Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 8 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Sz 164/26

Uzasadnienie

W dniu 10 listopada 2025 r. za pośrednictwem platformy ePUAP J. S. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") przesłał do Urzędu Miejskiego w P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zakres informacji dotyczył interwencji Straży Miejskiej w P. w związku z gromadzeniem bioodpadów na terenie nieruchomości K. w okresie około lipiec-październik 2025 r. Wnioskodawca sformułował następujące żądanie:

"Wnoszę o udostępnienie następujących informacji:

1. 1. Czy i w jakim terminie Straż Miejska prowadziła czynności służbowe w tej sprawie.

Czego dotyczyło zgłoszenie.

1. 3. W jaki sposób zakończono sprawę (np. pouczenie, mandat, przekazanie sprawy innemu organowi, umorzenie).
2. 4. Czy w wyniku czynności stwierdzono naruszenie przepisów dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminie P..
3. 5. Czy sprawa została przekazana do organu właściwego w zakresie ochrony środowiska (np.: Wydziału Ochrony Środowiska, WIOŚ, Sanepidu). Jeśli nie-z jakich przyczyn).
4. 6. Czy w toku czynności stwierdzono lub wykluczono zagrożenie dla środowiska (np. wód powierzchniowych, gruntu) oraz kto podjął taką ocenę i na jakiej podstawie.

Ponadto proszę o udostępnienie w formie elektronicznej (np. w formacie PDF):

. zanonimizowanych skanów notatek służbowych lub raportów sporządzonych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w związku z powyższym zdarzeniem, ewentualnej dokumentacji fotograficznej wykonanej w toku czynności."

Jako sposób i formę udostępnienia informacji wnioskodawca wskazał platformę ePUAP.

Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") decyzją z 24 listopada 2025 roku nr [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że dokumentacja postępowania w sprawach o wykroczenie (notatki, protokoły, zeznania, ustalenia faktyczne, dane osób, szczegółowy przebieg czynności, dokumenty procesowe) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ materiały prowadzonej sprawy są objęte tajemnicą postępowania. Organ I instancji wyjaśnił, że żądane we wniosku informacje dotyczą konkretnej nieruchomości i przebiegu postępowania, mogąc prowadzić do identyfikacji konkretnych osób fizycznych. W tej sytuacji prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, a zatem zastosowanie ma art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.". Wskazał także, że wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętych żądaniem, a sam organ nie dopatrzył się zajścia tej przesłanki.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że informacje o które się ubiegała stanowią informację publiczną, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Strona wskazała, że wniosek dotyczył ogólnych działań straży miejskiej w części dotyczącej skanów notatek lub raportów służbowych – w formie zanonimizowanej. Pomimo tego, że wskazana we wniosku nieruchomość jest współwłasnością radnego Rady Miejskiej w P., nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie, którego współwłaściciela interwencja dotyczyła.

Ponadto wniosek nie dotyczył informacji przetworzonej dlatego zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie istnieje obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego. Wyjaśniła, że wnioskowane informacje są jej niezbędne do skutecznej kontroli postępowania organów, gdyż dotyczą ochrony środowiska i bezpieczeństwa mieszkańców gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z 13 lutego 2026 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 24 listopada 2025 roku nr ZG. [...] w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji, po przytoczeniu przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę jej wydania oraz pokrótce podstawowych zasad udostępniania informacji publicznych wynikających z u.d.i.p., wskazał, że wnioskodawca zażądał informacji dotyczących sytuacji właściciela (właścicieli) konkretnej nieruchomości (K.) w odniesieniu do interwencji Straży Miejskiej w związku z gromadzeniem bioodpadów na terenie tej nieruchomości.

W ocenie Kolegium, organ I instancji miał obowiązek ustalić, czy żądane dane stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to powinien wyjaśnić czy zachodzą ograniczenia w ich udostępnieniu, w szczególności czy są one objęte którąś z prawnie chronionych tajemnic. Dopiero wówczas organ powinien udostępnić informację, gdyby uznał, że są to informacje publiczne i nie podlegają one ochronie lub odmówić jej udostępnienia, jeśli takie informacje publiczne ochronie podlegają.

Zdaniem Kolegium organ wywiązał się z tego obowiązku. Stwierdził, że w tym przypadku znajduje zastosowanie ochrona prywatności właściciela nieruchomości.

W ocenie Kolegium żądana informacja dotyczyła odpadów wytworzonych lub gromadzonych na prywatnej posesji, w żaden sposób niezwiązanej z pełnieniem funkcji publicznej przez właściciela. Dlatego ochrona prywatności nie mogła być w tym przypadku wyłączona.

Zdaniem Kolegium nieuprawnione jest uznanie, że żądane informacje dotyczyły ogólnych działań Straży Miejskiej. Zadane przez wnioskodawcę pytania dotyczyły konkretnej sytuacji odnoszącej się do właściciela lub współwłaścicieli konkretnej nieruchomości i prowadzenia konkretnych czynności wobec tej osoby.

Organ odwoławczy wskazał, że strona potwierdziła w odwołaniu swoją wiedzę na temat własności nieruchomości, która przysługuje konkretnej osobie - radnemu Rady Miejskiej w P.. Z wniosku oraz z okoliczności sprawy nie wynika, żeby żądane informacje były związane z publiczną działalnością tej osoby. Dlatego udzielenie ich w żądanym zakresie stanowiłoby naruszenie prywatności tej osoby. W związku z tym uzasadniona jest odmowa ich udzielenia, tak jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji.

Na koniec Kolegium stwierdziło, że mimo zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieuprawnionych stwierdzeń dotyczących niewykazania interesu wnioskodawcy, nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie, a decyzja jest prawidłowa.

W ustawowym terminie skarżący, wywiódł skargę na tę decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzja organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2. 2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
3. 3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie; w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych.

W ocenie skarżącego, decyzja Kolegium narusza prawo materialne, co doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i bezpodstawnego ograniczenia mojego prawa do informacji, gwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych, które nie zostały podniesione w skardze, a są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, w których zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Kolegium z 13 lutego 2026 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z 24 listopada 2025 r. odmawiająca skarżącemu udostępnienia informacji publicznej o interwencji Straży Miejskiej w związku z gromadzeniem bioodpadów na terenie nieruchomości K. w okresie około lipiec-październik 2025 r., ze względu na prywatność osoby fizycznej - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Sąd uznał, że Burmistrz, a następnie Kolegium, wydający decyzje administracyjne, dopuścili się przede wszystkim - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne ustalenie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego potrzebnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i jednocześnie niewłaściwe wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego przyjęto, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Sąd uznał, że w konsekwencji niedokonania prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia wszelkich istotnych przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organy w sposób nieuprawniony odmówiły skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że Kolegium, a przed nim Burmistrz, wydając sporne decyzje w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium wraz z decyzja organu I instancji.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodziły podstawy do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Na wstępie warto zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegółowiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, tj. Burmistrz, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez skarżącego informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności podmiotu, w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem danych wytworzonych w związku z czynnościami wykonywanymi przez podległą gminie jednostkę – Straż Miejską.

W ocenie Sądu, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 u.d.i.p. W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W doktrynie przyjmuje się, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej sprowadza się do wyeliminowania dostępu, czy też do ograniczonego dostępu do pewnych kategorii informacji o człowieku

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w judykaturze wskazuje się, iż w przypadku, gdy występują ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określone w art. 5 u.d.i.p., wydanie decyzji odmownej powinno być ostatecznością, stosowaną jedynie wówczas, gdy niemożliwe jest udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie, ponieważ – zdaniem tego sądu anonimizacja powinna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1195/20, LEX nr 3089740, czy też wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2160/21). Tym niemniej, zdaniem Sądu, w konkretnej sprawie powinno dojść do wyważenia konstytucyjnych zasad jawności życia publicznego oraz prawa do prywatności (i ochrony danych osobowych) z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności.

Aby móc stwierdzić - jak uczyniły to w niniejszej sprawie organy - że dostęp do żądanej przez skarżącego informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy przeprowadzić szczegółową analizę pod kątem wszelkich istotnych okoliczności związanych z prywatnością, jako przesłanką odmowy dostępu do informacji publicznej.

W pierwszym zatem rzędzie należy wyjaśnić, co oznacza pojęcie "prywatności". Jak podkreśla doktryna – tak Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Opublikowany w: LEX/el. 2025, w u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia prywatności, nie wskazano też żadnego katalogu informacji, które w związku ze stosowaniem tej ustawy należy zaliczyć do sfery prywatności. Z treści art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. wywodzić należy jedynie, że do sfery prywatności ustawodawca nie zalicza informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, ponieważ informacje z tego zakresu nie są objęte ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej statuowanym w tym przepisie. Konieczność ochrony prywatności osób fizycznych samoistnie nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

W tym przypadku rolą organu jest zapobiec dostępowi do konkretnych informacji objętych ochroną, co w praktyce oznacza najczęściej udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Nie sposób stworzyć zamkniętego katalogu informacji, których brzmienie i treść każdorazowo zaliczane będą do sfery prywatności człowieka.

Wskazuje się też, że terminowi "prywatność" przypisywane są dwa zasadnicze znaczenia – pierwsze wynika z postawienia go w opozycji do tego, co publiczne, a więc pozostające w sferze będącej zwykle w gestii władzy publicznej, drugie zaś – węższe – odnosi się do pojedynczego człowieka i zbliża się językowo do takich terminów, jak "osobiste" czy "indywidualne", a więc cech człowieka określających jego osobowość. Pojęcie użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powinniśmy rozumieć w ten drugi sposób. Tak też pojęcie prywatności ująć można na tle regulacji art. 47 Konstytucji RP, gdzie sfera prywatności "nie jest określona w sposób bardziej szczegółowy; częściowo można ją zdefiniować poprzez przeciwstawienie jej sferze życia «nieprywatnego» – czyli «publicznego» (w tym: «politycznego») lub «społecznego» jednostki – a więc sferze, w której następuje jej aktywne angażowanie się w różnorodne interakcje z innymi.

Wspomniana wyżej sfera «życia politycznego» obejmuje sytuacje działania jednostki zasadniczo jako «obywatela», tj. jako cząstki suwerennego narodu. Z kolei sfera «życia społecznego» (zawierająca w sobie również np. «życie zawodowe» lub «gospodarcze») obejmuje wszelkie jej dalsze relacje ze współmieszkańcami kraju, podczas których pozostają oni wobec siebie osobami anonimowymi, najczęściej nieznanymi, niepowiązanymi żadnymi szczególnymi więzami o charakterze osobistym". Szeroko rozumiana sfera prywatności, poddana ochronie prawnej w art. 47 Konstytucji RP, obejmuje cztery wymienione wprost elementy, tj. życie prywatne, życie rodzinne, cześć i dobre imię, choć nie jest to wyliczenie ani rozłączne, ani wyczerpujące.

Pojęcie prywatności należy do grupy terminów, które nie zostały zdefiniowane w przepisach prawa. O prywatności mowa w art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Prywatności jako takiej nie przybliża jednak ani Konstytucja RP, ani inne akty prawne. W tym stanie rzeczy interpretacja tego pojęcia następuje w sposób, w jaki rozumie się je w judykaturze i piśmiennictwie. Termin ten jest tam definiowany wielokrotnie – zwykle poprzez przytoczenie pewnego zakresu jego desygnatów oraz cech charakterystycznych. Uogólniając, prywatność czy też prywatną sferę życia człowieka określić można jako dobro prawne i jedno z praw człowieka różnie pojmowane przez ludzi wywodzących się z różnych społeczeństw, społeczności i nacji. W ślad za Trybunałem Konstytucyjnym, znacząco generalizując, można definiować życie prywatne jako przymioty, wewnętrzne przeżycia osobiste człowieka, ich ocenę, refleksje dotyczące wydarzeń zewnętrznych i jego wrażenia zmysłowe, a także stan zdrowia oraz sytuację majątkową.

Nie jest to jednak wyliczenie wyczerpujące, bo na sposób i zakres definiowania prywatności wypływają liczne uwarunkowania. Wyróżniając pewien trzon i esencjalne składowe prywatności, należy uznać, że "sferą życia prywatnego objęte są takie okoliczności, w stosunku do których można przyjąć prymat interesu jednostki nad interesem publicznym, domniemanie przewagi prawa jednostki do bycia pozostawioną samej sobie nad interesem publicznym bądź interesem innych podmiotów". Uzasadnione jest przy tym, by zwrócić uwagę na to, że zasadniczo prywatność można rozumieć szeroko i wąsko, wychodząc od określania jej jako stanu autonomii i samostanowienia człowieka, aż do prywatności informacyjnej i autonomii informacyjnej. To jednocześnie istotne kategorie definiujące dla prawa do ochrony danych osobowych, do którego w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jakiegokolwiek odwołania. Próby nadania pojęciu prywatności wyraźnych ram definicyjnych sprowadzają się w praktyce do formułowania określeń o charakterze ogólnym i kierunkowym, wskazujących bardziej na sposób wyznaczania obszaru prywatności niż na pozytywną treść samego pojęcia

Polska doktryna prawa przy okazji rozważań nad prawem do prywatności oraz samym pojęciem prywatności często odwołuje się do definicji sformułowanej przez A. Kopffa, według której dobrem osobistym w postaci życia prywatnego jest wszystko to, co ze względu na uzasadnione odizolowanie się jednostki od ogółu służy jej do rozwoju fizycznej i psychicznej osobowości oraz zachowania osiągniętej pozycji społecznej. Ten sam autor przybliżył pojęcie prywatności, odwołując się do istnienia pewnych informacyjnych sfer człowieka, które podlegają gradacji według kryterium dostępności. Według tejże teorii całokształt zdarzeń związanych z życiem osoby fizycznej można podzielić na trzy sfery: intymności, prywatności oraz powszechnej dostępności. W ślad za tym rozróżnieniem, na potrzeby dostępu do informacji publicznej możliwe jest dokonanie następującej ich charakterystyki:

1. 1) sfera intymności obejmuje zakres faktów dotyczących jednostki i jej przeżyć w zasadzie przez nią nieujawniany nawet osobom najbliższym, którego odsłonięcie przed kimkolwiek wywołuje zawsze uczucie wstydu, zakłopotania i udręki, co powoduje, że sfera ta zasługuje zawsze na pełną ochronę prawną i jej naruszenie nie może być uzasadniane jakimikolwiek okolicznościami;
2. 2) sfera prywatności obejmuje dane o ograniczonej lub powszechnej dostępności, z tym że zwykle jest zamknięta dla postronnych, choć przy spełnieniu pewnych warunków możliwa do upublicznienia (nie jest dostępna dla każdego, ale może zostać udostępniona innym osobom, jeżeli tak zadecyduje o tym osoba, której informacje dotyczą);
3. 3) sfera powszechnej dostępności – obejmuje okoliczności, które są ogólnie dostępne i nie korzystają z restrykcyjnej ochrony prawa przed ich upublicznianiem, gdzie większość z objętych nią informacji może zostać pozyskana przez osoby trzecie bez wiedzy i przyzwolenia osoby, której informacje dotyczą – współcześnie chociażby za pośrednictwem stron internetowych, mediów społecznościowych, a także oficjalnych publikatorów takich, jak BIP.

W praktyce stosowania u.d.i.p. widoczne jest konstruowanie argumentacji na podstawie koncepcji charakteryzowanej w sposób zbliżony do koncepcji sfer A. Kopffa opartej na pewnej gradacji dostępności, zazwyczaj według skali: intymne – prywatne – publiczne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważalne jest także pośrednie nawiązanie do koncepcji sfer w jej pierwotnym kształcie, w szczególności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, które z tego powodu powinny godzić się ze zwiększonym zainteresowaniem opinii publicznej. O ile bowiem sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż rozumiane potocznie) objęta jest pełną ochroną prawną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym usprawiedliwionym zainteresowaniem. W tych orzeczeniach nie ma jednak wyraźnego rozgraniczenia przedmiotu objętego sferą intymności od należącego do sfery prywatności, co uzasadniałoby tezę o uznaniu jej za sferę niepodlegającą ingerencji, stanowiącą w obrębie szerszej kategorii jej nienaruszalne jądro. Byłoby to jednocześnie spójne z założeniem, że prawnie dozwolona ingerencja w prywatność ściśle wiąże się z wykładnią wyłączeń wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Niemniej w judykaturze dostrzegalne jest rozróżnienie sfery informacji publicznych i prywatnych przede wszystkim w przypadku osób pełniących funkcje publiczne oraz takich osób fizycznych, w których przypadku obszar relacji z podmiotami publicznymi zwykle jest klasyfikowany jako nienależący do sfery prywatności. Jako przykład może posłużyć udostępnianie informacji o zawieraniu umów cywilnoprawnych z podmiotem zobowiązanym. Zwykle informacje o zawieranych umowach nie są kwalifikowane jako należące do sfery prywatności, niezależnie od tego, czy umowy takie są zawierane z osobami pełniącymi funkcje publiczne, czy też osobami, które funkcji publicznych nie pełnią. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, która przejawia się w możliwości weryfikowania przez zainteresowanych wykonania umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty publiczne, w tym racjonalnego i gospodarnego wydawania środków publicznych, a także sprawdzania, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej.

Analogicznie się mają informacje o odpłatnym wykonywaniu czynności w ramach inwestycji realizowanych przez podmiot publiczny, umowach dotyczących np. obsługi prawnej świadczonej na rzecz takich podmiotów, czy wystawionych faktur, jak również informacje o sposobach i datach rozwiązania umów. Nie są to bowiem informacje należące do sfery prywatności osoby fizycznej.

W świetle powyższych poglądów Sąd podkreśla, że w badanej sprawie zadane organowi pytania nie dotyczyły bezpośrednio żadnej osoby fizycznej, a dotyczyły ewentualnego podjęcia bądź niepodjęcia działań przez konkretny organ - Straż Miejską w P. w związku z gromadzeniem bioodpadów na terenie nieruchomości K.. Nie została wskazana we wniosku żadna osoba fizyczna, nie żądano także udzielenia żadnych danych osobowych jakiejkolwiek osoby, a nawet wprost wskazano że żądane dokumenty Straży Miejskiej winny być przekazane w formie zanonimizowanej.

Jednak niezależnie od powyższego w ocenie Sądu, co do zasady ujawnienie dodatkowej okoliczności, że właścicielem nieruchomości – której dotyczy pytanie o działania wobec niej organów gminy, jest radny gminy, co do zasady przemawia również za uznaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętych takim żądaniem. Właśnie bowiem realizacji wspominanej wcześniej funkcji kontroli społecznej i jawności życia publicznego, w tym także prawidłowości postępowania organów gminy w odniesieniu do nieruchomości będącej współwłasnością radnego tejże gminy, służą normy u.d.i.p. jak i Konstytucji RP dotyczące informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że organy obydwu instancji, wydając decyzje, albo nie przedstawiły żadnej albo jedynie pobieżną wykładnię pojęcia prywatności osoby fizycznej w całkowitym oderwaniu od konkretów niniejszej sprawy.

Co więcej wskazać należy, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskowane informacje są chronione ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a ich udostępnienie podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Burmistrz jednocześnie wskazał w swojej decyzji także, że dokumentacja postępowania w sprawach o wykroczenia (notatki, protokoły, zeznania, ustalenia faktyczne, dane osób, szczegółowy przebieg czynności, dokumenty procesowe) nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu, przede wszystkim z takiego uzasadnienia wynika oczywista sprzeczność co do kwalifikacji żądania wnioskodawcy, czy stanowi czy nie informację publiczną. Jest oczywiste, że zastosowanie ograniczenia z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną.

Natomiast Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdziło, że zawarte we wniosku żądanie dotyczyło sytuacji właściciela konkretnej nieruchomości w odniesieniu do interwencji straży miejskiej w związku z gromadzeniem bioodpadów na terenie nieruchomości. Dalej Kolegium uczyniło jedynie ogólne uwagi na temat pojęcia prywatności i wywiodło, że żądana informacja publiczna dotycząca odpadów wytworzonych lub gromadzonych na prywatnej posesji, w żaden sposób nie jest związana z pełnieniem funkcji publicznej przez właściciela nieruchomości, będącego radnym i dlatego informacja zawarta we wniosku nie może zostać udzielona ze względu prywatność osoby fizycznej.

W ocenie Sądu, wyżej opisane uzasadnienie zaskarżonej decyzji również zostało sformułowane w sposób błędny i lakoniczny. Okoliczności, na które powoływał się organ odwoławczy, stanowiące formę ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności, nie zostały w żaden sposób odniesione do stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wniosek, że organ odwoławczy odmawia udostępnienia informacji w zakresie interwencji dotyczącej wytwarzania i gromadzenia odpadów z uwagi na to wyłącznie, że nieruchomość stanowi współwłasność radnego. Organ nie wyjaśnił wystarczająco, dlaczego uznał, że informacje na temat interwencji w związku z wytworzeniem i gromadzeniem odpadów bioaktywnych należą do sfery prywatności osoby fizycznej, w tym przypadku radnego.

Powtórzyć należy, że stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, wynikał wprost z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd zauważa, że zakres żądania tam ujęty był jasny i precyzyjnie sformułowany. Nie dotyczył konkretnych osób pełniących funkcje publiczne. Wniosek dotyczył czynności Straży Miejskiej w zakresie interwencji dotyczącej zgłoszenia wytworzenia i gromadzenia bioodpadów na posesji pod wskazanym adresem. Niewątpliwe wskazane działania były wykonywane przez konkretną osobę, jednakże wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie obejmował informacji pozwalających wprost na jej zidentyfikowanie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też dlaczego przyjął, że informacje dotyczą konkretnie radnego, a nie innego współwłaściciela.

Przypomnieć należy, że nie jest możliwa modyfikacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani przez wnioskodawcę, a tym bardziej przez organ. Modyfikacja taka w istocie oznacza zmianę przedmiotu postępowania jakim jest informacja o określonej treści. W przypadku udostępniania informacji publicznej na wniosek, to wnioskodawca określa zakres żądanych danych, a ich udostępnienie następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.).

Zatem wskazany wyjątkowo ogólnikowy charakter wywodów prawnych i brak ich powiązania ze stanem faktycznym sprawy, celem dokonania właściwej subsumpcji normy prawnej, spowodował wadliwość decyzji obu instancji. Spostrzeżone wewnętrzne sprzeczności, brak merytorycznego i pogłębionego uzasadnienia decyzji sprawiają, że rozstrzygnięcia są arbitralne i przez to wadliwe.

W ocenie Sądu, badane decyzje nie zawierają istotnych elementów uzasadnienia, określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne: wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu ma bowiem przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które przemawiają za takim stanowiskiem, celem umożliwienia kontroli rozstrzygnięcia w dalszym toku postępowania.

W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach należało zatem wykazać, w jaki sposób udostępnienie żądanych informacji narusza prywatność osoby fizycznej. W uzasadnieniu powinny zostać umieszczone okoliczności, rozważania i oceny, dotyczące odmowy udzielenia informacji. Skoro więc organy prawidłowo nie wyjaśniły, dlaczego odmówiły udostępnienia informacji, to brak wskazanych elementów należy uznać za wadę postępowania skutkującą potrzebą eliminacji takich aktów z obrotu prawnego. Z tych przyczyn Sąd stwierdził zatem, że doszło do naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny odnosiły się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej odmawiającym udostępnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez organ obostrzenie odwołujące się do prywatności osoby fizycznej, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy dopuścił się także – mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. z uwagi na zmodyfikowanie istotnych elementów stanu faktycznego potrzebnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i jednocześnie niewłaściwe wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Szczecinie orzekając w niniejszej sprawie uznał również, iż podmiot zobowiązany, odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a za nim organ odwoławczy, nie dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez co naruszyły w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wspomniane decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy wezmą pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są w bazie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.