Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Po 143/26

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 23 października 2025r., [...], po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji, organ dotujący) z dnia 4 kwietnia 2025r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ dotujący w dniu 12 grudnia 2024r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji udzielonej stronie na prowadzenie Przedszkola [...] z siedzibą przy ul. [...] w P. w okresie od stycznia 2023r. do października 2024r. Organem prowadzącym jest Spółka E. Sp. z o.o. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z utrudnieniem przeprowadzenia kontroli wszczętej 9 października 2024r. Organ I instancji wskazał, że kontrola była nieskuteczna z powodu uniemożliwienia wglądu do dokumentacji finansowej i organizacyjnej objętej zakresem kontroli w ustalonym terminie dotyczącej prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji.

Zawiadomienie o wszczęciu kontroli zostało przesłane za pośrednictwem ePUAP na adres J. W. - prezesa zarządu spółki E. Sp. z o.o. będącej jednocześnie Dyrektorem Przedszkola [...] w P.. Zawiadomienie zostało doręczone stronie 24 października 2024r. Kontrola miała rozpocząć się w siedzibie placówki w terminie 14 dni od dnia odbioru niniejszego pisma tj. 8 listopada 2024r. Kontrola swoim zakresem obejmowała prawidłowość pobrania dotacji od września 2023r. do października 2024r. oraz prawidłowość wykorzystania udzielonej dotacji w okresie od stycznia 2023r. do grudnia 2023r.

W związku z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu kontroli J. W. w dniu 4 listopada 2024r. przesłała pismo za pośrednictwem ePUAP następującej treści: "W związku z otrzymaniem zawiadomienia, informuję że zapis Ustawy ogranicza liczbę dni kontroli w ciągu roku kalendarzowego oraz ilość podejmowanych kontroli i związku z powyższym kontrola w/w może odbyć się najwcześniej w nowym roku kalendarzowym." Pismem z dnia 7 listopada 2024r. Prezydent Miasta P. udzielił odpowiedzi J. W., że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie zawiera norm dotyczących limitu kontroli przeprowadzanych w placówce oświatowej, a działalność przedszkola w myśl art. 170 ustawy Prawo oświatowe nie jest działalnością gospodarczą.

Wobec powyższego w ocenie organu I instancji zapisy ustawy – Prawo przedsiębiorcy nie mają zastosowania. Jednocześnie w ww. piśmie organ wskazał, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli w przedszkolu podejmą czynności w dniu 8 listopada 2024r.

W związku z nieskuteczną próbą przeprowadzenia kontroli w dniu 8 listopada 2024r. organ skierował pismo do J. W. (za pośrednictwem ePUAP) informujące o podjętych czynnościach w tym dniu. Pismo zawierało także opis stanu faktycznego. W dniu rozpoczęcia kontroli tj. 8 listopada 2024r. w przedszkolu nie zastano dyrektora, ani żadnej osoby zastępującej. Nie została w związku z powyższym wydana jakkolwiek dokumentacja wymieniona w ww. zawiadomieniu. Kontrolerzy nie zostali również wprowadzeni na teren przedszkola, aby chociażby dokonać weryfikacji funkcjonowania placówki pod tym adresem, zgodnej z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji. Organ dotujący w trosce o dyscyplinę finansów publicznych zaapelował do dyrektora/organu prowadzącego przedszkole o kierowanie się obowiązującym stanem prawnym.

Organ dotujący pismem z dnia 19 listopada 2024r. wezwał do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających podjęcie kontroli w określonym terminie i wyznaczył ostateczny termin przedłożenia kompletnej dokumentacji wymienionej w zawiadomieniu w terminie 7 dni od momentu odebrania pisma. Jednocześnie pouczono stronę, że po upływie tego terminu organ dotujący podejmie działania - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - zmierzające do wydania decyzji administracyjnej zobowiązujące organ prowadzący do zwrotu dotacji za okres kontroli w sposób przewidziany w uchwale dotacyjnej. J. W. odebrała ww. pismo w dniu 28 listopada 2024r.

W dniu 28 listopada 2024r. do organu dotującego wpłynęło pismo J. W. następującej treści: "Informuję, że Organem prowadzącym Przedszkole jest Przedsiębiorca, wobec powyższych zapisów ustawy o prawach Przedsiębiorców gdzie zapis zakreśla że, czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nic może przekraczać 12 dni. W związku z powyższym kontrola nie może się odbyć w bieżącym roku kalendarzowym.". J. W. wskazała ponadto: "Organ dotowany nie utrudnia organowi dotującemu czynności kontrolowanych, a jedynie korzysta z praw, które nałożył Ustawodawca na organy Państwa w tym zakresie."

Mając powyższe na uwadze, upoważnieni kontrolerzy sporządzili protokół kontroli. W związku z takimi działaniami organu prowadzącego przedszkole/dyrektora zarekomendowano wszczęcie postępowania administracyjnego w celu podjęcia działań zmierzających do zwrotu dotacji w sposób przewidziany w uchwale dotacyjnej.

Wobec określonego wyżej stanu faktycznego, w dniu 12 grudnia 2024r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji udzielonej na prowadzenie Przedszkola w okresie od stycznia 2023r. do października 2024r. Zawiadomienie zostało również przesłane stronie za pośrednictwem ePUAP i doręczone 27 grudnia 2024r. Stronę poinformowano o prawie wglądu do dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania znajdującej się w siedzibie Wydziału Oświaty Urzędu Miasta P. ul. [...]

W dniu 3 stycznia 2025r. wezwano organ prowadzący do złożenia osobiście lub przez pełnomocnika dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania dotyczącej dzieci wykazywanych w informacjach miesięcznych składanych Wydziałowi Oświaty UMP za okres od września 2023r. do października 2024r. w zakresie prawidłowości pobrania dotacji oraz dokumenty finansowe, na podstawie których rozliczono dotację w okresie od stycznia 2023r. do grudnia 2023r. W wezwaniu konkretnie wskazano poszczególne żądane dokumenty. Organ I instancji wyznaczył stronie termin 7 dni na dostarczenie ww. dokumentów. Ponadto stronę kolejny raz pouczono o przysługującym prawie do wglądu do dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania znajdującej się w siedzibie Wydziału Oświaty Urzędu Miasta P. ul. [...]. Niniejsze wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 17 stycznia 2025r.

Z uwagi na fakt, iż prezes E. Sp. z o.o. nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z powyższego wezwania, organ I instancji postanowieniem z dnia 3 lutego 2025r. włączył do niniejszego postępowania następujące dokumenty:

1. - zawiadomienie o wszczęciu kontroli z dnia 9 października 2024r.,
2. - pismo prezesa zarządu E. Sp. z o.o. z dnia 4 listopada 2024r. o ograniczeniu liczby kontroli w danym roku,
3. - pismo Zastępczyni Dyrektora Wydziału Oświaty UMP z dnia 7 listopada 2024r. informujące o braku ustawowych przeciwwskazań do podjęcia czynności kontrolnych w wyznaczonym terminie,
4. - pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Oświaty UMP z dnia 17 listopada 2024r. wyznaczające ostateczny termin przedłożenia dokumentacji do kontroli,
5. - pismo prezesa zarządu E. Sp. z o.o. z dnia 28 listopada 2024r. o ograniczeniu liczby dni kontroli w danym roku,
6. - protokół nr [...] z dnia 6 grudnia 2024r.

Pouczono ponadto stronę o przysługującym prawie do wglądu do dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania znajdującej się w siedzibie Wydziału Oświaty Urzędu Miasta P.. Postanowienie powyższe zostało doręczone stronie dnia 18 lutego 2024r.

J. W. w dniu 17 lutego 2025r. za pośrednictwem ePUAP przesłała pismo.

W odpowiedzi na ww. pismo organ I instancji pismem z dnia 19 lutego 2025r. (data doręczenia 4 marca 2025r. za pośrednictwem ePUAP) poinformował, iż nie są mu znane okoliczności o których pisała J. W.. Jednocześnie wskazano, że w drodze postępowania administracyjnego dopuszcza się możliwość przesłuchania świadków oraz stron tego postępowania. Organ wskazał, że strona na żadnym etapie nie skorzystała z prawa czynnego udziału, nie wniosła o wgląd w akta oraz nie złożyła żadnych wniosków i materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 19 lutego 2025r., organ I instancji zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego. Ponadto strona została poinformowana o prawie wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Prezydent Miasta P. jako organ dotujący wydał decyzję dnia 4 kwietnia 2025r. nr [...] Na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt. 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530) oraz art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530) w związku z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017 r. (Dz. U. z 2024 r. poz.754):

1. 1. Zobowiązał Spółkę E. Sp. z o.o. do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie przeznaczeniem w roku 2023 w kwocie 723 744,63 zł na prowadzenie Przedszkola [...] w P..
2. 2. Zobowiązał Spółkę E. Sp. z o.o. do zwrotu odsetek od kwoty, o której mowa w punkcie 1, naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji do dnia zapłaty na podstawie art. 252 ust.6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
3. - odsetki od kwoty 47 583,51 zł liczone od dnia 20.01.2023 r. do dnia zapłaty,
4. - odsetki od kwoty 58 550,86 zł liczone od dnia 22.02.2023 r. do dnia zapłaty,
5. - odsetki od kwoty 56 538,87 zł liczone od dnia 22.03.2023 r. do dnia zapłaty,
6. - odsetki od kwoty 56 538,87 zł liczone od dnia 21.04.2023 r. do dnia zapłaty,
7. - odsetki od kwoty 71 694,91 zł liczone od dnia 22.05.2023 r. do dnia zapłaty,
8. - odsetki od kwoty 61 676,40 zł liczone od dnia 22.05.2023 r. do dnia zapłaty,
9. - odsetki od kwoty 67 844,04 zł liczone od dnia 24.07.2023 r. do dnia zapłaty,
10. - odsetki od kwoty 69 899,92 zł liczone od dnia 24.08.2023 r. do dnia zapłaty,
11. - odsetki od kwoty 47 285,24 zł liczone od dnia 25.09.2023 r. do dnia zapłaty,
12. - odsetki od kwoty 43 173,48 zł liczone od dnia 25.10.2023 r. do dnia zapłaty,
13. - odsetki od kwoty 50 673,14 zł liczone od dnia 24.11.2023 r. do dnia zapłaty,
14. - odsetki od kwoty 92 285,39 zł liczone od dnia 15.12.2023 r. do dnia zapłaty,
15. 3. Zobowiązał Spółkę E. Sp. z o.o. do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od stycznia 2024 r. do października 2024 r. w kwocie 574 217,34 zł udzielonej na prowadzenie Przedszkola [...] w P..
16. 4. W przypadku nieterminowego zwrotu zobowiązał Spółkę E. Sp. z o.o. do zwrotu odsetek od kwoty, o której mowa w punkcie 3, naliczonej na podstawie art. 252 ust. 6 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych tj. 15 dni od momentu odebrania niniejszej decyzji licząc od 16 dnia do dnia zapłaty.
17. 5. Zobowiązał Spółkę E. Sp. z o.o. do zwrotu dotacji wraz z odsetkami, którego należy dokonać na konto Urzędu Miasta P. Bank [...] w terminie 15 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W opisie przelewu należy wyodrębnić oddzielnie nazwę placówki, oddzielnie kwoty główne zwróconych dotacji i oddzielnie kwoty zwróconych odsetek.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2025r. strona, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu podniesiono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, iż dotacja będąca przedmiotem postępowania została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego w rozumieniu k.p.a. oraz uchwały XLI/721/VIII/2021 Rady Miasta P. z dnia 2 lutego 2021r. w sprawie trybu i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji oraz na podstawie art. 36 ustawy i finansowaniu zadań oświatowych i uznaniu, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem oraz uznaniu, iż odwołująca działa w celu ukrycia nieprawidłowości.
3. 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 36 ust. 6 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017r. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i zawiadomieniu dyrektora placówki lub organu prowadzącego do zaprzestania działań polegających na utrudnianiu lub udaremnianiu przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym terminie, jako obowiązku ustawowego organu pierwszej instancji wobec ustaleń poczynionych w trakcie postępowania.
4. 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym § 6 ust. 11 Uchwały nr XLI/721/VIII/2021 Rady Miasta P. z dnia 2 lutego 2021 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji na podstawie art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez nieprzesłanie organowi prowadzącemu - odwołującej spółki, wystąpienia pokontrolnego, w którym zawarte były stwierdzone nieprawidłowości i wnioski.

Ww. decyzją z dnia 23 października 2025r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał podstawy normatywne znajdujące zastosowanie w sprawie, a następnie wskazał m.in. (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych), że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Organ odwoławczy wskazał, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nic może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Organ ten wskazał, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo, a wręcz obowiązek kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty.

Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. W ocenie SKO z akt sprawy bezspornie wynika, iż beneficjent dotacji utrudniał przeprowadzenie kontroli oraz nie przedłożył dokumentacji związanej z otrzymanymi dotacjami. Organ wskazał, że na beneficjencie dotacji spoczywa obowiązek i ciężar udowodnienia, że otrzymane środki spożytkował zgodnie z ich przeznaczeniem. Utrudnianie kontroli i nie przekładanie żadnej dokumentacji związanej z otrzymywanymi dotacjami winno skutkować obowiązkiem zwrotu otrzymanych dotacji.

W związku z powyższym uznać należy, iż organ I instancji zasadnie wydał zaskarżoną decyzję. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy co zaznaczono już powyżej.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15- 21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

W ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren przedszkola oraz prawo do wglądu do dokumentacji przedszkolnej. SKO wskazało, powołując się na orzecznictwo sądowe, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 80 ust. 4 u.s.o. (aktualnie art. 36 ust. 2 u.f.z.o.). Z mocy delegacji ustawowej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

W niniejszej sprawie zdaniem SKO skarżąca nie przejawiała żadnych oznak świadczących o chęci współdziałania z organem dotującym w toku kontroli poprzez chociażby przesyłanie dokumentacji rachunkowo-księgowej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielenia wyjaśnień, jak również wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych. Powołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1746/14 - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - wskazał, iż musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w delegacji ustawowej. Zdaniem NSA, działania takie jak wyżej wymienione, nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego.

Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji zdaniem SKO spoczywa bowiem na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. To jej obowiązkiem jest wykazanie, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ww. celów, w tym właściwe udokumentowanie wydatków poprzez przedłożenie dowodów potwierdzających, na żądanie organu dotującego. Brak takiej dokumentacji, z czym równoznaczne jest jej nieprzedłożenie organowi dotującemu, związanej z wydatkowaniem dotacji dla oceny zgodności jej wydatkowania z celami, na które została przeznaczona, obciąża negatywnymi skutkami beneficjenta dotacji.

Pismem z dnia 20 listopada 2025r. strona, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę od ww. decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530) w związku z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017 r. (Dz. U. z 2024 r. poz.754) poprzez uznanie, iż dotacja będąca przedmiotem postępowania została wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem,
2. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 34 oraz art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. 2017 poz. 223 z późniejszymi zmianami) oraz art. 7, 8 §1, 9, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a. poprzez objęcie kontrolą okresu, który nie został zamknięty, a zatem nie mógł podlegać kontroli prawidłowości wydatkowania środków z dotacji,
3. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), w szczególności poprzez zaniechanie oceny wpływu na ustalenia faktyczne okoliczności związanych ze sposobem prowadzenia kontroli, w szczególności prowadzenia czynności w dniu 8 listopada 2024 r., pomimo wcześniejszej informacji o innych czynnościach podmiotu kontrolowanego i udzielenia informacji w dniu poprzedzającym kontrolę o jej dalszym prowadzeniu bez zmian,
4. - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 36 ust. 6 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017 r. (Dz. U. z 2024 r. poz.754) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i zawiadomieniu dyrektora placówki lub organu prowadzącego do zaprzestania działań polegających na utrudnianiu lub udaremnianiu przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym terminie, jako obowiązku ustawowego organu pierwszej instancji wobec ustaleń poczynionych w trakcie postępowania,
5. - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym § 6 ust. 11 Uchwały nr XLI/721/VIII/2021 Rady Miasta P. z dnia 2 lutego 2021 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2021 r. poz. 1326) w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji oraz na podstawie art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754) poprzez nieprzesłanie organowi prowadzącemu - odwołującej spółki, wystąpienia pokontrolnego, w którym zawarte były stwierdzone nieprawidłowości i wnioski.

Organowi II instancji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 października 2025 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 4 kwietnia 2025 r. do zarzutów strony w odwołaniu, co stanowi nieusuwalną przesłankę procesową uchylenia decyzji organu drugiej instancji.

W konkluzji pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 4 kwietnia 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Ponadto pełnomocnik strony wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik strony wniósł także o wstrzymanie wykonania w całości decyzji organu I instancji, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą i doprowadzenia do jej upadłości lub likwidacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty skargi za niezasadne i wniosło o oddalenie skargi.

WSA postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2026 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2026r. pełnomocnik strony przesłał pismo stanowiące uzupełnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga nie podlegała uwzględnieniu albowiem Sąd po dokonaniu kontroli judykacyjnej stwierdził, że nie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako P.p.s.a.), rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stwierdzenie, że poddaną kontroli decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w sposób zgodny z wzorcami normatywnymi, a zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie naruszała prawa w sposób który uzasadniałby ich uchylenie.

Wskazać należy, że organy w trakcie postępowania nie naruszyły zarówno ogólnych, naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jak i zasad tego postępowania w aspekcie dowodowym oraz w zakresie decyzji administracyjnej. Ustalony w sposób prawidłowy stał faktyczny stał się później podstawą do dokonania prawidłowego aktu subsumcji.

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że decyzje organów obu instancji były wydane po przeprowadzeniu postępowania w sposób zgodny z wzorcami normatywnymi zawartymi w prawie procesowym, regulującymi m.in. zasady naczelne (art. 7, 8 § 1, 9, 15 k.p.a.), zasady dowodowe (art. 75 § 1 i 2 i art. 77 § 1 k.p.a.), jak również elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.).

W aspekcie zarzutu przedstawionego w skardze, a dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. wskazać należy, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji zobowiązany jest do całościowego ponownego rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej w aspekcie merytorycznym. W dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu przez organy obu instancji. Organ II instancji z tych normatywnych obowiązków wywiązał się. Decyzja organu odwoławczego spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać również trzeba, iż uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotnym elementem decyzji ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie także dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Wskazać należy, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej przy całkowitej bierności przez cały okres trwania tego postępowania przez stronę skarżącą, reprezentowaną przez zawodowego pełnomocnika.

Brak jest podstaw do uznania, iż w kontrolowanej judykacyjnie sprawie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zawartej w art. 8 § 1 k.p.a., a wynikającej także z art. 2 Konstytucji RP, a więc zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa. "Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość." (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 8).

Zdaniem Sądu zarówno zakres postępowania, jak i wydane decyzje przez organy obu instancji te kryteria spełniają.

Wskazać należy, że w skardze zarzucono organom także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny wpływu na ustalenia faktyczne okoliczności związanych ze sposobem prowadzenia kontroli, w szczególności prowadzenia czynności w dniu 8 listopada 2024 r., pomimo wcześniejszej informacji o innych czynnościach podmiotu kontrolowanego i udzielenia informacji w dniu poprzedzającym kontrolę o jej dalszym prowadzeniu bez zmian.

WSA stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Powyższe pismo zostało sporządzone przez organ I instancji już po wydaniu informacji z dnia 9 października 2024r., dotyczącej przedmiotowego zakresu czynności oraz czasookresu objętego kontrolą. Organ I instancji poinformował pismem, ze wskazaniem także osoby prowadzącej sprawę (J. K.) oraz wskazaniem nr telefonu tej osoby. Ponadto z treści pisma z dnia 9 października 2024r. informującego o zamiarze podjęcia kontroli wskazana została prośba o przygotowanie dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, nie wykraczającym poza ramy art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz uchwały nr XLI/721/VIII/2021 Rady Miasta P. z dnia 2 lutego 2021r. w sprawie trybu i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji.

WSA stwierdza, że z treści akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w związku z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu kontroli J. W. - prezes zarządu skarżącej w dniu 4 listopada 2024r. przesłała pismo do organu I instancji (za pośrednictwem ePUAP) następującej treści: "W związku z otrzymaniem zawiadomienia, informuję że zapis Ustawy ogranicza liczbę dni kontroli w ciągu roku kalendarzowego oraz ilość podejmowanych kontroli i związku z powyższym kontrola w/w może odbyć się najwcześniej w nowym roku kalendarzowym." Pismem z dnia 7 listopada 2024r. Prezydent Miasta P. udzielił odpowiedzi na powyższe pismo prezesa zarządu skarżącej wskazując, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie zawiera norm dotyczących limitu kontroli przeprowadzanych w placówce oświatowej, a działalność przedszkola w myśl art. 170 ustawy - Prawo oświatowe nie jest działalnością gospodarczą.

Wobec powyższego w ocenie organu I instancji wskazywane przez skarżącą przepisy ustawy – Prawo przedsiębiorcy nie mają zastosowania. Jednocześnie w ww. piśmie organ wskazał, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli w przedszkolu podejmą czynności w dniu 8 listopada 2024r.

WSA stwierdza – biorąc pod uwagę powyższe zarzuty - że z treści art. 170 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe jednoznacznie wynika, że prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Okoliczność tę potwierdził NSA w wyroku z 15 października 2025 r. (I GSK 1368/24, LEX nr 3938870).

WSA wskazuje, że skarżąca - jak wynika z treści informacji z KRS - prowadzi od 1 października 2018r. działalność gospodarczą. Zgodnie z treścią działu 3 KRS przedmiotem przeważającej działalności skarżącej jest opieka dzienna nad dziećmi. Tak więc już w roku 2024r. skarżąca, funkcjonując w tym obszarze działalności gospodarczej, powinna znać zasady prowadzenia tego rodzaju działalności, biorąc pod uwagę także istotną okoliczność tj. zasad korzystania z funduszy publicznych w postaci dotacji oświatowych. Skarżąca jest podmiotem, który z perspektywy normatywnej zobowiązany jest do poddania się kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej i współdziałania w tym zakresie z organem administracji publicznej przeprowadzającego kontrolę (art. 36 ustawy), zgodnie z trybem określonym szczegółowo w akcie prawa miejscowego (§ 6 ust. 1 -14 uchwały nr XLI/721/VIII/2021 Rady Miasta P. z dnia 2 lutego 2021r.).

W powyższym zakresie został podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego w rozumieniu k.p.a. oraz uchwały XLI/721/VIII/2021 Rady Miasta P. z dnia 2 lutego 2021r. oraz art. 36 ustawy i finansowaniu zadań oświatowych i uznaniu, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem oraz uznaniu, iż odwołująca działa w celu ukrycia nieprawidłowości.

Należy w aspekcie proceduralnym wskazać, że powyższe normy prawa zarówno ustawowego (tj. u.f.z.o.), jak i podustawowego (tj. aktu prawa miejscowego) stanowią kompleksowy system, który pozwala na przeprowadzenie postępowania kontrolnego, jak i administracyjnego w zakresie prawidłowości wykorzystania, jak również w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej. System ten - z uwagi na specyfikę - zawiera ww. normy prawne, których adresatami są przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie oświaty i działalność ta jest dotowana ze środków publicznych tj. środków jednostek samorządu terytorialnego. Jednym z najistotniejszych elementów tego systemu jest zapewnienie jego efektywności. Efektywność ta jest realizowana m.in. poprzez obowiązki procesowe nałożone na podstawie przepisów prawa na podmioty dotowane.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203, dalej u.f.z.o.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Powyższa ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Jak wskazuje brzmienie powołanego art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.

Zdaniem Sądu w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren placówki oświatowej oraz prawo do wglądu do dokumentacji tej placówki. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

W tym zakresie także akt wykonawczy do ustawy tj. ww. uchwała w § 6 ust. 1 -14 przewidziała tryb kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji, w tym także uprawnienia organu dotującego w aspekcie kontrolnym.

"1. Organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez szkoły i placówki niepubliczne oraz publiczne prowadzone przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ.

1. 2. Podstawą do przeprowadzenia kontroli jest legitymacja służbowa oraz upoważnienie do przeprowadzenia kontroli.
2. 3. Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie szkoły/placówki w dniach i godzinach pracy szkoły/placówki. Kontrole prawidłowości pobrania dotacji mogą być przeprowadzane w miejscach i w czasie realizacji przez podmiot kontrolowany podstawy programowej lub innych zadań statutowych.
3. 4. O zamiarze przeprowadzenia kontroli na terenie szkoły/placówki kontrolujący powiadamia kontrolowanego na piśmie, zwracając się o udostępnienie dokumentacji, o której mowa w art. 36 ust. 2 ustawy.
4. 5. Kontrolujący, w związku z zakresem kontroli, ma prawo do:
5. 1) wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej, przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkól, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy - także do wglądu list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ww. ustawy, oraz ich weryfikacji;
6. 2) wstępu do obiektów i pomieszczeń szkoły/placówki;
7. 3) gromadzenia ustnych i pisemnych wyjaśnień;
8. 4) sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem;
9. 5) podpisywania pism w sprawie dotyczącej badanej dokumentacji;
10. 6) powołania na świadka osoby wykazanej w dokumentacji kontrolowanego podmiotu jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia lub - w przypadku uczniów niepełnoletnich - rodziców bądź opiekunów prawnych ucznia,
11. 7) w szkołach, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy - sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, a także uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach.
12. 6. Na wniosek osoby prowadzącej, w przypadku braku możliwości zapewnienia kontrolującym warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, osoba prowadząca dostarcza dokumenty i inne materiały stanowiące podstawę pobrania i wykorzystania dotacji na wskazany adres organu właściwego do udzielenia dotacji.
13. 7. Z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządzają protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który podpisują kontrolujący i dyrektor kontrolowanej szkoły/placówki lub osoba prowadząca.
14. 8. Dyrektor lub osoba prowadząca może odmówić podpisania protokołu, składając w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania protokołu pisemną informację o odmowie podpisania protokołu wraz z uzasadnieniem lub dodatkowymi wyjaśnieniami co do ustaleń zawartych w protokole.
15. 9. Odmowę podpisania protokołu kontroli kontrolujący odnotowują w wystąpieniu pokontrolnym
16. 10. Do złożonych dodatkowych wyjaśnień, co do ustaleń zawartych w protokole, organ dotujący ustosunkowuje się w wystąpieniu pokontrolnym.
17. 11. Odmowa podpisania protokołu nie wstrzymuje dalszego postępowania organu dotującego, w tym dochodzenia zwrotu dotacji w trybie określonym w odrębnych przepisach.
18. 12. Na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli i złożonych dodatkowych wyjaśnień kierowane jest do kontrolowanego wystąpienie pokontrolne, w którym zawarte są stwierdzone nieprawidłowości i wnioski.
19. 13. Jeżeli w wyniku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, kontrolujący odstępują od sporządzenia wystąpienia pokontrolnego.
20. 14. W przypadku niewykorzystania dotacji w całości lub jej części, pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zwrot dotacji niewykorzystanej, pobranej w nadmiernej wysokości, nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem następuje w trybie określonym w ustawie o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.)."

Podkreślić należy, że sądy administracyjne stosują jednolitą i ugruntowaną linię orzeczniczą w aspekcie obowiązku aktywnego uczestnictwa podmiotu, który otrzymuje dotacje na działalność oświatową. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 80 ust. 4 u.s.o. (aktualnie art. 36 ust. 2 u.f.z.o.). Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18, nie można tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. (aktualnie art. 36 ust. 2 u.f.z.o.) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli.

To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

W ocenie Sądu z art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, czy też żądania udzielenia wyjaśnień. Powyższy pogląd zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1746/14 - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - wskazał, iż musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Zdaniem NSA, działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Sąd stwierdza, że prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości, gdyż wynika z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Zaznaczyć należy, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

Tak więc zaniechanie jakiejkolwiek współpracy jednostki oświatowej z organem jest zachowaniem sprzecznym z ww. przepisami prawa. W konsekwencji powyższego zaniechania podmiotu organ dotujący nie posiada jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na ocenę wydatków poczynionych przez podmiot dotowany. W niniejszej sprawie – jak wynika z analizy akt sprawy administracyjnej – organy nie posiadały wiedzy w zakresie objętym przedmiotem postępowania administracyjnego. Okoliczność ta wynika wyłącznie ze sposobu zachowania skarżącej, uniemożliwiającej dokonywanie organowi czynności procesowych.

Należy wskazać, że przy rozliczaniu otrzymanej dotacji na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem; pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 387/20, LEX nr 3705722).

Należy w tym miejscu stwierdzić, że niezasadny jest zarzut strony skarżącej zawarty w piśmie z dnia 11 sierpnia 2026r., wskazujący, że obie decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są nieważne. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji za okres od stycznia 2023r. do października 2024r. W decyzji z dnia 4 kwietnia 2025. organ I instancji w punkcie 1 zobowiązał Spółkę E. Sp. z o.o. do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie przeznaczeniem w roku 2023 w kwocie 723 744,63 zł na prowadzenie Przedszkola [...] w P.. Natomiast w punkcie 3 decyzji zobowiązał Spółkę E. Sp. z o.o. do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od stycznia 2024 r. do października 2024 r. w kwocie 574 217,34 zł udzielonej na prowadzenie Przedszkola [...] w P..

Wskazać należy, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi za rok 2023 wynosi 723 744,63 zł. Kwota ta została przekazana stronie skarżącej. Okoliczność ta wynika z dokumentu rozliczenia dotacji przedstawionego przez stronę. Dokument ten został opatrzony datą 20 stycznia 2024r. i podpisany przez J. W. – prezesa zarządu skarżącej. Jak już wyżej zostało opisane strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów finansowych, które usprawiedliwiłyby zarówno cel poniesionych wydatków, jak i ich wysokość. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji (k.[...]) organ wskazał podstawy uznania dotacji opisanej w pkt 1 decyzji jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ w tym zakresie wskazał, że strona nie przedłożyła dokumentów finansowych zawartych we wskazanym w uzasadnieniu decyzji dokumencie rozliczenia dotacji otrzymanej przez stronę. Organ opisał w tym zakresie podstawy normatywne zwrotu dotacji, jak i problematykę odsetek.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się także do treści pkt 3 decyzji, a mianowicie do dotacji przyznanej w nadmiernej wysokości tj. w kwocie 574 217,34 zł. W tym zakresie organ wskazał zarówno podstawy normatywne wydanego rozstrzygnięcia (m.in. art. 34 ust. 2 ustawy, jak też ww. uchwałę), przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych jak również opisał, że w zakresie dotacji przyznanej od stycznia 2024r. do października 2024r. dotacja przysługuje na każdego ucznia korzystającego faktycznie z usług realizowanych przez placówkę. Organ ten wskazał, że system prawa oświatowego nie przewiduje możliwości dofinansowania kształcenia dziecka, które nie uczęszcza do placówki oświatowej na zajęcia edukacyjne. Organ wskazał, że wykorzystanie dotacji następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania na które dotacja ta miała być przeznaczona.

Ponadto wykorzystanie dotacji następuje poprzez realizację celów wskazanych w ww. przepisach prawa. Organ także i w tym zakresie wskazał na całkowitą bierność strony i stałe, uporczywe utrudnianie organowi przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedszkola.

WSA stwierdza, że wszystkie zarzuty o charakterze procesowym są niezasadne. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne w obszarze sprawy administracyjnej tj. w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej, a ponadto w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny.

Tak ustalony stan faktyczny będzie stanowił podstawę do dokonania przez Sąd analizy zachowania strony w aspekcie wyżej przytoczonych norm prawa materialnego.

Sąd dokonując kontroli judykacyjnej sprawy administracyjnej w zakresie normatywnym zawartym w art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdza, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji, dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, nie zostało - tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego - pozostawione woli stron, tj. beneficjenta i organu (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., I GSK 200/22, LEX nr 390690).

Materialną podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 252 u.f.p Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. W przypadku zatem gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege).

"Przepis art. 252 u.f.p. nie definiuje wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Jednakże biorąc pod uwagę definicję wykorzystania dotacji określoną w art. 251 ust. 4 u.f.p., należy stwierdzić, że wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem będzie oznaczać w szczególności zapłatę za zadanie, które nie było przedmiotem dotowania z budżetu gminy, a w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem nastąpi przez realizację innych celów niż wskazane w tych przepisach. "Pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko i polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona"..."Podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem.

Powiązanie to nie może być również dowolne, ale winno być adekwatne do celu wydatku. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu j.s.t. w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.)." (por. A. Ostrowska [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 252).

Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2017 r., I SA/Gl 345/17).

Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności wymienione dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym m. in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie. Stosownie natomiast do postanowień art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm., dalej O.p.).

Odnosząc się do kwestii odsetek, to wskazać należy, że w myśl art. 252 ust. 6 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających grotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1. 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem
2. 2) następującego po upływie terminów określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Ustawowe terminy zwrotu dotacji wynoszą 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniającej dokonanie zwrotu. Jeżeli jednak termin zwrotu dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, to termin zwrotu wynosi 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. W piśmiennictwie dostrzeżono, że termin zwrotu dotacji w konkretnym przypadku zależy od tego, czy okoliczności uzasadniające zwrot stwierdził beneficjent (dokonując rozliczenia dotacji) czy podmiot dotujący. W pierwszym przypadku termin biegnie od dnia, w którym beneficjent stwierdził zaistnienie przesłanki zwrotu. W drugim przypadku, gdy to dotujący w wyniku kontroli wykorzystania dotacji stwierdza konieczność lei zwrotu, termin rozpoczyna bieg od momentu zawiadomienia o tym fakcie podmiotu dotowanego. Ustawowe określenie terminów zwrotu oznacza, że nie mogą być one modyfikowane w treści decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji. Niedopuszczalne jest również modyfikowanie ustawowych terminów zwrotu dotacji w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Kwoty zwracanych dotacji powiększane są o odsetki. Odsetki od kwot dotacji podlegających zwrotowi liczone są tak jak dla zaległości podatkowych. Termin początkowy naliczania odsetek jest różny w zależności od podstawy zwrotu dotacji. W przypadku dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem termin naliczania odsetek ma charakter sankcyjny, ponieważ odsetki naliczane są począwszy od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dotacja traktowana jest tak, jakby od początku podlegała obowiązkowi zwrotu. W tym przypadku odsetki pełnią zatem wyraźnie zaakcentowaną funkcję represyjną, co jest uzasadnione, winę bowiem za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem najczęściej ponosi podmiot dotowany. W przypadku natomiast dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości odsetki nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów na ich zwrot, co jest rozwiązaniem korzystniejszym dla dotowanego. Jeżeli bowiem beneficjent dokona zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub nienależnie w terminach określonych w art. 252 ust. 1 u.f.p. to nie będzie zobowiązany do zapłaty odsetek

W przypadku gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że odsetki nie są naliczane wraz z upływem 15 dniowego terminu od dnia, w którym decyzja nakazująca zwrot stanie się ostateczna, lecz termin ten — jak wskazano powyżej — liczony jest od dnia, w którym beneficjent zostanie zawiadomiony o obowiązku zwrotu dotacji albo jej części.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.