Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].10.2023 r. znak sprawy [...], postępowanie [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmienił wysokość przyznanego Małgorzacie Korzuchowskiej (dalej Skarżąca) w informacji z [...].03.2022 r. świadczenia wychowawczego na dziecko S. K. w ten sposób, że świadczenie wychowawcze przysługuje w okresie:
- - od [...] czerwca 2022 r. do [...] września 2022 r. w kwocie [...]zł miesięcznie
- - od [...] października 2022 r. do [...] maja 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wyroku sądu sygn. akt XC 967/22 z [...].09.2022 r. dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości [...] zł, tj. połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
W związku z tym wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od [...].10.2022 r. do [...].05.2023 r. w kwocie [...]zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które Skarżąca jest zobowiązana zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy ZUS.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca. W jego uzasadnieniu wskazała, że podczas rozprawy rozwodowej [...].09.2022 r. na zapytanie sędziego odnośnie świadczenia 500+ ojciec dziecka oświadczył, że jako matka dziecka ma nadal pobierać świadczenie 500+ w całości z uwagi na niższe dochody. Na dowód tego dołączyła pisemne oświadczenie ojca dziecka oraz protokół z rozprawy rozwodowej. W związku z tym po zakończonej rozprawie rozwodowej ojciec dziecka nie wystąpił z wnioskiem o świadczenie 500+. Otrzymane nie świadczenie w całości było wykorzystywane na syna.
Decyzją z dnia [...].01.2026 r. znak sprawy [...], postępowanie [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, powołując się na treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576, ze zm., dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej jako k.p.a.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...].09.2022 r. sygn. akt XC 967/22 dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Następnie organ przywołał treść art. 4 ust 1, art. 22 oraz art. 5 ust. 2a ustawy.
Wobec faktu, że w sprawie jest wyrok sądu, w którym sąd wprost określił zasady sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym konkretnie ustalił opiekę naprzemienną, ZUS jako organ administracyjny zobowiązany jest do uwzględniania prawomocnych orzeczeń sądu przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia wychowawczego.
Jednocześnie ZUS może zmienić rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia wychowawczego bez zgody strony, w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej, która ma wpływ na prawo do świadczenia, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zmiana rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej:
- 1. naruszenie art. 5 ust. 2a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w każdej sytuacji orzeczenia opieki naprzemiennej świadczenie wychowawcze podlega automatycznemu podziałowi po [...] zł miesięcznie między rodziców, niezależnie od faktycznego sposobu wykonywania opieki, braku wniosku jednego z rodziców oraz zgodnych i ujawnionych ustaleń rodzicielskich, podczas gdy przepis ten ma charakter uprawniający, a nie bezwzględnie obowiązujący i znajduje zastosowanie wyłącznie w razie zbiegu uprawnień rodziców faktycznie ubiegających się o świadczenie;
- 2. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji całkowite pominięcie celu świadczenia wychowawczego, jakim jest wsparcie w zaspokajaniu potrzeb dziecka, mimo że świadczenie było w całości przeznaczane na utrzymanie małoletniego i realnie realizowało funkcję ochronną i kompensacyjną przewidzianą przez ustawodawcę;
- 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia w jaki sposób faktycznie wykonywana była opieka nad dzieckiem w okresie objętym decyzją, czy w tym okresie istniał rzeczywisty zbieg uprawnień do świadczenia wychowawczego;
- b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia Skarżącej czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, słusznego interes społecznego i obywateli oraz podważenie zaufania do władzy publicznej;
- c) art. 75 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie nadania waloru dowodowego dopuszczalnym środkom dowodowym w postaci dokumentów i oświadczeń znajdujących się w aktach sprawy, w tym oświadczeniu ojca dziecka oraz protokołowi rozprawy rozwodowej, mimo że dowody te mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a przepisy prawa nie wymagają urzędowego potwierdzenia faktu nieubiegania się o świadczenie wychowawcze przez drugiego z rodziców;
- d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na pominięciu protokołu rozprawy rozwodowej z [...].09.2022 r., ujawnionych w toku postępowania zgodnych ustaleń rodziców co do pobierania świadczenia, oświadczeń ojca dziecka potwierdzających brak ubiegania się o świadczenie;
- e) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mimo że dowody te dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, tj. braku zbiegu uprawnień oraz rzeczywistego sposobu wykonywania opieki;
- f) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego w jego całokształcie skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że sama okoliczność orzeczenia opieki naprzemiennej przesądza o konieczności obniżenia świadczenia mimo braku dowodów na istnienie drugiego uprawnionego rodzica faktycznie ubiegającego się o świadczenie;
- g) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ odmówił znaczenia dowodowego: protokołowi rozprawy rozwodowej, zgodnym oświadczeniom rodziców, okolicznościom faktycznym dotyczącym realizacji świadczenia na rzecz dziecka;
- h) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - winien był uchylić decyzję w całości i rozstrzygnąć sprawę co do istoty poprzez pozostawienie świadczenia w dotychczasowej wysokości;
- i) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie zmiany wysokości świadczenia z inicjatywy organu po wielu miesiącach jego wypłacania na podstawie własnych rozstrzygnięć, bez jakiegokolwiek zawinienia po stronie skarżącej, co prowadziło do naruszenia uzasadnionego zaufania strony do stabilności i przewidywalności działań organu administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...].10.2023 r.
Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych sprawy oraz z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu, tj. ustalenia porozumienia rodziców małoletniego co do tego, kto będzie z nich pobierał świadczenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja uchylająca częściowo przyznane wcześniej Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego. Należy wyjaśnić, że przyznanie świadczenia wychowawczego przez ZUS nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 ustawy), jednak jest on zobowiązany rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (art. 13a ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy kodeks postępowania administracyjnego.
Istotnym jest zaznaczenie, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to więc kontynuacją postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego wymaga zachowania wszelkich reguł procesowych przewidzianych przepisami k.p.a., z tym jednak z zastrzeżeniem, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 4 ustawy ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowanego. Tylko bowiem w sytuacji, gdy świadczenie wychowawcze jest nadal wypłacane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, możliwym jest zastosowanie trybu polegającego na - w pierwszej kolejności - wydaniu decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), oraz późniejszego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o nienależnie pobranym świadczeniu za okres za jaki zostało ono wypłacone (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z w sprawie II SA/Bd 315/24 oraz cytowane tam orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast w kontrolowanej sprawie ZUS wydał decyzję o uchyleniu części przyznanego Skarżącej świadczenia wychowawczego za okres od [...].10.2022 r. do [...].05.2023 r., czyli w stanie faktycznym, w którym świadczenie to zostało już wypłacone. Organ wydał zatem decyzję, na mocy której zmienił uprawnienia Skarżącej wynikające z pierwotnie przyznanego jej prawa do świadczenia wychowawczego, czyniąc to ze skutkiem ex tunc (wstecz), w sytuacji kiedy prawo to zostało już skonsumowane. Rozstrzygnięcie takie pozostaje w sprzeczności z przedstawionym powyżej poglądem co do konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 4 ustawy. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który pomimo przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Powyższe obliguje Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji z uwagi na to, że doszło do naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy polegającego na jego niewłaściwej wykładni i uznaniu, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, tj. w sytuacji, kiedy prawo zostało już skonsumowane. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a.), albowiem wszelkie istotne okoliczności wynikały z przekazanych sądowi przez organ akt sprawy - zawierających również wszystkie dokumenty powołane we wniosku.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną, a następnie na tej podstawie rozważy, czy postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskami stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).