Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. C., K. C., E. G. i P. C. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. jako [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Od decyzji tej odwołanie złożyli S. C., K. C., E. G. i P. C. - spadkobiercy poprzednich właścicieli, kwestionując zasadność umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji po analizie materiału dowodowego uznał, że postępowanie o odszkodowanie za ww. nieruchomość stało się bezprzedmiotowe, bowiem sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena materiału dowodowego wynika z faktu rozstrzygnięcia wcześniejszego wniosku o odszkodowanie przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r., na mocy której której odmówiono przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Wojewoda [...] stwierdził, iż podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), gdyż sprawa została już rozstrzygnięta decyzją Prezydium Rady Narodowej W., którą odmówiono przyznania odszkodowania.
Postępowanie w sprawie odszkodowania za ww. nieruchomość, zdaniem Wojewody [...], okazało się bezprzedmiotowe, gdyż, jak ustalono, już było prowadzone i zakończone ww. decyzją. Podstawę prawną dla wydania tej decyzji stanowił art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Wprawdzie wydana decyzja orzekała o odmowie przyznania odszkodowania, lecz z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wniosek został rozpatrzony merytorycznie i wskazano w nim przyczyny odmowy ustalenia odszkodowania, dlatego prowadzenie w tej samej sprawie postępowania jest bezprzedmiotowe. Tego rodzaju stanowisko wyrażone zostało w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt. I SA/Wa 239/04 dotyczącym innej analogicznej sprawy.
Wojewoda [...] stwierdził, iż uznał w szczególności, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej z uwagi na tożsamość przedmiotową i podmiotową, gdyż zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja zostaje w pełni przejęta przez nowy akt; art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam.
Skoro więc, zdaniem Wojewody [...], kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to żądanie stron dotyczące przyznania odszkodowania nie może być merytorycznie rozpatrzone, gdyż stanowi ono w istocie żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Decyzja ta jest ostateczna, pozostaje nadal w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie wyeliminowana w sposób, o którym mowa w art. 16 § 1 kpa, podlega ochronie związanej z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. W tej sytuacji merytoryczna decyzja wydana w tej samej sprawie dotknięta byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Taki stan rzeczy powoduje oczywistą bezprzedmiotowość postępowania odszkodowawczego.
Wojewoda [...] podkreślił, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu faktycznego i prawnego jest prawidłowa i wynika z niej oczywisty brak podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy odszkodowania, co uzasadnia utrzymanie decyzji w mocy.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: S. C., K. C., E. G. i P. C. zarzucając naruszenie:
(1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ umarzając postępowanie powinien wydać postanowienie, a nie decyzję, (2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez Wojewodę [...] na skutek odwołania od decyzji Prezydenta W. [...] decyzji, z której wynika, że nie zbadał całej sprawy na nowo, a jedynie dokonał jej kontroli pod względem formalnym;
(3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ pomimo wniosku strony skarżącej nie wyznaczył rozprawy z udziałem świadków potrzebnej do pełnego wyjaśnienia sprawy, (4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżących o powołanie świadków, a także nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, który mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie był sprzeczny z prawem, (5) naruszenie przepisów postępowania poprzez rozdzielenie postępowań administracyjnych odnoście poszczególnych nieruchomości [...], gdy sprawy te powinny być rozpatrywane razem ponieważ na tych nieruchomościach było położone gospodarstwo rolne w myśl art. 55³ kodeksu cywilnego, (6) oczywisty błąd w ustaleniach faktycznych poprzez naruszenia postępowania administracyjnego, polegający na przyjęciu, że decyzja z dnia [...] lipca 1973 r. wydana przez Prezydium Rady Narodowej dotyczy nieruchomości objętej wnioskiem [...], gdy w rzeczywistości decyzja (a odnosi się do innej nieruchomości [...].
Tym samym sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta oraz nie było podstaw do umorzenia postępowania, (7) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że wniosek o przyznanie odszkodowania dotyczył odszkodowania za gospodarstwo rolne położone a nie za poszczególne nieruchomości,
- - wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej postanowienia oraz poprzedzającej jej decyzji.
Skarżący podnieśli, że domagają się odszkodowania za gospodarstwo rolne położone na gruntach, które na podstawie dekretu [...] przeszło na własność państwa, a skarżący zostali pozbawieni władania nim po 1958 r. Grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego położonego na następujących nieruchomościach:
Skarżący podali również, że ich gospodarstwo rolne stanowiły w/w grunty rolne wraz z budynkami, urządzeniami i inwentarzem, ponieważ stanowiły one zorganizowaną całość gospodarczą; utrzymywali się z pracy w tym gospodarstwie rolnym, nikt z nich nie pracował poza tym gospodarstwem rolnym - do czasu utraty jego władania, tj. do czasu budowy Trasy [...]; wtedy ok. 1972 r. zostali pozbawieni władania tym gospodarstwem. Twierdzenie te miały potwierdzić zawnioskowane przez skarżących dowody ze świadków oraz dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności: pokwitowań za podatek rolny, protokołów inwentaryzacyjnych, kwitu skupu zwierząt rzeźnych, umowy dzierżawy - na okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego na działkach opisanych powyżej oraz utraty jego władania przez dotychczasowych właścicieli po 1958 r.
Skarżący podkreślili, że art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje żadnego terminu do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, co oznacza, że termin ten jest otwarty.
Tak więc skarżący wnosili o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za utracone gospodarstwo rolne zgodnie z art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do których odsyła art. 215 w/w ustawy albowiem do dnia dzisiejszego nie zostało im wypłacone odszkodowanie za wywłaszczenie gospodarstwa rolnego, którego władania zostali pozbawieni po 1958 r.
Skarżący podnieśli, że organy administracyjne rozpoznały ich sprawę niezgodnie z prawem. Sprawa o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [....] nie została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, gdyż powoływana przez organy administracyjne decyzja z [...] lipca 1973 r. dotyczy innej nieruchomości; ponadto, wniosek o odszkodowanie dotyczył odszkodowania za gospodarstwo rolne, a nie za poszczególne nieruchomości, więc sprawa powinna się toczyć łącznie w zakresie wszystkich nieruchomości, na których było położone gospodarstwo rolne, a nie w zakresie poszczególnych nieruchomości stanowiących działki rolne wchodzące w skład gospodarstwa; w sprawie organ nie odniósł się do złożonych wniosków dowodowych, które winny być uwzględnione, ponieważ przyczyniły by się do wyjaśnienia sprawy, a nie były niezgodne z prawem; nie została wyznaczona rozprawa administracyjna, która mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
Decyzja Wojewody [...] została wydana również niezgodnie z prawem, ponieważ nosi cechy kontrolne, a organ administracyjny rozpoznający sprawę w skutek odwołania strony powinien oceniać sprawę w całości, a nie przychylić się jedynie do decyzji oraz argumentacji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżących w sprawie winny zapaść postanowienia, a nie decyzje administracyjne.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
- 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...].
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa.
3. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa.
Zgodnie natomiast z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowo - administracyjnego wynika, że rolą organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia, a zatem, decyzja (postanowienie) wydane przez organ drugiej instancji w zasadzie winno dotyczyć dwóch kwestii, a mianowicie rozpoznania i rozstrzygnięcia po raz drugi sprawy oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu). Podnieść należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania zobowiązuje organ odwoławczy do odniesienia się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.
"Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej." (B. Adamiak - Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast., za: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.).
4. Mając na uwadze powyższe zasady, przyznać należy rację skarżącym, że Wojewoda [...] - działając jako organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zbadania decyzji pierwszoinstancyjnej pod względem formalnym, natomiast nie przeprowadził ponownie (po raz drugi) postępowania wyjaśniającego, jak również nie rozpoznał ponownie sprawy.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w szczególności, gdzie była położona nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja, co obejmowała (nieruchomość gruntowa, budynkowa, gospodarstwo rolne), jaka była jej powierzchnia, czyją była własnością, kiedy i na jakiej podstawie właściciel utracił jej własność, czyją obecnie jest własnością, kto i kiedy starał się o jej zwrot (data złożenia wniosku) lub odszkodowanie, na jakiej podstawie, czy w sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie dotyczące całej nieruchomości, czy też jej części, czy zostało przyznane odszkodowanie, czy orzeczono o zwrocie nieruchomości, której dotyczy wniosek - w oparciu o jakie lub jaką podstawę prawną. Takie informacje powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o urzędowe dokumentu lub też inne środki dowodowe, stosownie do rozdziału 4 kpa - "Dowody".
W pierwszym zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podał, że "Decyzją Nr... z dn. [...].12.2008r. Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...).", a następnie stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena materiału dowodowego wynika z faktu rozstrzygnięcia wcześniejszego wniosku o odszkodowanie przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r., na mocy której której odmówiono przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala Sądowi orzekającemu w sprawie ocenić, czy zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Należy również podnieść, że Wojewoda [...] w żaden sposób nie przedstawił w sposób wystarczający stanu faktycznego w sprawie, do czego był zobowiązany również art. 107 § 1 kpa, nie można więc odnieść się do wszystkich zarzutów skargi.
5. Podnieść również należy, iż z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, że "W dniu [...].06.1990 r. P. C.... złożył... wniosek o wypłatę odszkodowania m. in. za plac przy ul. [...]
A więc ani z decyzji organu pierwszej instancji ani z decyzji organu drugiej instancji nie wynika w sposób jednoznaczny, czego dotyczył wniosek P. C. z 1990 r. Jeśli w uzasadnieniu organu pierwszej instancji podano, iż wniosek dotyczył wypłaty odszkodowania "m. in." za plac przy ul. [...], to należy przyjąć, że niniejsze postępowanie administracyjne nie objęło całego żądania wnioskodawców, a szczególnie nie pozwala to jednoznacznie stwierdzić, czy wniosek dotyczył odszkodowania za gospodarstwo rolne - jak skarżący podnoszą w skardze.
6. Wskazane wyżej braki, świadczące o nie wyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym. Naruszenia, o których mowa, dotyczą zwłaszcza art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Oznacza to, że Minister Infrastruktury nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania, a to naruszenie przepisów postępowania może mieć wpływ na wynika sprawy.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Zdaniem Sądu, nie był zasadny zarzut strony skarżącej, iż organ umarzając postępowanie winien był wydać postanowienie a nie decyzję, ponieważ art. 105 § 1 kpa, w oparciu o który została wydana decyzja pierwszoinstancyjna stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
- 7. Obowiązkiem zatem organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę.
- 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z pózn m.), orzekł jak w sentencji.