Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] ustalającej odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną - część ul. [...] w [...] oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, utrzymał w całości zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K. G. i A.G.
Sprawa ta prowadzona była w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości - art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 110, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.). Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 u.g.n.
W sprawie tej T. O. - rzeczoznawca majątkowy posiadający uprawnienia nr [...] - w dniu [...] sporządził operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...].
Do określenia wartości rynkowej części nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi gminnej, w celu ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku przeprowadzonego badania rynku nieruchomości wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł.
Dnia [...] do Urzędu Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Prezydenta Miasta [...] z uwagami do operatu szacunkowego. We wniesionych zastrzeżeniach podniesiono, iż źle został dobrany rynek porównawczy, z pominięciem transakcji z segmentu obrotu nieruchomościami "drogowymi".
Pismem z dnia [...] rzeczoznawca majątkowy Pana T.O. ustosunkował się do zarzutów strony postępowania i wyjaśnił szczegółowo, dlaczego przyjął transakcje spoza segmentu "drogowego".
W dniu [...] Starosta [...] decyzją nr [...] ustalił odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ul. [...] w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, w wysokości [...] zł na rzecz K.G. i w wysokości [...] zł na rzecz A.G. Do zapłaty tak ustalonego odszkodowania zobowiązał Gminę - Miasto [...].
Organ odwoławczy, nie uwzględniając zawartych w odwołaniu zastrzeżeń gminy dot. wyceny gruntu, w zaskarżonej decyzji stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] sporządzony przez T.O. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n., w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.
Organ odwoławczy podkreślił, że strony postępowania zostały poinformowane podczas rozprawy administracyjnej oraz w pismach z dnia [...] i z dnia [...] o prawnych możliwościach, które mogą podjąć względem kwestionowanego operatu szacunkowego. Skoro Gmina - Miasto [...] uważała, że sporządzony na zlecenie organu i przyjęty jako podstawa ustalenia odszkodowania operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy i posiada liczne błędy merytoryczne, to miała możliwość zgodnie z art. 157 u.g.n. zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości określenia wartości nieruchomości i przedłożenia kontrwyceny jako dowodu w postępowaniu arbitrażowym.
Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ, czuwając także nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielił im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym przypadku, poza administracyjnymi, odnośnie do możliwości zaskarżenia wyceny. Wszystkie czynności wykonywane przez Starostę [...] służyły pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina - Miasto [...] zarzuciła decyzji:
Naruszenie art. 7 k.p.a. mające wpływ na wydaną decyzję poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
Naruszenie art. 77§ 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego,
Naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego,
Naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami mające wpływ na wydaną decyzję, poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową,
Naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, mimo że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a tym samym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych.
Zdaniem strony skarżącej fakt, iż operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego nie oznacza, że organy I i II instancji zostały zwolnione z obowiązku analizy i oceny jego poprawności w kontekście całokształtu stanu faktycznego. W świetle przepisów prawa na organie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Rozwinięciem powyższej zasady określonej w art. 7 k.p.a. jest obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy.
W ocenie skarżącej organ II instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydał decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bazując na wadliwym operacie szacunkowym.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają przepisom prawa.
Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uwzględnienie wniosków skargi.
W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją ustalono odszkodowanie w oparciu o art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; dalej: "ustawa"). Podstawą ustalenia wysokości należnego odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.
Uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym Wojewoda wskazał, iż rzeczoznawca właściwie zastosował metodę wyceny określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ostatecznie organ odwoławczy ocenił, iż odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, ustalone zostało w sposób prawidłowy.
Wojewoda wskazał, ze w operacie szczegółowo przedstawiono m.in. transakcje "drogowe" odnotowane na rynku lokalnym oraz powody ich pominięcia w dalszych obliczeniach. W piśmie z [...] rzeczoznawca dodatkowo wyjaśnił powody dokonanej przez siebie selekcji danych porównawczych. Rzeczoznawca zwrócił uwagę na wyraźne, nie wynikające z cech rynkowych poszczególnych nieruchomości, różnice w cenach jednostkowych transakcji "drogowych" (np. obiekt nr [...] z [...] z ceną transakcyjną [...] zł/m2, a obiekt nr [...] - także [...] - z ceną [...] zł/m2, a więc prawie 3-krotnie wyższą). Nieakceptowane byłoby natomiast odrzucenie a priori wszelkich transakcji drogowych, bez ich przytoczenia i omówienia w sporządzonym operacie.
Ponadto trzeba zaznaczyć, że rzeczoznawca zbadał trend czasowy i zaktualizował jednostkowe ceny transakcyjne, które zostały odpowiednio obniżone. Tym samym, średnie, skorygowane ceny gruntów budowlanych przyjętych do porównań (ok. [...] zł/m2) zaczęły się zbliżać do górnego pułapu cen uzyskiwanych w nielicznych transakcjach drogowych, pominiętych w operacie ([...] zł/m2 wg tabeli na str. [...]).
Podzielając stanowisko Wojewody, Sąd wyjaśnia na wstępie, iż w ramach postępowania sądowego dotyczącego decyzji wydanej w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, nie następuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, gdyż pozostaje to w zakresie kompetencji właściwych organów administracji publicznej, ale wyłącznie dokonywana jest ocena decyzji wydanej w tym przedmiocie, pod względem jej zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny nie przeprowadza bezpośrednio oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, ale jedynie bada stanowisko właściwego organu odnoszące się do tego dowodu z uwagi na konieczność spełniania przez ten organ wymagań wynikających w szczególności z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Wobec tego to właściwy organ ocenia wiarygodność uzyskanego operatu szacunkowego. Jeżeli ustalona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie budzi uzasadnionych wątpliwości, to na organie nie spoczywa obowiązek podjęcia w tym zakresie dalszych czynności, w szczególności dotyczy to wystąpienia do kolejnego rzeczoznawcy o ponowne dokonanie wyceny lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Dodatkową okolicznością mogącą potwierdzić niecelowość podjęcia wymienionych czynności może być także niezgłoszenie przez strony żadnych uwag lub wątpliwości w stosunku do sporządzonego operatu.
Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] należy wskazać, że zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi.
Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
W sprawie niniejszej organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego T.O., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierają pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, ponadto biegły odniósł się do złożonych zastrzeżeń. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, albowiem organ takich wiadomości nie posiada. Organ ma jednak obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod wzglądem formalnym.
Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien bowiem jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy.
W tym miejscu wskazać należy, że organ I instancji, widząc potrzebę wyjaśnienia sposobu wyceny w związku z zastrzeżeniami Prezydenta Miasta [...] zwrócił się do rzeczoznawcy z prośbą o zajęcie stanowiska – co biegły uczynił pismem z dnia [...].
Należy zgodzić się z Wojewodą, że organ I pierwszej instancji szczegółowo omówił w swojej decyzji dowód, jakim jest operat szacunkowy biegłego T.O. z dnia [...]. W swoim rozstrzygnięciu przedstawił szczegółowa analizę przedmiotowej wyceny i uzasadnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uznał, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a. powyższy operat szacunkowy może stanowić dowód pozwalający na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej.
Nadto organ odwoławczy trafnie zauważył, że jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to art. 157 ust. 1 u.g.n. daje możliwość, także stronom postępowania, wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu, jednakże stosownie do ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jak wynika z akta postępowania, skarżąca nie skorzystała z takiej możliwości, jak również nie przedstawiła kontrwyceny.
Mając na uwadze ustalenia Wojewody [...] Sąd podziela jego stanowisko, że organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ czuwając także nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielił im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym przypadku poza administracyjnymi odnośnie możliwości zaskarżenia wyceny. Wszystkie czynności wykonywane przez Starostę [...] służyły pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Należy podkreślić, iż zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. daje rękojmię rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami prawa, w sposób sprawiedliwy i szybki. Zdaniem Sądu organ kontrolujący rozstrzygnięcie Starosty [...] prawidłowo uznał, że Starosta, dokonując swobodnej oceny dowodów, w tym operatu szacunkowego, wszystkie swoje ustalenia zawarł w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Wskazał wszystkie fakty i dowody, które legły u podstaw wydania decyzji, a uzasadnienie faktyczne potwierdzone zostało zgromadzonym materiałem dowodowym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazać należy, że ponad wszelką wątpliwość to rzeczoznawca majątkowy, a nie organ administracji lub strona postępowania, decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym, którą biegły stosuje według swojej najlepszej wiedzy, przy czym jego kompetencje korzystają z waloru właściwego dla osoby zaufania publicznego. Jedynym aspektem, w jakim można skontrolować ten element, to zgodność z treścią wymienionego rozporządzenia w sprawie wyceny. W tym zakresie nie można zaś zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis.
Podsumowując, analiza wydanych w sprawie decyzji w oparciu o akta sprawy administracyjnej, nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy wymienione w pkt 1-5 skargi. Sąd nie stwierdził także, aby zaistniały inne okoliczności uzasadniające uwzględnienie skargi.
W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.