wątpliwości w tym zakresie organ winien zwrócić się do wnoszącego pismo o jednoznaczne wyjaśnienie rzeczywistej istoty i treści żądania.
Przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie stanowi postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2025 r. wydane po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia P. M. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2025 r. (NEP.0443.1.5.2024), którym organ ten "po rozpatrzeniu zarzutów wniesionych przez P. M. do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego pismem oznaczonym datą 24.09.2025 r. w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego nr 16/2024 (dotyczącym córki W. M.)" postanowił "oddalić w całości zgłoszony zarzut braku wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu wykonania obowiązku".
W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazano, że w dniu 8.10.2025 r. do PPIS wpłynęło pismo Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6.10.2015 r. z przekazaniem pisma Pana P. M. zatytułowanego "zażalenie" z dnia 24.09.2025 r., przekazane w myśl art. 222 k.p.a., stanowiącego, że o charakterze pisma decyduje treść a nie jego forma zewnętrzna. Dalej PIS stwierdził, że w wyniku analizy ww. pisma stwierdził, że w istocie stanowi ono zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oparty o art. 33 § 2 pkt 6a (brak wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu obowiązku. W dalszej kolejność organ wskazał, że zarzut ten został wniesiony przez skarżącego po raz pierwszy pismem z 14.02.2015 r. w związku z czym organ postanowieniem z 11.03.2025 r. oddalił go. PIS stwierdził jednak, że obecnie do zarzutu dołączono zaświadczenie lekarskie z 16.07.2025 r. wobec czego nie zachodzi tożsamość tego zarzutu. Przystąpił zatem do merytorycznego rozpatrzenia go.
Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonego postanowienia odniósł się jedynie do okoliczności wpływu dwóch zażaleń od ww. postanowienia PIS z 13 października 2025 r. tj. zażalenia wniesionego osobiście przez stronę oraz wniesionego przez reprezentującego stronę adwokata. PWIS nie odniósł się do okoliczności wniesienia przez stronę zarzutów, jako działania inicjującego niniejsze postępowanie.
Nadmienić nadto przyjdzie, że w skardze sporządzonej przez reprezentującego skarżącego także w postępowaniu zażaleniowym adwokata wskazano, ogólnikowo, że na podstawie ar. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, bez wskazania konkretnej daty stosownego pisma i treści samych zarzutów.
W myśl art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Poddając szczegółowej analizie i kontroli akta administracyjne przedłożone przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę Sąd zważył, że w aktach sprawy brak jest pisma skarżącego P. M. (w szczególności datowanego na 24.09.2025 r.), które stanowiłoby zgłoszenie zarzutów w trybie przepisów art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W aktach administracyjnych sprawy (brak numeracji kart) znajdują się natomiast:
- - kopia postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 września 2025 r. znak WFB.VI.3151.270.2024-8, wydanego na podstawie art. 119 § 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 1, art. 64 a § 1 pkt 1 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie u.p.e.a.") w zw. z wnioskiem PPIS w Bydgoszczy z dnia 7.03.2024 r. oraz tytułem wykonawczym nr 16/2024 z dnia 7.03.2024 r. w przedmiocie nałożenia na P. M. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 16/2024 z dnia 7.03.2024 r. wystawionym przez PPIS w Bydgoszczy i wezwał do uiszczenia grzywny w terminie 120 dni od otrzymania postanowienia, wezwał jednocześnie osobę zobowiązana do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 120 dni (...). W postanowieniu Wojewody zawarto pouczenie o przysługującym prawie wniesienia zażalenia do Ministra Zdrowia za pośrednictwem Wojewody w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia.
- - kopia pisma z 24 września 2025 r. (oznaczonego jako pochodzące od P. M. i M. M.), podpisanego wyłącznie przez P. M., adresowanego do Ministra Zdrowia, za pośrednictwem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (wpływ do Wojewody 26.09.2025 r. oznaczonego jako zażalenie, w którego treści autor podnosząc argumenty negujące obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wobec wdrożonej kuracji i odroczenia – wnosi/wnoszą o odstąpienie od nakładania kary grzywny, o "anulowanie nałożonej na nas kary grzywny (kara grzywny nałożona na P. M. i M. M.) pismo Wojewody Kujawsko-Pomorskiego WFB.VI.3151.270.2024-8 z dnia 17.09.2025 oraz pismo WFB.VI.3151.2269.2024-5 z dnia 17.09.2025. Grzywna jest dla nas bardzo dotkliwa i uważamy ze posiada wadę prawną. W załączeniu dołączono zaświadczenie lekarskie "o zakazie szczepienia szczepionkami obowiązkowymi i dodatkowymi".;
- - pismo Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 6 października 2025 r. znak WFB.VI.3151.270.2024-9 kierowane do PPIS w Bydgoszczy, z którego treści wynika, że na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. w związku z postępowaniem egzekucyjnym wszczętym na podstawie wniosku PPIS oraz tytułu wykonawczego nr 16/2024 z dnia 7.03.2024 r. przekazuje zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, zgłoszone przez P. M. w dniu 24.09.2025 r. (data stempla pocztowego). Powołując się na art. 222 k.p.a. wskazano, że o charakterze pisma decyduje treść a nie forma zewnętrzna. W piśmie tym stwierdzono, że ww. "zażalenie" skarżącego stanowi zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oparty o art. 33 § 2 pkt 6a (brak wymagalności obowiązku w przypadku odro9czenia terminu wykonania obowiązku. Zgodnie natomiast z art. 33 § 5 pkt 2 u.p.e.a. zarzuty zgłasza się do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym, a na podstawie art. 34 § 1 ww. ustawy organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Jednocześnie Wojewoda poinformował, że postępowanie egzekucyjne nie zostało zawieszone gdyż tylko wniesienie zarzutu w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu zawiadomienia organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu (art. 35 § 1 u.p.e.a.).
Na podstawie analizy akt sprawy oraz wskazanej treści uzasadnienia postanowienia PPIS należy stwierdzić, iż w takich okolicznościach faktycznych organ ten uznał, że powyższe pismo P. M. z 24 września2025 r. wbrew jednoznacznemu określeniu jego adresata – Ministra Zdrowia, rodzaju pisma, treści żądania uchylenia nałożenia postanowieniem wojewody z 17 września 2025 r. grzywny w celu przymuszenia - stanowi jednak zgłoszenie zarzutu wobec prowadzonej egzekucji, w rozumieniu art. 33 § 2 u.p.e.a.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela. Brak jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstaw do samowolnej zmiany charakteru, funkcji celu i i jednoznacznej wypowiedzi zobowiązanego polegającej na dokonaniu czynności procesowej w postaci wniesienia przysługującego środka zaskarżenia - zażalenia od postanowienia Wojewody z 17 września 2025 r. (WFB.VI.3151.270.2024-8) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężny (określonego w tytule wykonawczym nr 16/2024 z dnia 7 marca 2024 r. wystawionym przez PPIS). W sytuacji zatem gdy zobowiązany wniósł, zgodnie z pouczeniem, za pośrednictwem Wojewody zażalenie na powyższe postanowienie kierowane do organu wyższego rzędu czyli Ministra Zdrowia, to procedura administracyjna reguluje jednoznacznie postępowanie organu I instancji w takiej sytuacji.
Zgodnie bowiem z przepisami art. 132 i art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. obowiązkiem Wojewody jako organu egzekucyjnego było rozważyć czy stwierdza przesłanki do tzw. autokontroli, a jeżeli nie to w terminie 7 dni przekazać zażalenie na swoje postanowienie ze stanowiskiem w sprawie Ministrowi Zdrowia, do którego wszakże pismo skarżącego było adresowane wprost. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani kodeksu postępowania administracyjnego nie określają wymogów co do treści zażalenia. Nie przewidują również możliwości dowolnego uznania przez organ, że wniesione prawidłowo w terminie otwartym do zaskarżenia podanie także nazwane "zażaleniem" i kwestionujące wprost zasadność postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – organ I instancji mógłby uznać za inny rodzaj pisma. Co istotne z akt niniejszej sprawy nie wynika, czy Wojewoda nadał prawidłowy bieg zażaleniu, w zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i niezależnie od powyższego uznała, że pismo to zawiera zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji.
Na potrzeby niniejszego postępowania sądowego nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia tej kwestii. Jeżeli jednak zamiast nadać zażaleniu P. M. z 24 września 2025 r. bieg zgodnie z ww. przepisami, Wojewoda wyłącznie skierował je dowolnie jako zawierające zarzuty pismo do PPIS, to rozważać należy bezczynność organu w tym zakresie.
Co istotne z pisma Wojewody z 6 października 2025 r., ani też postępowania wierzyciela po przekazaniu mu tego pisma nie wynika, aby którykolwiek z tych organów zwrócił się do skarżącego celem wyjaśnienia swoich wątpliwości i tego czy istotnie pismo 24.09.2025 r. nie stanowi zażalenia na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 września 2025 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, lecz ponownie zgłoszony zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.
Dodać przyjdzie, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zarzuty wnosi się do wierzyciela (tu PPIS w Bydgoszczy) za pośrednictwem organu egzekucyjnego (tu Wojewoda).
Również organ odwoławczy nie wyjaśnił powyższych wątpliwości, podczas gdy jest oczywistym, że postępowanie zażaleniowe oraz postępowanie w sprawie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej to dwa całkowicie odrębne postępowania, z których każde jednak obligatoryjnie zainicjowane musi być stosownym wnioskiem strony. Prowadzenie postępowania z urzędu jest w tej procedurze niedopuszczalne.
W ocenie Sądu organ I instancji, a wcześniej Wojewoda jako organ egzekucyjny błędnie zastosował do zażalenia skarżącego na postanowienie ww. Wojewody przepis art. 222 k.p.a., który stanowi, że o tym czy pismo jest skargę albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Przepis ten znajduje się w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego "skarg i wnioski" i z pewnością nie można go interpretować wybiórczo, w oderwaniu od innych przepisów regulujących postępowania jurysdykcyjne, w tym zażaleniowe. Nadto przepis art. 222 k.p.a. nie stanowi podstawy przekazania wniosku lub skargi innemu podmiotowi. Stanowisko to wynika także z innych przepisów tego działu. I tak w myśl przepisów rozdziału skargi:
Jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ (art. 231 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Co jednak istotne w niedostatecznie wyjaśnionych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej okolicznościach niniejszej sprawy, po myśli art. 234 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu;
- 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.
Powyższe oznacza, że w sprawie w której toczyło się postępowanie egzekucyjne, w którym organ egzekucyjny wydał postanowienie o zastosowanym środku egzekucyjnym – grzywnie w celu przymuszenia, a strona złożyła zażalenie na to postanowienie, to brak jest podstaw do odmiennej samowolnej interpretacji przez organ woli strony wyrażonej w tym piśmie jasno. Pierwszeństwo bowiem w tej sprawie przysługiwało trybowi zażaleniowemu.
Z tych powodów Sąd stwierdził, że postanowienie PPIS w Bydgoszczy zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności: art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 222, art. 241 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. - które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie bowiem przez wierzyciela postanowienia w sprawie zarzutów bez uprzedniego złożenia zarzutów przez zobowiązanego, dotknięte jest wadą nieważności. Organ odwoławczy z naruszeniem tych samych przepisów utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji z naruszeniem także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę PPIS jako organ egzekucyjny winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Przede wszystkim winien zwrócić się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego celem wyjaśnienia czy organ egzekucyjny nadał bieg zażaleniu P. M. z dnia 24 września 2025 r. na postanowienie tego organu z dnia 17 września 2025 r. znak WFB.VI.3151.270.2024-5 skierowanego do Ministra Zdrowia i jaki jest wynik tego postępowania. Organ winien także ustalić czy Wojewoda jako organ egzekucyjny, po wpłynięciu ww. pisma – zażalenia, zwraca się do zobowiązanego celem wyjaśnienia czy poza zażaleniem z 24 września 2025 r. na postanowienie Wojewody w sprawie grzywny w celu przymuszenia zamierzał też wnieść zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, w rozumieniu art. 33 § 2 u.p.e.a.
W dalszej kolejności organ rozważy zwrócenie się do skarżącego celem wyjaśnienia czy i kiedy zgłosił ponownie zarzut, w szczególności określony w art. 33 § 2 pkt 6a u.p.e.a., czy zgłosił zarzut niezależnie od zażalenia na ww. postanowienie Wojewody z 17 września 2025 r.. Jeżeli zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane należy rozważyć zwrot zażalenia Wojewodzie celem nadania mu dalszego biegu zgodnie z przepisami prawa. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego organ rozpozna ponownie ewentualne zarzuty lub umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 k.p.a.
Wobec wyłącznie procesowych przesłanek uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji przedwczesne byłoby w okolicznościach sprawy wypowiadanie się co do zarzutów merytorycznych. Na obecnym etapie postępowania, wobec braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy skarżący, jako zobowiązany, w ogóle zgłosił sporne zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej sąd administracyjny nie ma podstaw do kontroli legalności stanowiska organów co do istoty sprawy.
Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 215). Na poniesione przez stronę skarżącą koszty złożył się między innymi wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, minimalne wynagrodzenie adwokata 480 zł). Z uwagi na uchylenie zaskarżonego postanowienia wyłącznie z powodów uwzględnionych z urzędu w ocenie Sądu zaistniały przesłanki do miarkowania należnych stronie kosztów i zasądzenia od organu łącznie kwoty 357 zł. (z uwzględnieniem ˝ stawki wynagrodzenia adwokata, bowiem treść skargi nie przyczyniła się w żadnym stopniu do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.