Uzasadnienie
K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. (dalej jako: "Skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o odroczenie terminu płatności składek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Zgodnie z powyższą regulacją, wskazać należy, że skarga na bezczynność organu jest, stosowanie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z bezczynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mamy do czynienia tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Ponadto bezczynność może być związana z brakiem podejmowania czynności w ramach postępowania administracyjnego lub podatkowego - art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 259/03; powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako "CBOSA").
W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie należało rozstrzygnąć, czy sprawa o odroczenie terminu płatności składek należy do właściwości sądów administracyjnych.
Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl bowiem art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie zaś z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu art. 177 Konstytucji wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.
Natomiast z przepisów ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że to sądy administracyjne a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
Według art. 83 ust. 1, 2, 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej jako: "u.s.u.s."), Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności (...). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Natomiast, według art. 83b ust. 1 i 2 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna.
Zaznaczyć należy, że wśród wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. spraw nie ma spraw o odroczenie terminu płatności składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. To przesądza, że w takich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania (por. postanowienia NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1814/20; z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4364/17; z 23 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 157/24, CBOSA).
Argumentów za takim stanem rzeczy dostarcza analiza kolejnych regulacji zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według art. 29 ust. 1 i ust. 1a u.s.u.s., ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Taka umowa nazywana jest układem ratalnym.
Konstrukcja przepisu jest jasna i czytelna: postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty wszczynane jest wyłącznie na wniosek dłużnika, a nie z urzędu; dłużnik wykaże swoje możliwości płatnicze, na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy, ZUS jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę, wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy układem ratalnym. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest zastosowanie ulgi obciąża dłużnika, który wnioskuje o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty. Jeśli dłużnik wykaże, że jego możliwości płatnicze uzasadniają zastosowanie ulgi, ZUS uwzględniając stan ubezpieczeń społecznych decyduje o zawarciu umowy i ją zawiera (może), lub też takiej umowy nie zawiera, jeśli sprzeciwia się temu stan finansów ubezpieczeń społecznych.
W ocenie Sądu, skoro ustawodawca odwołał się do pojęcia umowy, to mają tutaj zastosowanie regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.), w tym Tytuł IV Czynności prawne. W rozumieniu art. 66 § 1 k.c., wniosek dłużnika złożony w trybie art. 29 ust. 1 u.s.u.s. jest oświadczeniem drugiej stronie woli zawarcia umowy (oferta). Zgodnie z art. 3531 k.c., strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zawarcie umowy w trybie art. 29 ust. 1a u.s.u.s. uzależnione jest od ustalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych możliwości płatniczych dłużnika w dacie złożenia wniosku oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, stanu aktualnego.
W zależności od tych ustaleń, może dojść do zawarcia umowy, lub nie.
Należy mieć na względzie, że z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach uregulowanych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej wymienione przepisy wskazują również, że regulacje zwarte w kodeksie postępowania administracyjnego będą miały zastosowanie o ile przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad postępowania. Tego rodzaju wyjątek został właśnie określony w art. 29 ust. 1a u.s.u.s., który w sprawach toczących się z wniosku strony o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek lub rozłożenia należności na raty, ustala odmienny od administracyjnego tryb rozpatrywania wniosku dłużnika.
Z powyższego należy wywieść wniosek, że postępowanie to z woli ustawodawcy nie jest zatem ogólnym postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Stroną w omawianym postępowaniu jest dłużnik składek, a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Pojęcie dłużnika składek należy powiązać z definicją płatnika składek zawartą w art. 4 pkt 2 u.s.u.s. oraz z definicją konta płatnika z art. 4 pkt 8) - konto, na którym ewidencjonowana jest kwota zobowiązań z tytułu składek oraz innych składek danego płatnika zbieranych przez Zakład, kwoty zapłaconych składek, stan rozliczeń oraz inne informacje dotyczące płatnika składek.
Wniosek dłużnika składek nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie prowadzi postępowania wyjaśniającego lecz to dłużnik jest zobowiązany do przedstawiania stanu faktycznego mającego wpływ na prawo do ulgi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwia sprawę w formie zawarcia umowy, ewentualnie poprzez odmowę jej zawarcia.
W judykaturze istniała rozbieżność co do stanowiska, w jakiej formie ZUS winien zakomunikować stronie odmowne rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie art. 29 ust. 1 u.s.u.s. o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Wskazywano albo na formę decyzji administracyjnej zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. albo na formę pisma informującego. Przyjmowano, że przepis art. 29 ust. 1a u.s.u.s. zagadnienia tego nie wyjaśnia. W związku z powyższym Sąd Najwyższy w uchwale z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt III UZP 3/24 (publ: http://sn.pl), rozpoznając wskazane zagadnienie prawne przekazane przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku, przesądził, że odmowa uwzględnienia wniosku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (2024 r., poz. 479) o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty (odpowiednio o odroczeniu terminu płatności należności z tytułu składek) następuje w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy).
Mając zatem powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że sprawa dotycząca rozstrzygnięcia Zakładu w sprawie wywołanej wnioskiem Skarżącego o odroczenie terminu płatności składek, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Zatem sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz jego bezczynność w tym zakresie. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, dostępny w bazie danych LEX).Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów Sąd skargę odrzucił jako niedopuszczalną, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. Z wymienionych powodów Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.