Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 18 maja 2026 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowego, po rozpatrzeniu za zażalenia B. K., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; w skrócie: "k.p.a.") uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. z 25 marca 2026 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżone postanowienie zapadło, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego we W. prowadzi wobec skarżącego, postępowanie egzekucyjne w oparciu tytuły wykonawcze wystawione przez Burmistrza Miasta i Gminy W. z 26 listopada 2025 r. nr:
- - [...] z tytułu opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie należności głównej 1.576,00 zł,
- - [...] z tytułu opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie należności głównej 2.098,00 zł.
Zawiadomieniem z 27 listopada 2025 r. nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] S.A.
Pismem z 27 listopada 2025 r. skarżący złożył do organu egzekucyjnego "zarzut na prowadzenie egzekucji oraz zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego", wnosząc o zawieszenie prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego do czasu wyjaśnienia rozliczenia dokonanych wpłat oraz z powodu braku odpowiedzi na wniosek o rozłożenie na raty ww. należności z 18 sierpnia 2025 r.
Naczelnik postanowieniem z 8 grudnia 2025 r., nr [...] zawiesił prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne. Następnie pismem z 9 grudnia 2025 r. przekazał wierzycielowi złożone przez skarżącego zarzuty, celem zajęcia stanowiska.
Burmistrz Miasta i Gminy W. postanowieniem z 23 grudnia 2025 r., nr [...] oddalił zarzuty skarżacego w sprawie egzekucji administracyjnej, stwierdzając, że kwoty objęte tytułami wykonawczymi stanowiły zobowiązanie wymagalne, zobowiązanie w dniu wystawienia tytułów istniało oraz nie nastąpiło odroczenie terminu płatności zobowiązania ani rozłożenie należności na raty. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wierzyciel zaznaczył, że 10 września 2025 r. doręczono skarżącemu odpowiedź negatywną w przedmiocie rozłożenia należności na raty.
Pismami z 5 stycznia 2026 r., uzupełnionymi pismami z 15 stycznia 2026 r., Burmistrz z uwagi na uregulowanie przez skarżącego należności głównej wraz z odsetkami objętymi ww. tytułami wykonawczymi, wniósł do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu wygaśnięcia zobowiązania w całości. W treści pism zaznaczył, że do wyegzekwowania pozostają koszty egzekucyjne oraz koszty upomnienia w kwocie po 16 zł oraz pozostała kwota należności głównej objętej tytułem wykonawczym nr [...] w wysokości 1 zł.
W piśmie z 16 stycznia 2026 r. wierzyciel sprostował, że wnosi o ograniczenie postępowania egzekucyjnego do kosztów upomnienia w kwocie łącznej 32 zł.
Pismem z 19 stycznia 2026 r. skarżący złożył wniosek zatytułowany "Zażalenie — Skarga" na postępowanie egzekucyjne dotyczące sprawy nr [...] oraz bezpodstawne zajęcie mu rachunku bankowego.
Naczelnik pismem z 13 lutego 2026 r. wezwał skarżącego do doprecyzowania żądania złożonego we wniosku z 19 stycznia 2026 r. Organ egzekucyjny zaznaczył jednocześnie, że w przypadku braku złożenia wyjaśnień "wniosek zostanie zakwalifikowany odmową wszczęcia."
Skarżący pismem z 23 lutego 2026 r. wskazał, że składa skargę na czynność egzekucyjną w zakresie zawiadomienia o uchyleniu zajęcia, gdyż jest ono błędne i w pełni nieuzasadnione. W uzasadnieniu pisma skarżący zarzucił Naczelnikowi, że w żadnym z pism kierowanych do niego, wierzyciel nie wskazał jakichkolwiek zaległości z tytułu kosztów upomnień. W związku z tym skarżący uznał za bezpodstawne działanie organu egzekucyjnego polegające na zajęciu kwoty 32 zł, pomimo uzyskania informacji od wierzyciela, że jedyną zaległością skarżącego jest kwota 1,00 zł wraz z kosztami egzekucyjnymi.
Skarżący wyjaśnił także, że skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał zaskarżonej czynności - każdej czynności. Skarżący odniósł się zatem do czynności polegającej na uchyleniu zajęcia i jednocześnie "zatrzymania nadmiernych środków finansowych", w żaden sposób nieuzasadnionych.
Naczelnik Urzędu Skarbowego we W. postanowieniem z 25 marca 2026 r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie wniosku skarżącego z 19 stycznia 2026 r. uzupełnionego pismem z 23 lutego 2026 r., dotyczącego skargi na czynności egzekucyjne. Organ egzekucyjny stwierdził, że skarga na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego dokonana zawiadomieniem nr [...] została wniesiona z uchybieniem 7-dniowego terminu - ostatecznym dniem do złożenia skargi był 4 grudnia 2025 r.
Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie, w którym wniósł o weryfikację działań organu egzekucyjnego, wyciągnięcie konsekwencji za przekroczenie uprawnień oraz ocenę samowolnej interpretacji prawa, szczególnie w odniesieniu do pism wierzyciela ze stycznia 2026 roku. W uzasadnieniu zażalenia skarżący przedstawił przebieg prowadzonego wobec niego postępowania oraz wskazał, że ma prawo wnieść zarzuty w terminie 7 dni od każdej czynności egzekucyjnej. Skarżący wskazał ponadto, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie o oddaleniu skargi, uwzględnieniu jej w całości lub w części. Natomiast nie ma takiego zapisu, w którym organ odmawia wszczęcia postępowania, tym bardziej, że "do tej pory" nie doręczono mu żadnego dokumentu w zakresie rozliczenia pobranych z rachunku bankowego środków ani podstaw dokonania ich zwrotu w niepełnej wysokości.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z 18 maja 2026 r. uchylił w całości postanowienie Naczelnika z 25 marca 2026 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że organ egzekucyjny zastosował błędną podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w sytuacji, gdy skarga na czynność egzekucyjną została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu, zastosowanie ma art. 17 § 1c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2026 r. poz. 268 z późn. zm.;
w skrócie: "u.p.e.a."), zgodnie z którym organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem.
Ponadto wątpliwości organu II instancji budzi zakwalifikowanie podania skarżącego jako skargi na czynność egzekucyjną. Ze złożonego przez skarżacego wniosku z 19 stycznia 2026 r., uzupełnionego pismem z 23 lutego 2026 r., wynika bowiem, że skarżący kwestionuje pobranie kosztów upomnienia oraz kosztów egzekucyjnych. W żadnym miejscu podania skarżący nie wskazuje zarzutów wobec dokonanej czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Organ egzekucyjny błędnie zatem w skierowanym do skarżącego wezwaniu, prosząc o wskazanie żądania w sprawie, zasugerował skarżącemu tylko możliwość wniesienia skargi na czynność egzekucyjną.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że organ egzekucyjny, w przypadku wystąpienia wątpliwości co do złożonego przez skarżącego środka zaskarżenia, powinien był wezwać skarżącego do doprecyzowania wniesionego pisma.
Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, organ egzekucyjny nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien w sposób wyczerpujący rozpatrzyć złożone przez skarżącego podanie, w szczególności wezwać skarżącego do doprecyzowania treści żądania, wskazując na możliwe do złożenia środki zaskarżenia, w których może rozpoznać podnoszone zarzuty. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że w ponownie wydanym postanowieniu organ egzekucyjny powinien zwrócić szczególną uwagę na to, aby w treści postanowienia znalazło się prawidłowo i wyczerpująco zredagowane uzasadnienie faktyczne i prawne, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i zbadane.
W sprzeciwie od postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący zarzucił nierozpatrzenie przez organ odwoławczy meritum sprawy. W ocenie skarżącego organ odwoławczy ograniczył się do oceny błędnej podstawy prawnej zastosowanej przez organ I instancji, nie rozpoznając merytorycznie istoty sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozpatrzenie całokształtu sprawy.
W uzasadnieniu sprzeciwu jej autor rozwinął i umotywował podniesione w nim zarzuty.
W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie bowiem do art. 64f p.p.s.a. od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio.
Taki właśnie sprzeciw od postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 18 maja 2026 r., nr [...], uchylającego postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego we W. z 25 marca 2026 r., nr [...], mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną, został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącego.
W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji [tu: postanowienia] sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji [tu: postanowienia], o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję [tu: postanowienie] w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja [tu: postanowienie] ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Rozpoznając sprzeciw od postanowienia, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania postanowienia, o którym stanowi art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazać trzeba, że ograniczony zakres kontroli postanowienia objętego sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.
Dokonując kontroli postanowienia objętego sprzeciwem, Sąd doszedł do wniosku, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i słusznie wskazał na istotne braki postępowania przeprowadzonego przez Naczelnika.
Zdaniem Sądu, trafnie organ II instancji wskazał, że organ egzekucyjny zastosował błędną podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, bowiem w sytuacji, gdy skarga na czynność egzekucyjną została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu zastosowanie winien mieć art. 17 § 1c u.p.e.a. Organ I instancji nie ustalił także prawdziwej intencji skarżącego, stąd nieuprawnione i co najmniej przedwczesne było zakwalifikowanie przez Naczelnika podania skarżącego jako skargi na czynność egzekucyjną. Ze złożonego przez skarżacego wniosku z 19 stycznia 2026 r., uzupełnionego pismem z 23 lutego 2026 r., wynika bowiem, że skarżący zakwestionował pobranie kosztów upomnienia oraz kosztów egzekucyjnych. W żadnym miejscu podania skarżący nie wskazał zarzutów wobec dokonanej czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Naczelnik w skierowanym do skarżącego wezwaniu, prosząc o wskazanie żądania w sprawie, zasugerował skarżącemu możliwość wniesienia skargi na czynność egzekucyjną.
Dostrzeżone uchybienia, jako istotne z punktu widzenia zasadności dalszego prawidłowego rozpoznania podania, nie mogły zostać sanowane w ramach postępowania odwoławczego, nawet wobec prawnych możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż przekraczałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo wskazał również Naczelnikowi, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ze wspomnianych przyczyn należało stwierdzić, że kwestionowane w sprzeciwie postanowienie nie jest wadliwe i że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Potrzebę wydania postanowienia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniono prawidłowo i wyczerpująco. Jednocześnie zakres zleconych do przeprowadzenia w ponownym postępowaniu przed organem I instancji czynności wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stałoby bowiem w sprzeczności ze wspomnianą zasadą dwuinstancyjności.
Rozpoznając sprawę, w oparciu o art. 64e p.p.s.a., Sąd oceniał wyłącznie legalność zaskarżonego postanowienia kasacyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast nie badał innych kwestii merytorycznych, z uwagi na fakt, że kontrolowane przez Sąd postanowienie kasacyjne nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 i art. 64f p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 64f i art. 16 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jego przekazania na rozprawę.