Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. Sp. z o.o. w U. (dalej jako: skarżąca, inwestor lub Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 29 kwietnia 2026 r., nr SKO.40.86.2024.oś, uchylająca w całości decyzję Burmistrza Białej (dalej jako: Burmistrz lub organ pierwszej instancji) z dnia 8 grudnia 2023 r., nr GKZP.6220.08.2016, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia dotyczącego budowy hali magazynowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą – w B., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] - oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
N. Sp. j. w U. (aktualnie: Z. Sp. z o.o. w U.) wnioskiem z 23 marca 2016 r. wystąpiła do Burmistrza o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo-produkcyjnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w B., przy ul. [...]. Do podania inwestor dołączył Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia (KIP).
Pismami z dnia 11 kwietnia 2016 r. organ zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: PPIS) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ) o wydanie opinii co do obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W pismach z dnia 26 kwietnia 2016 r. powyższe podmioty wyraziły opinię, że dla przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r., nr [...], Burmistrz odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla powyższego przedsięwzięcia. W tym samym dniu organ zawiadomił o zakończeniu postępowania w sprawie wydania wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Decyzją z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...], Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podając w tym samym dniu do publicznej wiadomości informację o wydaniu rozstrzygnięcia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania G. O. i M. O. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 października 2016 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. Burmistrz, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, ze zm.), zwanej dalej: K.p.a., zawiadomił, że sprawa nie może być rozstrzygnięta w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczył przypuszczalny termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017 r.
Pismem z dnia 2 marca 2017 r. Burmistrz wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na budynek mieszkalny znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie w zakresie emisji hałasu i zasłonięcia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych. Po ich otrzymaniu organ w dniu 10 kwietnia 2017 r. zawiadomił strony postępowania o zaplanowanych na dzień 19 kwietnia 2016 r. (winno być 2017 r. - dopisek Sądu) oględzinach w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiedni budynek mieszkalny.
Z kolei pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. Burmistrz, na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie może być rozstrzygnięta w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczył przypuszczalny termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2017 r.
Następnie decyzją z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...], Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia oraz określił warunki i wymagania dotyczące jego realizacji, podając w tym samym dniu do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia informację o wydaniu rozstrzygnięcia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji SKO decyzją z dnia 27 października 2017 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. Burmistrz wezwał inwestora do uzupełnienia KIP. Pismem z dnia 2 stycznia 2018 r. inwestor złożył wniosek o przedłużenie terminu do wykonania wezwania do dnia 12 stycznia 2018 r. Po przedłożeniu przez inwestora uzupełnienia KIP, organ pismem z dnia 9 lutego 2018 r., zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji.
Następnie decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...], Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia oraz określił warunki i wymagania dotyczące jego realizacji, podając w tym samym dniu do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia informację o wydaniu rozstrzygnięcia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania G. O. i M. O. SKO decyzją z dnia 30 października 2018 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję Burmistrza oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismami z dnia 30 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do PPIS, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej: RZGW) oraz do RDOŚ o wydanie opinii w zakresie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W odpowiedzi RDOŚ pismem z dnia 15 lutego 2019 r. odmówił wyrażenia opinii wobec wątpliwości co do lokalizacji przedsięwzięcia oraz wątpliwości co do tego, czy przedmiot inwestycji jest planowany, jest w trakcie realizacji, czy jest już zrealizowany, miejsca jego realizacji, a także w związku z koniecznością uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia poprzez skonkretyzowanie rodzaju, cech, skali i usytuowania przedsięwzięcia, wskazanie powierzchni zajmowanych nieruchomości, obiektu budowlanego i dotychczasowego sposobu ich wykorzystania, jak również poprzez podanie: przewidywanej ilości wykorzystywanej wody, paliw, materiałów, energii i surowców, rozwiązań chroniących środowisko, źródeł i wielkości emisji hałasu, informacji o korytarzach ekologicznych, ilości i rodzajach wytwarzanych odpadów oraz o pracach rozbiórkowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
PPIS, natomiast, w piśmie z dnia 15 lutego 2019 r. wyraził opinię o braku konieczności sporządzania raportu i przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.
Natomiast RZGW w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. zwrócił uwagę, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wobec wszczęcia postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, tj. przed dniem 1 stycznia 2018 r., organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uczestniczy w postępowaniu toczącym się w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ówcześnie Dz.U.
z 2018 r. poz. 2081, ze zm.).
W dalszej kolejności pismem z dnia 22 lutego 2019 r. Burmistrz zwrócił się do inwestora o uzupełnienie KIP, zgodnie z zaleceniami RDOŚ, zakreślając czternastodniowy termin wykonania wezwania.
Pismem z dnia 6 marca 2019 r. Spółka zwróciła się do organu pierwszej instancji o prolongatę wyznaczonego terminu do dnia 5 maja 2019 r., a następnie pismem z dnia 14 maja 2019 r. - o jego dalszą prolongatę (bez wskazania do kiedy), uzasadniając prośbę szerokim zakresem żądanego uzupełnienia KIP.
W wyniku rozpatrzenia ponaglenia G. O. i M. O. postanowieniem z dnia 11 października 2019 r., nr [...], Kolegium stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązało organ pierwszej instancji do załatwienia wniosku inwestora, w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia otrzymania postanowienia.
W dalszym toku Burmistrz pismem z dnia 21 października 2019 r., działając na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomił strony postępowania, że sprawa nie może być rozstrzygnięta w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. z powodu szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy i wyznaczył przypuszczalny termin załatwienia sprawy do dnia 15 grudnia 2019 r. W tym samym dniu organ wezwał inwestora do uzupełnienia i dostosowania KIP.
W dniu 8 listopada 2019 r. inwestor przedstawił organowi pierwszej instancji uzupełnioną i dostosowaną KIP.
Na tej podstawie Burmistrz w dniu 15 listopada 2019 r. ponownie wystąpił do RDOŚ oraz do PPIS o opinię co do obowiązku sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. PPIS wyraził opinię, że w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne sporządzenie raportu ani oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Natomiast pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. RDOŚ w Opolu, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił Burmistrza oraz inwestora, że sprawa o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 64 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie RDOŚ wyjaśnił, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przewiduje w terminie 10 dni od dnia otrzymania zweryfikowanej KIP.
Pismem datowanym na dzień 10 stycznia 2020 r., Burmistrz, na podstawie art. 36 K.p.a., zawiadomił wszystkie strony w sprawie, że przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy jest oczekiwanie na opinię RDOŚ w kwestii potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko, a przypuszczalny termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do 10 lutego 2020 r.
Przy piśmie z dnia 24 stycznia 2020 r. Burmistrz przekazał do tut. Sądu akta sprawy w związku ze skargą G. O. i M. O. na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Przy pismach z dnia 29 kwietnia 2020 r. i 17 czerwca 2020 r. inwestor przekazał do organu uzupełnienia KIP.
Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. RDOŚ wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W dniu 6 lipca 2020 r. (data wpływu do organu) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zwrócił Burmistrzowi akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 6/20, mocą którego zobowiązał organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).
W dniu 22 lipca 2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr [...], Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia oraz określił warunki i wymagania dotyczące jego realizacji, podając w tym samym dniu do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia informację o wydaniu rozstrzygnięcia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się inwestor oraz G. i M. O., wnosząc od niego odwołanie. Przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2020 r. Burmistrz przekazał do Kolegium odwołania G. O. i M. O. oraz inwestora.
Po dwukrotnym przedłużeniu przez Kolegium terminu rozpoznania sprawy, SKO decyzją z dnia 2 lutego 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 7 sierpnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniami z dnia 20 maja 2021 r., nr [...], Burmistrz nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz ustalił zakres raportu w pełnym zakresie zgodnym z art. 66 ustawy środowiskowej ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na stan klimatu akustycznego na terenach prawnie chronionych przed hałasem oraz zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia przez inwestora raportu.
Przy piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r. Burmistrz przekazał do SKO zażalenie inwestora na postanowienie w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W wykonaniu wezwania Kolegium pismem z dnia 28 lipca 2021 r. organ przesłał informacje z rejestru gruntów dotyczące stanu prawnego działek oraz działek sąsiadujących dla przedsięwzięcia.
Po dwukrotnym przedłużeniu rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022 r., nr [...], Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza z dnia 20 maja 2021 r. o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. Burmistrz zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania wnioskowanej decyzji.
Następnie w dniu 16 sierpnia 2022 r. Burmistrz decyzją nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z rozstrzygnięciem tym Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się G. i M. O., wnosząc od niego odwołanie. Przy piśmie z dnia 8 września 2022 r. Burmistrz przekazał do SKO odwołanie wraz z aktami sprawy.
Po przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, Kolegium decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza Białej z dnia 16 sierpnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 17 marca 2023 r., skierowanym do Burmistrza, skarżący wnieśli o powiadomienie ich o podjęciu postępowania w związku z orzeczeniem kasacyjnym Kolegium oraz uwzględnienie okoliczności, które nie zostały rozważane przez organ przez 7 lat trwającego już postępowania.
Zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r. Burmistrz powiadomił strony postępowania o niemożliwości rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz wyznaczył nowy termin jej rozpoznania na dzień 18 maja 2023 r. W tym samym dniu organ wezwał inwestora o przedłożenie, w terminie 7 dni, pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej.
Pismem z dnia 25 maja 2023 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wniosku inwestora z dnia 23 marca 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Pismem z dnia 1 czerwca 2023 r., skierowanym do Burmistrza, G. O. i M. O. wezwali o informację jakie czynności dowodowe zostały przeprowadzone przez organ.
Pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. Burmistrz wniósł do PINB w powiecie [...] prośbę o potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy hali przez inwestora.
W dniu 27 czerwca 2023 r. PINB poinformował Burmistrza, że inwestor złożył w dniu 29 grudnia 2021 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu, co oznacza, iż hala magazynowa może być użytkowa zgodnie z jej przeznaczeniem.
Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. G. O. i M. O. złożyli bezpośrednio do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Białej, która w celu nadania jej prawidłowego biegu została przekazana pismem nr [...] do organu w dniu 5 lipca 2023 r. (data wpływu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 43/23, odrzucił skargę G. O. i M. O. z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, tj. niezłożenia wymaganego ponaglenia.
Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r., nr GKZP.6220.08.2016, Burmistrz, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 74 ust. 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm.) – dalej jako ustawa, w zw. z art. 104 K.p.a. a także § 3 ust. 1 pkt 52b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stwierdził w pkt I, brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "budowa hali magazynowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą" w B., na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W pkt II decyzji Burmistrz określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia w następującym zakresie: 1) przewidywany wpływ planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji inwestycji;
- 2) przewidywany wpływ planowanego przedsięwzięcia na etapie eksploatacji inwestycji; 3)warunków realizacji oraz eksploatacji planowanego przedsięwzięcia;
- 4) działań, które należy podjąć na etapie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. W pkt III ustalono charakterystykę planowanego przedsięwzięcia zawartą w załączniku nr 1 do decyzji. Z kolei w pkt IV decyzji stwierdzono konieczność sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na stan klimatu akustycznego na terenach prawnie chronionych przed hałasem.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż – po przeanalizowaniu wniosku dotyczącego przedsięwzięcia – zajął stanowisko jednoznaczne ze stanowiskiem organów opiniujących, przemawiające za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia z kolei odnosząc się do kwestii zacienienia terenów sąsiednich przez inwestycję organ wyjaśnił, że ocena w tym przedmiocie nie należy do kompetencji burmistrza, lecz organu architektoniczno-budowlanego, rozstrzygającego o pozwoleniu na budowę. W zakresie hałasu organ wyjaśnił, że z przedłożonej laty informacyjnej dla przedsięwzięcia wynika, iż po dokonaniu propagacji hałasu nie dojdzie do przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w odniesieniu do normowanych czasów oceny w punktach immisji.
W ocenie organu pierwszej instancji, uwarunkowania takie jak: jego rodzaj i charakterystyka, usytuowanie oraz rodzaj i skala możliwego oddziaływania – nie kwalifikują tego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, realizacja i funkcjonowanie przedmiotowego przedsięwzięcia – zdaniem organu – nie będzie również znacząco wpływać ma powstanie zagrożeń komunikacyjnych, a co za tym idzie, jak uznał, nie prowadzi do znacznego wzrostu emisji i zanieczyszczenia powietrza. Wedle organu realizacja i eksploatacja inwestycji nie będzie powodowała zagrożenia wystąpienia poważnej awarii.
Z uwagi na powyższe ustalenia, po dokonaniu analizy informacji zawartych we wniosku oraz biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu organ pierwszej instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko i nie podlega obowiązkowi sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Organ wyjaśnił również, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostaje wydana pomimo tego, że inwestycja ta została zrealizowana i oddana do użytkowania. Przywołując judykaty sądów administracyjnych, organ pierwszej instancji zważył, iż decyzja taka może zostać wydana w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana, a postępowanie legalizacyjne nie zostało wszczęte.
Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 12 grudnia 2023 r., G. O. i M. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza i zarzucili brak woli organu do przeprowadzenia analizy stanu faktycznego oraz pozbawienie ich praw wynikających z art. 7, art. 10 § 1, art. 12, art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a. Podnieśli, że od dnia wniesienia pisma z dnia 17 marca 2023 r. organ nie powiadomił ich o fazach postępowania ani nie zajął stanowiska co do składanych wniosków.
Ponadto pismem z dnia 20 grudnia 2023 r. G. O. i M. O. wnieśli od powyższej decyzji Burmistrza odwołanie.
W jego treści zarzucili decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie zasady równego traktowania stron w przedmiotowej sprawie. Podnieśli, że w toku postepowania organ ustosunkowywał się wyłącznie do faktów przedstawionych przez Spółkę. Ponadto zarzucili również ww. decyzji naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 K.p.a., w szczególności w kwestii słusznego interesu obywateli. W dalszej kolejności zakwestionowano poczynione przez organ ustalenia w zakresie potencjalnych wartości poziomu hałasu, wytwarzanego przez samochody ciężarowe obsługujące przedmiotowe przedsięwzięcie.
Wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 29/24, WSA w Opolu: 1) umarzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Białej do wydania aktu, 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzył Burmistrzowi Białej grzywnę w kwocie 1000 zł, 5) orzekł o kosztach postępowania
Z kolei Kolegium rozpoznając ww. odwołanie, decyzją z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr SKO.40.86.2024.oś, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 września 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, przedstawiając motywy za podjęciem rozstrzygnięcia kasatoryjnego podkreślił, że argumentacja zaskarżonej decyzji nie pozwala na niebudzące wątpliwości stwierdzenie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie SKO w pierwszej kolejności szczegółowo przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniło przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie.
Następnie organ odwoławczy podkreślił, że rozpoczęcie inwestycji, a nawet jej zrealizowanie, nie czyni a priori bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia. Zaznaczono, że fakt, iż organ właściwy w sprawach o pozwolenie na budowę może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wszystkie warunki do wydania takiej decyzji, w tym wymagania w zakresie ochrony środowiska, nie jest równoznaczne z tym, że po wydaniu takiej decyzji wyłączona jest jakakolwiek możliwość przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.
SKO podniosło nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie sformułował wniosków odnoszących się do kryteriów wynikających z art. 63 ust. 1 ustawy – w kontekście konkretnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Zauważono, iż w tym względzie nie wiadomo, jak organ pierwszej instancji ocenił przedmiotową inwestycję z punktu widzenia poszczególnych uwarunkowań wynikających z ww. przepisu oraz jakiej jej cechy zdecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium wskazało, że Burmistrz, podejmując zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił sposobu w jaki ocenił skalę przedmiotowego przedsięwzięcia czy też wielkość zajmowanego przez nią obszaru oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, przy czym stosownym omówieniem, w nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy, nie zostały objęte pozostałe kryteria wynikające z art. 63 ustawy.
W ocenie organu odwoławczego w sytuacji stwierdzenia przez organy współdziałające braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, organ decyzyjny, tj. Burmistrz powinien dokonać obiektywnej, wyważonej, opartej na niekwestionowanym stanie faktycznym – oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia jako dowodu o zasadniczym znaczeniu, jak też dokonać oceny inwestycji przez pryzmat uwarunkowań ujętych w art. 63 ustawy. Ponadto zauważono, że Burmistrz nie dokonał również jakiejkolwiek analizy opinii organów współdziałających, które, jak wskazało to SKO, nie mają charakteru wiążącego, lecz stanowią dowód w sprawie, podlegający obowiązkowi wszechstronnej oceny przez organy.
W dalszej kolejności SKO wskazało, że Burmistrz nie poddał stosowanej analizie treści przedłożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla stosownych wniosków tym przedmiocie.
W ocenie organu odwoławczego podniesione uchybienia pozwalają na uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów ustawy, co stanowi o zasadności jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
SKO zaakcentowało również, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy, wymaga uzasadnienie, które w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach wskazanych w art. 63 ust. 1 ustawy. Zaznaczono przy tym, że brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji środowiskowej powodów odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu kryteriów określonych w art. 63 ust. 1ustawy, czy też wyjaśnienie ich w sposób zdawkowy, ogólnikowy i nie odnoszący się do istoty realizowanego przedsięwzięcia, jest równoznaczne z naruszeniem w stopniu istotnym art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 107 § 3 K.p.a.
Podsumowując SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej określone w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a, obligujące organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonana oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie jego całokształtu, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Nadto – zdaniem organu odwoławczego – zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymogom określonym w art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy, albowiem nie zawarto w jej uzasadnieniu rzetelnej informacji o uwarunkowaniach z art. 63 ust. 1 ustawy. Kolegium zaakcentowało, że niedochowanie tych obowiązków uniemożliwia mu weryfikację prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. SKO zaznaczyło również, że na gruncie niniejszej sprawy nie dokonano należytej weryfikacji karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz rzetelnej oceny opinii organów współdziałających, co skutkuje uchybieniu wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia.
SKO wskazało, że wykazane nieprawidłowości i uchybienia nie mogą zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż naruszyłoby to – jak stwierdziło – zasadę dwuinstancyjności.
Powyższe uznanie stanowić miało potwierdzenie zasadności podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Kwestionując tę decyzję organu odwoławczego Spółka, pismem z 7 sierpnia 2026 r. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było w sprawie przesłanek do zastosowania powołanego przepisu ustawy.
Mając na uwadze wyżej wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że postepowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez wiele lat, zgromadzony został obszerny materiał dowodowy oraz dokonano oceny planowanego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono w sposób optymalny, a wykazane przez SKO uchybienia nie uzasadniały zastosowanie środka z art. 138 § 2 K.p.a. Zaznaczono, że nie jest wystarczające samo stwierdzenie uchybień decyzji organu pierwszej instancji, lecz konieczne jest również wykazanie przez organ odwoławczy, iż stwierdzone uchybienia uniemożliwiają wydanie decyzji reformatoryjnej. Podniesiono, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do wykazania wad zaskarżonej decyzji, lecz powinien wskazać jakie okoliczności faktyczne pozostają niewyjaśnione oraz dlaczego ich ustalenie wymaga ponownego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.
W ocenie skarżącej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wynikał: jakie konkretne okoliczności faktyczne nie zostały ustalone; jakie dowody powinny zostać jeszcze przeprowadzone; jakie nowe ustalenia mają zostać poczynione przez organ pierwszej instancji; w jaki sposób ustalenia te mogą wpłynąć na treść przyszłego rozstrzygnięcia.
W ocenie skarżącej ocena naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy nie może przyjmować formy sprawdzenia, czy organ po kolei omówił wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Kontrola decyzji środowiskowej powinna – w ocenie skarżącej – koncentrować się na tym, czy organ rzeczywiście rozważył przesłanki ustawowe ora czy wniosku znajdują oparcie w materiale dowodowym, a nie na stopniu szczegółowości redakcji uzasadnienia.
W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie kwestionuje istnienia podstawowych dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej SKO nie przyjęło, że dowody te są niekompletne lub wymagają uzupełnienia, a zarzut uczyniło wyłącznie ich oceny i sposobie jej przedstawienia w uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca uznała, że wykazane przez SKO uchybienia nie uzasadniały zastosowania wyjątkowego środka procesowego, jakim jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Podsumowując Spółka podniosła, że całokształt poczynionych w sprawie ustaleń, jak i argumentacja skargi nie pozwalały na przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie oraz wskazało, że zasadnicze motywy podjęte rozstrzygnięcia zawarte zostały w zaskarżonej decyzji.
Argumentując zajęte stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz nie dokonał analizy, pozwalającej na wyważoną ocenę, czy w realiach tej sprawy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – niezależnie od okoliczności zrealizowania inwestycji oraz braku zainicjowanego postepowania legalizacyjnego. W ocenie SKO, organ pierwszej instancji nie dokonując jakichkolwiek ustaleń w kierunku możliwości prowadzenia w realiach tej sprawy postepowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, pominął zasadniczą na gruncie rozpoznawanej sprawy kwestię.
Kolegium podniosło również, że Burmistrz nie dopełnił obowiązku wykazania w postepowaniu i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji środowiskowej motywów odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w kontekście art. 63 ust. 1 ustawy.
W ocenie Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres analizowanej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż sprowadza się do przeprowadzenia ustaleń w obszernym zakresie. Nadto podkreślono, że wykazane naruszenia nie mogły zastać sanowane przez organ odwoławczy, albowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2025 r. uchylająca w całości decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 8 grudnia 2023 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia dotyczącego budowy hali magazynowej wraz infrastrukturą towarzyszącą w B., na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mocą art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).
Podkreślenia także wymaga, że Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19).
Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia stosownie do wymogów unormowanych w art. 151a § 1 p.p.s.a., wobec czego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Przedstawienie motywów podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia poprzedzić należy rozważaniami prawnymi natury ogólnej. Podkreślić trzeba bowiem, że skuteczne wniesienie odwołania lub zażalenia przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji jednak, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 K.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję lub odpowiednio postanowienie - a to stosownie do art. 144 K.p.a., w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta lub postanowienie zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, na podstawie art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy określa w decyzji, o której mowa w § 2, wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Zastosowanie regulacji art. 138 § 2 K.p.a. związane jest z tym, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. brak jest podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym/zażaleniowym ustaleń wykraczających poza granice rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie. Postępowanie przed organem odwoławczym jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie.
W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozpatrzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.
Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji ustanowionej w art. 138 § 2 K.p.a., mającej zastosowanie w sprawie, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub – co wystąpiło w sprawie –istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w istocie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Kwestia ta jest istotna, albowiem w żadnym razie, postępowanie odwoławcze nie może polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku dokonania ustaleń i oceny w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasacyjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.
Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić przy tym trzeba, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 K.p.a. jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, właściwej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas bowiem możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Inaczej mówiąc, w uzasadnieniu decyzji/postanowienia istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a.), ale również wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a K.p.a.), gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.
W świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji podjęta została na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 74 ust. 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i art. 85 ustawy w zw. z art. 104 K.p.a. a także § 3 ust. 1 pkt 52b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W jej pkt I organ pierwszej instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa hali magazynowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą". W pkt II decyzji organ określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia w zakresie: przewidywanego wpływu planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji inwestycji, jak i eksploatacji inwestycji, warunków realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, konieczności podjęcia określonych działań. W pkt III ustalono z kolei charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, zawartą w załączniku nr 1 do decyzji.
W ostatnim, IV pkt, organ stwierdził konieczność sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie wpływu przedmiotowych przedsięwzięć na stan klimatu akustycznego na terenach chronionych hałasem. planowanego przedsięwzięcia
Istotne jest na co wskazało Kolegium, że argumentując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przyznał m.in., iż przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, równocześnie podając, że wystąpił o wyrażenie opinii do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oaz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia oraz co do zakresu ewentualnego raportu, przy czym nie wyjaśnił powodów odstąpienia od przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w kontekście kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 ustawy. Zasadnie uznało Kolegium, że brak odniesienia do tej kwestii, jak i niewyjaśnienie zajętego stanowiska w sposób pogłębiony li wyłącznie zdawkowy stanowi naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 107 § 3 K.p.a.
W zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, organ odwoławczy zasadnie zarzucił Burmistrzowi, iż nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji środowiskowej powodów odstąpienia od przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w kontekście kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 ustawy. Brak wymaganej prawej argumentacji, jak i wyjaśnienie zajętego stanowiska w sposób zdawkowy stanowi – jak wskazano wyżej –naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 107 § 3 K.p.a. Rację należy przyznać SKO, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, które w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie składu orzekającego w sprawie stanowisko SKO jest w pełni zasadne. Organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do zaaprobowania stanowisk organów opiniujących i przyjęcia ich jako własne. Burmistrz w żadnym stopniu nie odniósł się kryteriów ujętych w art. 63 ust. 1 ustawy. W znacznej części uzasadnienia Burmistrz rozważania swoje skupił na kwestii zacieniania, hałasu czy przewidywanym wpływie planowanego przedsięwzięcia na etapie eksploatacji inwestycji, a nie uwzględnił przy podjęciu kontrolowanego rozstrzygnięcia faktu, iż opinie wyspecjalizowanych organów, o których mowa w art. 64 mają wyłącznie charakter pomocniczy. Ich zadaniem jest ułatwienie właściwemu organowi podjęcie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, tj. stwierdzenie obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Natomiast to do organu prowadzącego postępowanie należy ostateczna ocena, czy dla danego przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko. O ile stanowisko organów opiniujących stanowi pogląd w sprawie organu wyspecjalizowanego, który organ orzekający powinien brać pod uwagę w myśl art. 80 K.p.a., to jednak – czego w sprawie zabrakło – musi go poddać swobodnej ocenie.
Analiza akt wskazuje, że organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające zwrócił się do kompetentnych organów o wymagane ustawowo opinie, ale nie ocenił już ich, nie odniósł się do nich w sposób komplementarny. Nie sposób uznać (i w tym zakresie Sąd podziela ocenę SKO, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie i dokonał samodzielnej oceny braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania inwestycji na środowisko. Bo tej oceny brak. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że ostateczna, wiążąca i znajdująca źródło w ustawie decyzja w przedmiocie konieczności przeprowadzenia tej oceny spoczywa (tu) na Burmistrzu. Nie może on zatem ograniczyć się do "zebrania" stanowiska organów opiniujących, bowiem takie uzasadnienie decyzji nie wyczerpuje normy art. 107 § 3 K.p.a. W kontrolowanej sprawie jest to istotne także dlatego, że stanowiący lex specialis, w stosunku do art. 107 § 3 K.p.a., przepis art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej nakazuje aby uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku takim jak w tej sprawie, (czyli o ile stwierdzono brak nie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) zawierało informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy.
Uwagi te są istotne albowiem brak odniesienia się do pozyskanych opinii w aspekcie zarzutów konsekwentnie podnoszonych przez skarżących czynią niemożność uznania, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Konwalidować tego, z przyczyn wskazanych wyżej, nie może organ odwoławczy.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że to organ występujący o opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Organ wydający decyzję ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Ustawodawca obligując organ rozpoznający sprawę do zasięgnięcia opinii innych, wyspecjalizowanych w danej dziedzinie organów i instytucji, zakłada, że z racji posiadania odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, wspomogą one w sposób istotny proces decyzyjny. Nie można zatem pominąć czy zakwestionować opinii wyspecjalizowanych jednostek tylko dlatego, że te stanowiska nie są dla organu wiążące (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 204/25).
Dostrzec przy tym należy, że organ wydający decyzję może nawet przy negatywnej opinii organu współdziałającego wydać decyzję pozytywną. Musi to jednak uzasadnić odnosząc się do całego materiału dowodowego, w tym w szczególności raportu i postanowienia uzgadniającego.
Zatem zdaniem Sądu podnoszone przez SKO zarzuty i przytoczone na ich poparcie argumenty, że Burmistrz nie dokonał samodzielnej oceny inwestycji, ponieważ poprzestał bezkrytycznie na stwierdzeniach zawartych w KIP i stanowiskach organów opiniujących są w pełni zasadne.
Rozstrzygniecie w sprawie potrzeby z przedmiotu o.o.ś. ma charakter uznaniowy, z granicami uznania w postaci uwzględnienia kryteriów wskazanych w art. 63 ust. 1 ustawy, oraz uzyskania opinii właściwych organów. Wskazuje się, że z art. 84 nie wynika, czym powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy nie była ona poprzedzona postępowaniem o.o.ś. Stwierdzenie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zasadzie przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem nie ma przeciwwskazań do jego realizacji. Organ powinien wyjaśnić, czy w świetle kryteriów z art. 63 ustawy zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym ocena ta nie może sprowadzać się do bezkrytycznego powielenia stanowisk zajętych przez organy współdziałające.
Podkreślenia i powtórzenia wymaga, że to wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 85 ust. 1 decyzja środowiskowa wymaga uzasadnienia, które niezależnie od wymagań K.p.a. powinno zawierać - gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny wytworzonym na bazie prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięć w świetle K.p.a. uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. (wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 4/22)
Wskazać również przychodzi, iż określony w art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy wymóg zawarcia w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy wskazuje, że ustawodawca zobowiązał organ do szczegółowego wykazania, jakimi przesłankami kierował się odstępując od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji powodów odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w kontekście kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 ustawy, czy też wyjaśnienie ich w sposób ogólnikowy nie tylko narusza art. 107 ust. 3 K.p.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś, ale nie pozwala na weryfikację prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.
Zatem też okoliczność ta stanowi, że brak ten nie może być sanowany przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Trzeba bowiem powtórzyć, że decyzja organu stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter uznaniowy. W związku z tym uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie, gdyż pozwala na ocenę czy rozstrzygnięcie organu nie miało cech dowolności. Organ prowadzący postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa, a tym samym także organ odwoławczy, ma zatem nie tylko obowiązek wypełnić określony w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania (lub uzupełnienia) i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 K.p.a., ale także zawrzeć istotne dla sprawy ustalenia i wnioski w motywach podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6469).
Należy przy tym zauważyć, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1051/21). Uzasadnienie decyzji uznaniowej winno być zatem tak zredagowane, aby możliwa była kontrola sądowa, która zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Określony w art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy wymóg zawarcia w uzasadnieniu takiej decyzji informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w jej art. 63 ust. 1, wprost wskazuje na zobowiązanie organu przez ustawodawcę do szczegółowego wykazania, jakimi przesłankami kierował się odstępując od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Celem tego elementu decyzji środowiskowej jest wyjaśnienie w motywach decyzji, na jakiej podstawie zostało podjęte rozstrzygnięcie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym umożliwienie rzeczywistej kontroli takiego rozstrzygnięcia.
Brak więc wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji środowiskowej powodów odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w kontekście kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 ustawy, czy też wyjaśnienie ich w sposób zdawkowy, ogólnikowy i nie odnoszące się do istoty realizowanego przedsięwzięcia, oznacza, że taka decyzja środowiskowa narusza w stopniu istnym art. 85 ust 2 pkt 2 ustawy i art. 107 ust. 3 K.p.a. Istotne dla oceny prawidłowości ustalenia organu co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym możliwości jego kontroli społecznej, administracyjnej i sądowej, są powody i motywy, dla których organ zajął określone stanowisko w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Powinny być one jasne, czytelne, wyczerpujące i przekonywujące, a przede wszystkim powinny odnosić się do przedmiotu i zakresu zamierzonej zmiany decyzji środowiskowej i jej wpływu na środowisko.
Sąd podziela również pogląd, że organ zobowiązany jest dokonać samodzielnej oceny, czy karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera wszystkie elementy określone w art. 62a ustawy środowiskowej. Dopiero zebranie i ocena wszystkich obligatoryjnych elementów pozwoli organowi dokonać prawidłowej oceny czy dla budowy hali magazynowej wraz infrastrukturą towarzyszącą istnieje, konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że KIP stanowi podlegający swobodnej ocenie dokument prywatny, to jednak jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, iż stanowi punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, nadają jej szczególne znaczenie jako źródłu ustaleń faktycznych. Wydając decyzje o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko o ile organ opierać powinien się o dane i założenia przyjęte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, to może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek wykonania działań, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy.
Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie wskazanego przepisu możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym złożona przez inwestora karta informacyjna nie pozwala na wykluczenie znaczącego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, nie jest możliwe wydanie decyzji środowiskowej w uproszczonym trybie, a więc bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Wydana uprzednio przez organ pierwszej instancji decyzja stwierdzająca m.in. brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko może ulec dezaktualizacji albo w przypadku dokonanych przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania ustaleń albo czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
W ocenie Sądu, w badanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 K.p.a., bowiem podjęcie decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bądź uznanie, iż nie jest to konieczne wymaga dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego i jego ewentualnego uzupełnienia, czego efektem mogłoby być uznanie, iż przeprowadzenie oceny jest niezbędne. Bez wątpienia wykracza to poza kompetencje organu odwoławczego. Podjęcie bowiem takiej decyzji przez organ odwoławczy pozbawiłoby bowiem strony drogi odwoławczej, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zastosowanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego jest uzasadnione dopiero wówczas, gdy organ drugiej instancji - realizując swoją funkcję kontrolną i merytoryczną - przeprowadzi postępowanie w takim zakresie, który pozwala na stwierdzenie, iż istnieją istotne braki w materiale dowodowym, niemożliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 772/26).
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przed organem odwoławczym powinno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności powinny być - przynajmniej w ich zasadniczej części - ocenione przez organy obu instancji. por. wyrok NSA z 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1157/20). Jak już wskazano, kluczowe znaczenie dla sprawy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ma procedura oceny oddziaływania na środowisko, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przeprowadzenie istotnej części tej procedury dopiero na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a.
Podniesione powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło przed organem pierwszej instancji, nie mogły zostać sanowane przez SKO, w szczególności przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. i w tej sytuacji mogą zostać usunięte jedynie na etapie ponownego - przeprowadzonego w sposób kompleksowy - postępowania. Przyjęcie przeciwnego założenia godziłoby w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej.
W związku z tym, zastosowanie przez SKO normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji z dnia 8 grudnia 2023 r., nr GKZP.6220.08.2016 i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. Naruszenia ww. przepisów nie wykazała w szczególności skarżąca spółka. Przypomnieć zarazem trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw.
Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż z uwagi na wykazane przez Kolegium wady proceduralne zachodzi konieczność ponowienia postępowania w kierunku wskazanym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.
Końcowo Sąd wskazuje, że wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.