Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzją z 05 stycznia 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy O. z 03 lipca 2025 r. nr [...]; Burmistrz odmówił S. J. zmiany zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej. Obie decyzje, jak wynika z ich uzasadnień oraz akt sprawy, zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 25 maja 2021 r. Burmistrz Gminy O., rozpatrując wniosek S. J. (dalej także jako skarżący) zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr ew. [...] na działkę nr ew. [...] w miejscowości S. ul. [...] gmina O..
Wnioskiem z 04 maja 2025 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego: 04 czerwca 2025 r.) skarżący, zastępowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Burmistrza o zmianę zezwolenia na lokalizację zjazdu, zgodnie z podłożoną mapą. Wyjaśnił, że nowa lokalizacja zjazdu polegająca na przesunięciu go o 12 metrów w prawą stronę, wynika ze zmiany organizacji drogi wewnętrznej.
Decyzją z 03 lipca 2025 r. nr [...] Burmistrz Gminy O. odmówił zmiany decyzji własnej z 25 maja 2021 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej. Wskazał na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej także jako K.p.a.), według którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Burmistrza przedłożone do wniosku materiały nie uzasadniają potrzeby wnioskowanej zmiany. Załączona mapa wskazuje jedynie na nową, proponowaną lokalizację zjazdu. Dla ww. działki nie dokonano podziału wskazującego na wydzielenie drogi wewnętrznej.
W odwołaniu skarżący, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie:
- 1. art.155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak jest przesłanek do zmiany decyzji o pierwotnej lokalizacji zjazdu indywidualnego, mimo spełnienia wszystkich warunków (zgoda strony, brak przepisów szczególnych, istnienie słusznego interesu strony oraz interesu publicznego);
- 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu o "braku potrzeby zmiany";
- 3. pominięcie istotnych okoliczności technicznych i bezpieczeństwa ruchu - w postaci okoliczności, że przesunięcie zjazdu o 12 m poprawia widoczność, parametry geometryczne oraz eliminuje ryzyko kolizji z infrastrukturą;
- 4. niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy o drogach publicznych, które nie nakłada wymogu wcześniejszego podziału nieruchomości jako warunku zmiany lokalizacji zjazdu;
- 5. brak analizy funkcjonalności obecnego zjazdu i pominięcie, że w aktualnym położeniu oś wjazdu prowadzi wprost na fasadę budynku mieszkalnego, co generuje ryzyko kolizji pojazd-budynek i nadmierny hałas w pomieszczeniach mieszkalnych.
Wskazaną na wstępie decyzją z 05 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 03 lipca 2025 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a., że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W trybie art. 155 K.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że wskazana zmiana ostatecznej decyzji dotyczy istotnej kwestii, a mianowicie zrealizowania zjazdu w zupełnie innej lokalizacji niż zakłada to decyzja ostateczna z 25 maja 2021 r. Proponowana zmiana wiąże się z ponowną wnikliwą analizą w kwestii możliwości zrealizowania zjazdu w nowym miejscu. Organ I instancji musiałby dokonać nowych ustaleń co do parametrów zjazdu, a to wykracza poza przepis art. 155 K.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie może prowadzić do ponownej oceny merytorycznej sprawy, co - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego miałoby miejsce w przedmiotowej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. J., zastępowany przed zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie:
- 1. art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wniosek o zmianę lokalizacji zjazdu indywidualnego - jako wymagający analizy parametrów technicznych i bezpieczeństwa - z samej tej przyczyny wykracza poza dopuszczalny zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., podczas gdy przepis ten dopuszcza zmianę decyzji ostatecznej w granicach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny,
- 2. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących wpływu projektowanej zmiany lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, widoczność przy wyjeździe z nieruchomości oraz funkcjonalność układu komunikacyjnego,
- 3. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia bez wszechstronnej oceny materiału dowodowego, albowiem organ nie odniósł się merytorycznie do oświadczeń strony dotyczących poprawy parametrów technicznych i eliminacji zagrożeń związanych z aktualnym położeniem zjazdu,
- 4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera rzeczywistej analizy przesłanek zastosowania art. 155 K.p.a., w szczególności brak wskazania, dlaczego w realiach sprawy nie występuje słuszny interes strony ani interes społeczny oraz na jakiej podstawie organ uznał, że proponowana zmiana nie mieści się w granicach dopuszczalnej modyfikacji decyzji ostatecznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy zmiany zezwolenia na lokalizację zjazdu; skarżący wnioskował o przesunięcie zjazdu o 12 metrów, uzasadniając wniosek zmianą organizacji drogi wewnętrznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej jako u.d.p.) zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem które nie ma znaczenia w kontrolowanej sprawie. Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, określając w nim miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (ust. 3). Ustawodawca zastrzegł przy tym, że decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5).
Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy został wybudowany zjazd na którego lokalizację skarżący uzyskał zezwolenie w decyzji z 25 maja 2021 r. Kwestia ta ma znaczenie, bowiem zgodnie z ww. art. 29 ust. 1 u.d.p. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W kontrolowanej sprawie, jeżeli zjazd nie został wybudowany, to decyzja wygasłaby z upływem 25 maja 2024 r., czyli przestałaby kształtować sytuację prawną skarżącego jeszcze przed złożeniem wniosku o zmianę zezwolenia. Skoro po upływie zastrzeżonego terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznanego skarżącemu uprawnienia, to niemożliwa jest jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. Przez co zbędne stają się rozważania dotyczące możliwości zastosowania tego przepisu, ale zgodne z prawem pozostaje rozstrzygnięcie wniosku o zmianę decyzji, negatywne dla skarżącego.
Następnie Sąd ocenia, że jeżeli został wybudowany zjazd na którego lokalizację skarżący uzyskał zezwolenie w decyzji z 25 maja 2021 r., to Burmistrz zgodnie z prawem wydał odmowne rozstrzygnięcie, z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i dokonało prawidłowej wykładni przepisu art. 155 K.p.a.
Rzecz w tym, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania nie tylko z udziałem tych samych stron [tutaj: skarżącego], nie tylko w ramach tego samego stanu prawnego, ale także w ramach tego samego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r. II OSK 3160/14; Lex). Czego w niniejszej sprawie być nie mogło.
Wbrew argumentom skargi proponowana zmiana dotyczy innego zjazdu, a więc nowego zjazdu. Okoliczności podnoszone w skardze, że zmiana ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprawę widoczności przy wyjeździe z posesji oraz wyeliminowanie ryzyka kolizji pojazdów z istniejącą zabudową mieszkalną są właśnie nowym stanem faktycznym, wymagającym weryfikacji w oddzielnym postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zarzucany organom w skardze brak ustaleń co do widoczności przy wyjeździe z nieruchomości w dotychczasowej i projektowanej lokalizacji zjazdu, relacji osi wjazdu do usytuowania budynku mieszkalnego na działce, potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz użytkowników nieruchomości jest o tyle bezzasadny, że organy nie mają obowiązku czynienia takich ustaleń w trybie art. 155 K.p.a. Służy temu postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.
W konsekwencji Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wnioskowana zmiana dotyczy istotnej kwestii, a mianowicie zrealizowania zjazdu w zupełnie innej lokalizacji i wiąże się z ponowną analizą możliwości zrealizowania zjazdu w nowym miejscu. Organ I instancji musiałby dokonać nowych ustaleń, a więc byłby to inny stan faktyczny niż przy wydawaniu decyzji z 25 maja 2021 r.
Podsumowując, oba rozstrzygnięcia wydane w sprawie są zgodne z prawem, zaś naruszenie przepisów postępowania polegające na braku jednoznacznego udokumentowania przez organy w aktach sprawy, czy został wybudowany zjazd wskazany w decyzji z 25 maja 2021 r., nie miało wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) skargę oddalił.