Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 22.12.2025 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. S.K.A. w G. M. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Naczelnika Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Z. D. M. w P., działającego z upoważnienia Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") z 24.09.2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 7845,00 zł, z tytułu zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w P. poprzez umieszczenie obiektu, bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 05.12.2023 r. sygn. akt III SA/Po 627/23 (dalej jako "Wyrok WSA"), uchylającym decyzję SKO z 10.07.2023 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 27.10.2022 r. nakładającą na Skarżącą karę pieniężną.
W Wyroku WSA Sąd wskazał w szczególności, że pomiędzy stronami nie jest sporne, że sporny automat biletowy umieszczono w pasie drogowym oraz, że jego posadowienie stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. i wymagało uzyskania pozwolenia zarządcy drogi. Sporne było natomiast istnienie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a ściślej niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma. Za jedyny konkretny, gdyż odnoszący się bezpośrednio do indywidualnych okoliczności sprawy, przejaw oceny wagi naruszenia uznać należy wskazanie na długotrwałość naruszenia prawa.
Poza nim organ przywołał jedynie ogólne i sprzeczne argumenty. Takiego odniesienia zabrakło również w decyzji SKO, które stwierdziło jedynie, że "umiejscowienie automatu biletowego w przedmiotowym pasie drogowym prowadziło do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jednak, w jaki sposób automat biletowy umieszczony w pasie drogowym miał wpływać na bezpieczeństwo czy choćby powodować ograniczenie w możliwości korzystania z pasa drogowego i umieszczonych tam urządzeń. Sformułowanie takie dziwi tym bardziej, że organ, bez przeprowadzania wnikliwego postępowania wyjaśniającego, uwzględnił wniosek skarżącej o zajęcie pasa drogowego przez funkcjonowanie w jego obszarze automatu biletowego na 2 lata (08.06.2022-02.06.2024), przy czym z akt nie wynika, by jego posadowienie zmieniło się w stosunku do istniejącego w okresie objętym zaskarżoną decyzją.
Ostatecznie Sąd ocenił, że poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniało podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Następnie decyzją z 10.06.2025 r., nr [...], SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia decyzji co do możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Decyzją z 24.09.2025 r., [...], Prezydent Miasta, działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej w skrócie "u.d.p.") nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 7845,00 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w P. poprzez umieszczenie obiektu, bez zezwolenia zarządcy drogi.
Organ w uzasadnieniu stwierdził w szczególności, że nie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Automat funkcjonował przez dłuższy czas bez wymaganych zezwoleń, co wskazuje na świadome ignorowanie przepisów – od 01.01.2021 r. do 07.06.2022 r. Mógł on również "stwarzać ryzyko dla bezpieczeństwa użytkowników jak nieprawidłowe lokalizowanie przy ciągach pieszych. [...] Lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. [...] Umieszczenie obiektu w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie obiektu w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu.
W tym konkretnym przypadku automat biletowy umieszczony był w ciągu ul. [...], gdzie ruch samochodowy i pieszy jest duży". Ponadto organ wziął pod uwagę, że nie jest to pierwsze postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi i wymienił postępowania prowadzone wobec Spółki – w sumie 20 spraw. Stwierdził, że strona w sposób permanentny nie składa wniosków o zajęcie pasa drogowego w terminie. Każde zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub stosownej umowy jest działaniem samowolnym i nie sposób przyjąć, by waga takiego naruszenia była znikoma, tym bardziej, gdy działanie dotyczy podmiotu publicznoprawnego. Wprawdzie Spółka nie jest podmiotem publicznoprawnym, lecz jest profesjonalnym podmiotem gospodarczym, więc wymagana jest szczególna znajomość przepisów prawa. Kolejno Prezydent Miasta stwierdził, że nie można mówić o znikomej wadze naruszenia, ponieważ: wysokość naliczonej kary wynosi 7845,00 zł; do naruszenia prawa doszło w określonym, ciągłym przedziale czasu (od 01.01.2021 r. do 07.06.2022 r.); Spółka jako profesjonalny operator automatów biletowych winna być świadoma faktu, że wnioski o zajęcie pasa należy składać terminowo i złożenie wniosku z opóźnieniem naliczana będzie kara; należy piętnować zachowania niezgodne z prawem, a w tym przypadku mamy do czynienia z dużą społeczną szkodliwością czynu, który może zachęcić inne podmioty do umieszczania obiektów bez zgody zarządcy drogi.
Jednocześnie należy uznać za spełnioną przesłankę dotyczącą zaprzestania naruszania prawa, bowiem Skarżąca otrzymała kolejną zgodę od 08.06.2022 r. Organ stwierdził również brak przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 ani art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ([Dz.U. z 2025 r. poz. 1691], dalej w skrócie "k.p.a."). W sprawie nie można mówić o działaniu siły wyższej, gdyż strona umieściła obiekt samodzielnie w pasie drogowym i żadne czynniki zewnętrzne nie miały na to wpływu. Ponadto postępowanie w sprawie zostało wszczęte 11.08.2022 r., zatem nie upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Końcowo przedstawił wyliczenia co do wysokości kary.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka, reprezentowana przez adw. J. N., zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 189d pkt 1 i 5, art. 189e, art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 w zw. z § 3 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., a nadto § 4 i 5 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady M. P. z dnia 25 maja 2004 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. 1398 ze zm.) oraz art. 153 p.p.s.a. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z fotografii tożsamego automatu biletowego na wykazanie braku istnienia logo Skarżącej na automacie, nieznacznej powierzchni pasa drogowego przezeń zajmowanego oraz braku pełnienia funkcji reklamowej na rzecz Skarżącej lub jakiegokolwiek innego podmiotu. Wobec powyższego wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
SKO decyzją z 22.12.2025 r., wskazaną we wstępie, utrzymało decyzję Prezydenta Miasta w mocy. Podkreśliło, że kara została naliczona za okres 523 dni zajęcia pasa drogowego, który stanowi strefę pierwszą. Organ w decyzji nie określił nigdzie automatu biletowego jako reklamy, zatem zarzut ten jest bezzasadny. Podkreśliło, że Spółka zajmowała pas drogowy bezprawnie, nie posiadając zgody zarządcy drogi przez 1,5 roku, za co zarządca drogi miał obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Nie można mówić o działaniu siły wyższej, bowiem Spółka sama umieściła automat biletowy bez zezwolenia, mając świadomość, że takie zezwolenie jest konieczne, gdyż już wcześniej o takie występowała w nawet dwudziestu sprawach.
Nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Pas drogowy jest przestrzenią szczególną, a w niniejszej sprawie jest to jedna z głównych dróg obsługujących ruch drogowy o dużym natężeniu. Występuje duża społeczna szkodliwość czynu, który może zachęcić kolejne podmioty do zajmowania pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Spółka ustawiła w tym samym okresie automaty biletowe na przystankach w kilkunastu miejscach P. i na każdą lokalizację automatu biletowego nie posiadała koniecznego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; automaty działały bezprawnie – Spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na wszystkie lokalizacje dopiero po upływie roku i kilu miesięcy, co świadczy o lekceważeniu przepisów prawa u.d.p. Automat biletowy w pobliżu przystanku komunikacji miejskiej jest pożyteczny i ułatwia przejazdy mieszkańcom, jednakże postawiony został nielegalnie w pasie drogowym. Okres pandemii w żaden sposób nie utrudniał złożenia wniosku w okresie od 01.01.2021 r. W tym czasie urzędy pracowały w sposób, który nie utrudniał petentom komunikacji z urzędem ZDM w P. (droga mailowa, pocztowa, telefoniczna).
Znaczenie w sprawie ma nie tylko bardzo długi okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (523 dni) ale przede wszystkim fakt, że nie jest to pierwsze postępowanie organu w sprawie nałożenia kary na przedmiotowa Spółkę, jeśli chodzi o bezprawne (bez zezwolenia) zajęcie pasa drogowego w ulicach [...] Spółka jest również profesjonalnym podmiotem gospodarczym.
W skardze na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez r.pr. M. A., wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
I przepisów prawa proceduralnego, a mianowicie:
- a) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej analizy przesłanek uregulowanych w art. 189d k.p.a. oraz art. 189f § 1 k.p.a., które dają podstawę do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej;
- b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zbadaniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wadliwym ustaleniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
- c) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego geodety na okoliczność ustalenia miejsca położenia automatu biletowego, przebiegu pasa drogowego oraz ewentualnego zakresu zajęcia pasa drogowego przez automat biletowy w sytuacji, gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne;
- d) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego co do treści normy prawnej art. 40 ust. 12 u.d.p. w zakresie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jako decyzji związanej niedającej możliwości zastosowania przepisów o odstąpieniu od wymierzenia kary, co skutkowało jej nałożeniem na skarżącą;,
- e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności braku wyjaśnienia podnoszonych przez Skarżącego wątpliwości i zarzutów;
- f) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie decyzji opartych na ustaleniach całkowicie sprzecznych z rzeczywistym stanem rzeczy.
- II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- a) art. 40 ust. 12 pkt [sic] ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy bezsprzecznie wynikały podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
- b) art. 189d pkt 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez jego brak zastosowania i uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej;
- c) art. 189e k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że naruszenie prawa w postaci zajęcia pasa drogowego bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi nie nastąpiło wskutek działania siły wyższej, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej;
- d) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, co w konsekwencji skutkowało nieuznaniem wystąpienia przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
- e) art. 189f § 2 pkt 1 w zw. z 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania postanowienia wyznaczającego termin na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa, a po ich przedstawieniu odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej;
- f) § 5 Uchwały nr XLV/469/ IV/2004 Rady M. P. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące naliczenie opłaty według stawek dla obiektu usługowego lub handlowego w sytuacji braku wykładni pojęcia "obiektu usługowego lub handlowego";
- g) art. 40 ust. 15 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że zachowanie bezpiecznych warunków ruchu nie zostało naruszone przez skarżącego oraz nie wyznaczono skarżącemu terminu na przywrócenie pasa drogowego do stanu użyteczności sprzed instalacji automatu biletowego.
W uzasadnieniu rozwinęła argumentację zarzutów wskazując w szczególności, że posadowienie automatu biletowego na pasie drogowym zostało wykonane przez Skarżącą na wyraźne żądanie Miasta P., co potwierdza umowa [...] z dnia 06.06.2019 r. Umieszczony automat biletowy należy uznać za urządzenie użyteczności publicznej, dzięki któremu mieszkańcy P. mogą swobodnie nabywać bilety komunikacji miejskiej. Na wniosek Skarżącego złożony 08.06.2022 r. udzielone zostało zezwolenie na zajęcie drogi powiatowej ul. [...] w P., obejmujące tę samą powierzchnię, którą zajmował automat biletowy przed dniem złożenia wniosku. Organ ponownie, mimo wyraźnych wytycznych WSA w Poznaniu, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, co skutkowało m.in. brakiem odpowiedniego uzasadnienia prawnego i niesłusznym naliczeniem kary; nie odniósł się do wskazanych uchybień, lecz poprzestał na długości okresu i ogólnikowych twierdzeniach o bezpieczeństwie, bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów w tym zakresie i wykazania realnych skutków dla dobra chronionego.
Ponadto organ nie rozważył należycie wpływu pandemii [...], miała znaczący wpływ na zarządzanie i prowadzenie jej działalności gospodarczej. Spółka pozwolić na demontaż automatu biletowego przy którym udział miałoby wziąć kilku pracowników lub współpracowników, zaś z drugiej strony nie mogła odebrać mieszkańcom lub osobom przebywającym w P. możliwości zakupu biletu w czasie panującej pandemii. Skarżąca zaznaczyła, że samo "długotrwałe trwanie" i "profesjonalny charakter" nie zastępują analizy wpływu na dobro chronione w tej konkretnej lokalizacji i konfiguracji urządzenia, na co zwrócił Organowi uwagę WSA. Organ nie wykazał skali rzekomego naruszenia przy pomocy miarodajnych dowodów, w szczególności precyzyjnego ustalenia powierzchni zajęcia i kolizji z liniami granicznymi pasa drogowego. Organ nie wziął pod uwagę, że od 08.06.2022 r. zajęcie pasa drogowego nie stanowi już naruszenia tego dobra oraz od dnia umieszczenia automatu biletowego przy ul. [...] wspiera realizację zadania publicznego jakim jest ułatwienie korzystania z komunikacji miejskiej.
Organ nie wziął pod uwagę, że powierzchnia zajętego pasa drogowego była niewielka (lecz w rzeczywistości nie ustalona), zaś czas trwania naruszenia nie był tak długi, aby móc uznać za powodujący szkodę społeczną. Organ zignorował wytyczne Wyroku WSA i powtarza wcześniejsze, ogólne tezy oraz ponownie odwołuje się do bezpieczeństwa, nie wskazując konkretnych skutków w sprawie. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określającymi przebieg pasa drogowego. W konsekwencji nie są prawidłowe ustalenia Organu oparte na karcie kontroli oraz dokumentacji fotograficznej. Końcowo zakwestionowała kwalifikację biletomatu jako obiektu handlowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 23.04.2026 r., I SA/Po 548/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a.") jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22.12.2025 r., [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Z. D. M. w P., działającego z upoważnienia Prezydenta [...] z 24.09.2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na M. Sp. z o.o. S.K.A. w G. M. kary pieniężnej w wysokości 7845,00 zł, z tytułu zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w P. poprzez umieszczenie obiektu, bez zezwolenia zarządcy drogi.
Powyższe decyzje zostały wydane po prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 05.12.2023 r. sygn. akt III SA/Po 627/23 (dalej jako "Wyrok WSA").
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe.
Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153).
W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 9 do art. 153).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, wobec czego organ oraz Sąd w niniejszym składzie pozostawali związani ocenami prawnymi i wskazaniami zawartymi w zapadłych uprzednio w tej sprawie prawomocnym Wyroku WSA.
Sąd wskazał w szczególności, że "Pomiędzy stronami nie jest sporne, że sporny automat biletowy umieszczono w pasie drogowym oraz, że jego posadowienie stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. i wymagało uzyskania pozwolenia zarządcy drogi. Sporne było natomiast istnienie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W sprawie sprzeciw Sądu wzbudził sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a ściślej niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze motywując swoją ocenę, wg której waga naruszenia prawa nie była znikoma, stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż prawo zostało naruszone w stopniu poważnym, ponieważ miało charakter ciągły (trwało 523 dni), a umieszczenie automatu biletowego w pasie drogowym prowadziło do pogorszenia warunków bezpieczeństwa. [...] Organ [I instancji] uznał, że zastosowaniu art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwia się okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, rozmiar orzeczonej kary pieniężnej oraz wzgląd na konieczność równego traktowania podmiotów, i piętnowania zachowań niezgodnych z prawem "w obliczu" znacznej liczby podmiotów występujących o zgodę na zajęcie pasa drogowego. [...] Następnie, odmawiając zastosowania art. 189e k.p.a., przywołał fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 674/20, w którym przyjęto wykładnię odrzucającą możliwość stosowania przepisów rozdziału IVa k.p.a. do kar pieniężnych, o których mowa art. 40 ust. 12 u.d.p.
Uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] nie pozwala więc na niewątpliwe stwierdzenie, w czym organ ten upatrywał braku podstaw do uznania, że naruszenie art. 40 ust. 1 u.d.p., które doprowadziło do wydania decyzji, nie mogło być uznane za naruszenie o znikomej wadze. Organ sformułował bowiem trzy w istocie sprzeczne wyjaśnienia odmowy zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. Uznał mianowicie, że: (i) sprzeciwia się temu okres trwania naruszenia i wzgląd na konieczność piętnowania zachowań sprzecznych z prawem, by następnie stwierdzić; (ii) żadne naruszenie polegające na zajęciu pasa bez pozwolenia ze swej istoty nie może być uznane za naruszenie znikomej wagi, (iii) w przypadku kar administracyjnych, o których mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. w ogóle nie stosuje się przepisów Działu IVa k.p.a. [...] Za jedyny konkretny, gdyż odnoszący się bezpośrednio do indywidualnych okoliczności sprawy, przejaw oceny wagi naruszenia uznać należy wskazanie na długotrwałość naruszenia prawa.
Poza nim organ przywołał jedynie ogólne i - o czym już tu była mowa - sprzeczne argumenty. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jednak, w jaki sposób automat biletowy umieszczony w pasie drogowym miał wpływać na bezpieczeństwo czy choćby powodować ograniczenie w możliwości korzystania z pasa drogowego i umieszczonych tam urządzeń. Powoduje to, iż również ten argument nie może przekonywać strony o dokonaniu szerokiej oceny wagi naruszenia, a musi być uznany za hasłowy i niekonkretny. Sformułowanie takie dziwi tym bardziej, że organ, bez przeprowadzania wnikliwego postępowania wyjaśniającego, uwzględnił wniosek skarżącej o zajęcie pasa drogowego przez funkcjonowanie w jego obszarze automatu biletowego na 2 lata (08.06.2022-02.06.2024), przy czym z akt nie wynika, by jego posadowienie zmieniło się w stosunku do istniejącego w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji interpretacje przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa są sztampowe i pozbawione odniesień do stanu faktycznego sprawy. [...] Ostatecznie Sąd ocenił, że poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniało podstawy prawnej rozstrzygnięcia. [...] Nie mogły jednak odnieść skutku zarzuty oparte o twierdzenie, że skarżąca działała w obliczu siły wyższej którą była epidemia wirusa [...], wyłączającej możliwość wymierzenia kary na podstawie art. 189e k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że epidemia nie wyłączała możliwości złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 189d k.p.a., ponieważ dyrektywy wymiaru kary nie mają zastosowania w przypadku kar bezwzględnie oznaczonych, a taką jest kara, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.".
Wobec powyższego za bezzasadne, bowiem kwestie te zostały już prawomocnie osądzone, należy uznać zarzuty Skarżącej naruszenia art. 189d czy art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie "k.p.a."), a także art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej w skrócie "u.d.p.").
Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że zarzut naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. wobec argumentacji Skarżącej odnośnie naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest logicznie wewnętrznie sprzeczny, bowiem § 2 znajduje zastosowanie "W przypadkach innych niż wymienione w § 1".
Zasadnie jednak Skarżąca podniosła, choć niewyartykułowane wprost w zarzutach, naruszenie art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 i w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Argumentacja organów stanowi bowiem zasadniczo powielenie dotychczasowej argumentacji z uchylonych decyzji organów obu instancji (Wyrokiem WSA oraz późniejszą decyzją SKO).
Organy obu instancji w żaden sposób bowiem nie wyjaśniły, w jaki sposób automat biletowy umieszczony w pasie drogowym miał wpływać na bezpieczeństwo czy choćby powodować ograniczenie w możliwości korzystania z pasa drogowego i umieszczonych tam urządzeń i to w sytuacji, gdy został on tam umieszczony w ramach wykonywania umowy zawartej z M. P., a na tożsame urządzenie zostało następnie udzielone zezwolenie na dalszy okres. Nie bez znaczenia pozostają przy tym takie okoliczności jak zmniejszony ruch w okresie pandemii czy kwestia wszczęcia postępowania w sprawie przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, de facto, na skutek wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Z uwagi na powyższe naruszenia decyzje, jako wymykające się kontroli, należało wyeliminować z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118, z późn. zm.).