Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez [...] Stowarzyszenie A w K. (zwane dalej: skarżącym lub Stowarzyszeniem) od postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: OWINB lub organem odwoławczym) z dnia 14 kwietnia 2026 r., nr 84/2026, uchylającego w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim (zwanego dalej: PINB, organem powiatowym lub organem pierwszej instancji) z dnia 22 grudnia 2025 r., nr 158/2025, wstrzymujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości [...] przy ul. [...] w K., nr ewidencyjny działki [...], obręb K.1, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na skutek wniosku Stowarzyszenia z dnia 13 czerwca 2025 r. postanowieniem z dnia 17 lipca 2025 r., nr [...], PINB wszczął z urzędu postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie doręczone zostało stronie skarżącej. O wszczęciu postępowania organ powiadomił też jako strony P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej: Spółką lub inwestorem) oraz Wspólnotę Mieszkaniową K. w K. (zwaną dalej: Wspólnotą).
W dniu 18 sierpnia 2025 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny w sprawie, podczas których ustalił, że na dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, pięciokondygnacyjnego znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej [...], zbudowana z antenowej konstrukcji wsporczej oraz urządzeń nadawczo-odbiorczych, z zasilaniem, instalacją odgromową i uziemieniem technologicznym. Konstrukcja wsporcza składa się z elementów stalowych zamocowanych na dachu za pomocą łączników i kotew do słupków żelbetowych połączonych z konstrukcją dachu za pomocą prętów oraz do wieńca budynku. Na konstrukcji wsporczej zainstalowano następujące urządzenia nadawczo-odbiorcze: 1) anteny sektorowe (szt.
- 6) [...], azymut 0º, 120º, 240º, wysokość montażu 24,2 mnpt, 2) anteny [...] (szt.
- 3) azymut 0º, 120º, 240º, wysokość montażu 24,8 mnpt, 3) antena radioliniowa [...], azymut 94 º, wysokość montażu 22,5 mnpt, 4) jednostki radiowe [...] (12 szt.), 5) szafka z akumulatorami [...], szafa sterujące [...] oraz szafa zasilająca [...] zamocowane na stalowej ramie. Na podstawie złożonych wyjaśnień PINB ustalił, że przedmiotową, bezprzewodową stację przekaźnikową wykonano w 2008 r. w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, złożone Staroście K. w dniu 1 października 2008 r., do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Dodatkowo w 2022 r. dokonano zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania robót polegających na instalacji dodatkowych elementów antenowej konstrukcji wsporczej, będącej konstrukcją pod istniejącą instalację radiokomunikacyjną. Zaświadczeniem z dnia 10 maja 2022 r. Starosta K. potwierdził brak wystąpienia podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót. Stację zrealizowano na budynku na podstawie umowy dzierżawy z właścicielem obiektu. Do protokołu z oględzin została dołączona dokumentacja fotograficzna przedmiotu kontroli oraz kopie dokumentów przekazanych przez stronę.
Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2025 r., nr 158/2025, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025 r., poz. 418 ze zm.) zwanej dalej p.b. lub Prawo budowalne oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2025 r. poz. 1691) zwanej dalej k.p.a., PINB orzekł o wstrzymaniu budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowe ustalenia faktyczne dokonane na podstawie analizy zgromadzonych dowodów, tj.:
- - protokołu z oględzin i załączonej do niego dokumentacji;
- - kopii zgłoszenia robót budowlanych złożonego przez inwestora Staroście K. dnia 1 października 2004 r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "instalacji bezprzewodowej stacji przekaźnikowej [...] NR [...] na dachu budynku przy ul. [...] w K." i załączonej dokumentacji technicznej, od którego to zgłoszenia Starosta nie wniósł sprzeciwu;
- - dokumentacji stanowiącej załącznik do zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych z dnia 25 lutego 2022 r. (data wpływu do organu) dotyczącego zagłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu na istniejącym obiekcie - istniejącej stacji - dodatkowych elementów antenowej konstrukcji wsporczej na podstawie z art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, mającym na celu zwiększenie współczynnika jego stateczności ogólnej, od którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu;
- - przedstawionej przez inwestora dokumentacji techniczno-budowlanej dot. "modernizacji stacji bazowej [...]", z dnia 19 kwietnia 2023 r., polegającej na montażu anteny radioliniowej [...] cm;
- - zgłoszeń operatora [...], składanych w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska, w zakresie zmian parametrów oraz sprawozdań z badania natężenia pól elektromagnetycznych wykonanych w środowisku.
Na podstawie analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego organ powiatowy ustalił, że stacja bazowa została zrealizowana na podstawie zgłoszenia z 2008 r., a następnie w okresie obejmującym lata 2021-2024 zostały wykonane roboty polegające na instalacji na istniejącym maszcie dodatkowych anten sektorowych oraz radioliniowych, modułów zasilających i sterujących. Aktualnie, od 2021 r., zainstalowanych jest 9 anten sektorowych i 1 antena radioliniowa, co oznacza że Spółka w okresie eksploatacji stacji dokonała zamiany trzech anten istniejących od 2008 r. i montażu dodatkowych 6 anten sektorowych, jednostek radiowych [...] (12 szt.) wraz z ich oprzyrządowaniem: jednostką akumulatorową [...], szafami sterującymi [...] oraz zasilającymi [...]. Roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót. Dokonując oceny i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, na podstawie analizy rodzaju inwestycji oraz jej późniejszych zmian, dokonanych w trakcie użytkowania, organ powiatowy powołując się na stanowisko wyrażone w orzeczeniach NSA uznał, że maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową, którego istotą funkcjonowania jest wytwarzanie i emitowanie fal elektromagnetycznych.
Rodzaj, moc i usytuowanie anten mają wpływ na działanie stacji bazowej i parametry użytkowe i techniczne obiektu. Przedmiotowe roboty należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej PINB wywiódł, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na wzniesieniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią budowę tego obiektu budowlanego. Art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit a dotyczą "instalowania", a nie budowy budowli jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej.
Dalej dokonując oceny dostrzegł, że przedmiotowa bezprzewodowa stacja przekaźnikowa [...] Nr [...] została wykonana w oparciu o zgłoszenie z dnia 1 października 2008 r., od którego organ administracji architektoniczno-budowlanej w przysługującym terminie nie zgłosił sprzeciwu. Stanowi to okoliczność realizacji przedsięwzięcia w oparciu o milczącą zgodę właściwego organu, dla wykonania którego wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Dokonane zgłoszenie powoduje, że inwestorowi nie można zarzucić popełnienia samowoli budowlanej, natomiast nie sankcjonuje powstałej samowoli niezależnie od obowiązujących przepisów. Nie wyłącza tym samym uprawnień organom nadzoru budowlanego do sprawdzenia zgodności inwestycji z prawem. Mimo, że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, okoliczność taka stanowi podstawę do przeprowadzenia odrębnego postępowania naprawczego.
Reasumując PINB uznał, że wykonana stacja jest obiektem budowlanym, którego rozbudowa i przebudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast jego brak należało ocenić jako realizację inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Dalej wskazał na przepisy art. 48 i art. 49 p.b. regulujące wdrożony w sprawie wydanym postanowieniem tryb naprawczy.
Pismem z dnia 7 stycznia 2026 r. Spółka wniosła o uzupełnienie powyższego postanowienia, a postanowieniem z dnia 23 stycznia 2026 r., nr [...], działając na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., PINB odmówił uzupełnienia.
Następnie Spółka wniosła zażalenie na postanowienie z dnia 22 grudnia 2025 r., nr 158/2026 zarzucając organowi powiatowemu naruszenie: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 § 1 oraz art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. Podniosła w tym zakresie, że PINB nie ustalił m.in., jaki ostatecznie zakres robót stanowi przedmiot postępowania, dlaczego stacja bazowa stanowi obiekt budowlany i co się na niego składa, jak również zarzuciła błędne prowadzenie postępowania legalizacyjnego wobec robót niewymagających pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2026 r., nr 84/2026, OWINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazując na regulacje art. 28 ust. 1 i art. 48 p.b. podkreślił, że w postępowaniu legalizacyjnym istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co pozwala na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji, a następnie oceny, czy wymagała ona wcześniejszego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę czy też mamy do czynienia z inwestycją niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
Odnosząc się do kwalifikacji dokonanej przez organ powiatowy organ odwoławczy stwierdził brak precyzji organu powiatowego w określeniu przedmiotu postępowania i robót budowlanych objętych w jego ocenie koniecznością legalizacji w trybie art. 48 i n. Prawa budowlanego. Wskazał, że nie jest jasnym, czy organ powiatowy zamierzał objąć niniejszą procedurą legalizacyjną budowę stacji bazowej od podstaw czy jedynie dalsze prace polegające jego zdaniem na "rozbudowie i przebudowie" stacji. Zaznaczając, że w dniu 7 stycznia 2026 r. weszła w życie nowelizacja przepisów Prawa budowlanego, wprowadzająca istotne zmiany dla procesu inwestycyjno-budowlanego oraz działania organów nadzorów budowlanego, a jednocześnie mająca fundamentalny wpływ na postępowanie dotyczące spornej stacji bazowej telefonii komórkowej wskazał, że na mocy art. 1 pkt 6 lit. c i d ustawie z 4 grudnia 2025 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r. poz. 1847) wprowadzono zmiany do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., polegające na doprecyzowaniu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegających na instalowaniu instalacji radiokomunikacyjnych.
W uzasadnieniu nowelizacji wyjaśniono, że "celem projektowanych zmian jest m.in. jednoznaczne przesądzenie, że realizacja stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejących obiektach budowlanych (przykładowo dwie najczęściej spotykane w praktyce sytuacje, czyli: realizacja takiej stacji na dachu budynku lub zainstalowanie dodatkowych systemów antenowych na już istniejącej stacji bazowej – czy to wolno stojącej, czy też istniejącej na obiekcie budowlanym) jest możliwa w trybie instalowania urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, przewidzianym w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., a więc w zależności od wysokości instalacji: na zgłoszenie (dla instalacji o wysokości powyżej 3 metrów i nie większej niż 12 m) lub bez zgłoszenia (dla instalacji o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów). W kontekście tego organ odwoławczy podkreślił, że bez wątpienia prawidłowy tryb kwalifikacji danego rodzaju inwestycji z punktu widzenia przepisów p.b. ma kluczowe znaczenie dla pewności prowadzonego procesu inwestycyjnego oraz stabilności prawnej uzyskanych w jego toku rozstrzygnięć administracyjnych.
Wprowadzana zmiana art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. ma charakter doprecyzowujący, a jej celem jest wyeliminowanie pojawiających się w praktyce rozbieżności w rozstrzygnięciach organów administracji oraz orzecznictwie sądów administracyjnych i tym samym jednoznaczne unormowanie reżimu, w jakim powinny być realizowane roboty budowlane dotyczące stacji bazowych w przypadku ich realizowania na istniejących obiektach budowlanych. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że instalacje radiokomunikacyjne, takie jak np. stacje bazowe telefonii komórkowej, wraz z konstrukcjami wsporczymi, podlegają instalowaniu na istniejących obiektach bez wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Taka inwestycja nie stanowi budowy budowli, lecz instalowanie. Ustawodawca w nowelizacji i uzasadnieniu do niej jednoznacznie i dobitnie wskazał, że dotychczasowe orzecznictwo organów i sądów administracyjnych negujące możliwość realizacji tego typu inwestycji bez pozwolenia na budowę z uwagi na kwalifikowanie ich jako budowy budowli czy też zawężanie zastosowania zwolnienia wyłącznie do urządzeń budowlanych, jest błędne i sprzeczne z celem przepisu.
Nadane nowelizacją brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. nie pozostawia zaś żadnych wątpliwości, że wykonanie instalacji radiokomunikacyjnej, w tym wraz ze służącą jej konstrukcją wsporczą, nie jest budową, lecz innym rodzajem robót budowlanych - instalowaniem. Aktualne brzmienie jednoznacznie wyklucza przy tym także kwalifikowanie dodawania, wymiany czy zwiększania mocy anten jako rozbudowy lub przebudowy istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że wykonywanie instalacji radiokomunikacyjnych, w tym wraz z konstrukcjami wsporczymi, na istniejących obiektach budowlanych, jest możliwe bez pozwolenia na budowę i brak jest podstaw do negowania lub ograniczania tej możliwości w drodze rygorystycznego i nieuprawnionego kwalifikowania takich inwestycji jako wykraczających poza pojęcie instalowania urządzeń.
W konsekwencji też uznał, że na mocy znowelizowanych przepisów, stacja bazowa telefonii komórkowej objęta postępowaniem nie stanowi budowli. Jest natomiast urządzeniem technicznym, którego wykonanie wypełnia znamiona instalowania, a tym samym nie może zostać zakwalifikowane jako budowa (rozbudowa) obiektu budowlanego. Podkreślił, że wprawdzie powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej, jednak w doktrynie szeroko opisany i akceptowany jest mechanizm zniesienia stosunku administracyjnoprawnego, a tym samym sprawy administracyjnej, tudzież mechanizm wygaśnięcia decyzji (jeżeli została uprzednio wydana) - na skutek zmiany normatywnej polegającej na deregulacji określonych działań (np. w razie normatywnego zniesienia określonego obowiązku).
Ponadto, choć w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, to jednak na gruncie omawianej nowelizacji Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wskazał, w uzasadnieniu do wprowadzonych zmian art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., że mają one charakter doprecyzowujący, a ich celem jest wyeliminowanie pojawiających się w praktyce rozbieżności interpretacyjnych, uwidocznionych w orzecznictwie organów nadzoru budowlanego oraz sądów administracyjnych. Z powyższego płynie wniosek, że znowelizowane przepisy należy stosować również do inwestycji zrealizowanych przed datą ich wejścia w życie, ponieważ nie tworzą zupełnie nowego stanu prawnego, lecz uzupełniają i uściślają obecne przepisy, interpretowane dotychczas niezgodnie z celami ustawodawcy.
Reasumując organ odwoławczy uznać, że realizacja inwestycji nie stanowiła budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego, lecz wypełniała znamiona instalowania. Zmiana mocy anten nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego – w tym zakresie właściwe mogą być organy ochrony środowiska. Tym samym brak było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b. PINB winien jednak ocenić realizację spornych prac w kontekście ograniczeń wysokościowych wskazanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. Dodatkowo też, z przekazanych akt sprawy nie wynika, aby PINB rozpoznał wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W postanowieniu z dnia 17 lipca 2025 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w związku z wnioskiem ww. Stowarzyszenia organ powiatowy wskazał, że w przedmiocie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu orzeknie w odrębnym postanowieniu. W przesłanej dokumentacji brak jest jednak stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie, a zaskarżone postanowienie (podobnie jak inne pisma w sprawie) przesłano jedynie do wiadomości Stowarzyszenia.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie powyższego postanowienia zarzuciło, że narusza ono:
- - art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji pomimo, że organ powinien wstrzymać budową zrealizowaną bez pozwolenia na budowę;
- - art. 3 pkt 6 p.b. poprzez niezakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako budowy pomimo, że inwestor wykonał stację bazową telefonii komórkowej, która jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno-użytkową, a dzielenie inwestycji na mniejsze części jak urządzenia i konstrukcje wsporcze - zamiast potraktowanie całości jako budowli - jest obejściem przepisów prawa;
- - art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień budowy i rozbudowy w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. poprzez błędne uznanie, że stacja bazowa jest urządzeniem oraz że jej budowa jest instalowaniem zwolnionym od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo że wspomniany przepis nie obejmuje swoim zakresem budowy obiektów budowlanych ani ich rozbudowy, ale wyłącznie instalowanie (a nie budowanie) urządzeń budowlanych, a stacja bazowa nie jest urządzeniem budowlanym, lecz jest obiektem budowlanym, którego budowa ani rozbudowa nie zostały zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu sprzeciwu Stowarzyszenie wyjaśniło kwestię swojej legitymacji wskazując, że złożyło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a organ doręczył mu postanowienie o wszczęciu co oznacza, że wniosek został w całości uwzględniony i jednocześnie dopuszczono je do udziału w postępowaniu. Tym samym, działa ono w postępowaniu na prawach strony, a WINB niesłusznie wskazał zaniedbanie PINB w postaci niewydania postanowienia o dopuszczeniu. Dalej strona skarżąca obszernie wywodziła, że nowe przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem do budowy i rozbudowy doszło pod rządami wcześniejszych przepisów, a nie nowych. Zmiana prawna wcale nie zmienia sytuacji prawnej, a budowa stacji bazowych i ich rozbudowa dalej wymaga pozwolenia na budowę. Aby tak było, to przepis musiałby obejmować swoim zakresem budowę i rozbudowę oraz przebudowę, a obejmuje swoim zakresem tylko instalowanie.
Stacja bazowa jest budowlą, a przepis ma zastosowanie jedynie do takich stacji bazowych, które budowlą nie są - a więc do pojedynczych urządzeń. Powołując się na poglądy orzecznictwa Stowarzyszenie podniosło, że w najnowszym brzmieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. ustawodawca wprost wyartykułował, że nie wymaga pozwolenia na budowę instalowanie stacji bazowej niebędącej budowlą. Wobec tego aktualnie klasyfikacja prawna budowy stacji bazowej oraz zwiększenia jej mocy promieniowanie się nie zmieniła. Wyszczególniono tylko, że przy kwalifikacji robót budowlanych nie ma miejsca na automatyzm, bowiem montaż pojedynczych samych anten i niezbędnego osprzętu (co tworzy stację bazową) może stanowić instalację, a nie budowlę, natomiast nie tyczy się to stacji bazowej na wieży kościoła, na dachu budynku, na kominie. Taka stacja bazowa jest budowlą, bowiem w jej skład nie wchodzi tylko kilka anten i niezbędnych urządzeń, ale liczne konstrukcje ściśle budowlane.
Jej realizacja musi odbyć się zatem w trybie pozwolenia na budowę. Podkreślając, że przedmiotowe postępowanie dotyczy właśnie budowli - stacji bazowej telefonii komórkowej, strona skarżąca podniosła, że inwestycja nie mogła być zrealizowana ani na zgłoszenie, ani w trybie instalowania, a stanowisko organu odwoławczego jest całkowicie chybione, jako stojące w kontrze do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz godzące w interes społeczny i ochronę środowiska. Stowarzyszenie dostrzegło, że inwestor nie uzyskał żadnego pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych w trybie przepisów p.b. w zakresie budowy oraz rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej.
Tym samym jak zaznaczyło naruszył art. 28 ust. 1 p.b. Z dokumentów inwestora wynika, że niepodważalnie doszło do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej bez wymaganego pozwolenia na budowę i zasadnym było wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Dalej strona skarżąca powołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz budowy stacji bazowej podkreślając, że przyjęcie poglądu o zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zapewniałoby w pełni bezpieczeństwa ludziom i pozbawiało społeczeństwo udziału w postępowaniu. Wskazała też, że orzeczenia NSA wyrażające pogląd przeciwny do stanowiska Stowarzyszenia nie dostrzegają istoty różnicy między instalowaniem a budową i rozbudową.
Problematyka ta była jednak wielokrotnie przedmiotem oceny NSA gdzie podkreślano, że zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawarte w art. 29 p.b., mają charakter wyjątków i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. odnoszą się do "instalowania" urządzeń, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto aktualne są poglądy orzecznictwa, że zwiększenie mocy EIRP anten jest rozbudową stacji bazowej i wymaga to uzyskania pozwolenia na budowę oraz że budowa stacji bazowej na dachu budynku lub na kominie czy też wieży jest budową obiektu budowlanego, a nie instalacją antenowych konstrukcji wsporczych. W niniejszej sprawie, jak wskazało Stowarzyszenie, inwestor wykonał właśnie budowę stacji bazowej na istniejącej już wcześniej wieży telekomunikacyjnej, będącej obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Taka stacja bazowa również jest obiektem budowlanym, oddzielnym od wieży innego inwestora. Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są natomiast traktowane jako rozbudowa stacji bazowej.
W odpowiedzi na skargę OWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie OWINB wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) zwanej nadal k.p.a., które stosowanie art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej jako: p.p.s.a.) podlegało zaskarżeniu w drodze sprzeciwu.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność sprzeciwu Sąd uznał, że skoro stronie skarżącej doręczone zostało postanowienie o wszczęciu postępowania, a następnie wydane w sprawie postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu budowy i zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, to Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu administracyjnym i na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a. posiadało legitymację do wniesienia skargi.
Na zasadzie art. 64d § 1 p.p.s.a. wniesiony sprzeciw podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji lub postanowienia, ocenia jedynie istnienie przesłanek do ich wydania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji/postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola postanowienia objętego sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji/postanowienia objętego skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje zatem prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały ustawowe przesłanki uprawniające do wydania tego rozstrzygnięcia. Poza zakresem kontroli pozostają natomiast kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego.
Niemniej jednak, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zaznaczyć należy, że gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W konsekwencji, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć w danej sprawie zastosowanie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza zatem braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Nie eliminuje też stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo).
Na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw, Sąd, uchyla decyzję lub postanowienie w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skutkuje natomiast jego oddaleniem na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślić trzeba, że badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sprowadzało się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., wobec czego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania lub zażalenia przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji jednak, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję lub odpowiednio postanowienie - a to stosownie do art. 144 k.p.a., w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta lub postanowienie zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, na podstawie art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy określa w decyzji, o której mowa w § 2, wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Zastosowanie regulacji art. 138 § 2 k.p.a. związane jest z tym, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. brak jest podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym/zażaleniowym ustaleń wykraczających poza granice rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie. Postępowanie przed organem odwoławczym jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie.
W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozpatrzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.
Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w istocie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W żadnym razie bowiem, postępowanie odwoławcze/zażaleniowe nie może polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku dokonania ustaleń i oceny w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić przy tym trzeba, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a. jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, właściwej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas bowiem możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Inaczej mówiąc, w uzasadnieniu decyzji/postanowienia istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale również wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.
W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało w trybie legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b., zgodnie z którymi to przepisami organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku zakończenia budowy. W postanowieniu tym PINB szczegółowo przedstawił ustalenia co do okoliczności faktycznych związanych z realizacją inwestycji objętej postępowaniem, w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Ustalenia te podzielone zostały przez organ odwoławczy i nie budzą wątpliwości, co do faktów, że sporna stacja bazowa została zlokalizowana na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w 2008 r., na podstawie zgłoszenia złożonego Staroście K. w dniu 1 października 2008 r., a następnie na przestrzeni lat 2021-2024 objęta była inwestycjami związanymi z wymianą 3 anten oraz montażem 6 kolejnych anten i 12 sztuk jednostek radiowych [...].
Szczegółowe ustalenia w tym zakresie zostały przedstawione w postanowieniu organu pierwszej instancji i przywołane w części wstępnej wyroku stąd nie jest celowe ich powtarzanie. Dostrzec natomiast należy, że w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego zasadniczo organ pierwszej instancji stwierdził, że stanowiącą przedmiot postępowania stację bazową telefonii komórkowej należy kwalifikować jako obiekt budowlany, którego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Uznał też, że wykonana stacja jest obiektem budowlanym, którego rozbudowa i przebudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast potwierdzony w postępowaniu jego brak należało ocenić jako realizację inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, co prowadziło do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b.
Organ odwoławczy stwierdził natomiast konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w związku z tym, że PINB rozpoznając sprawę nie sprecyzował przedmiotu postępowania i robót budowlanych objętych w jego ocenie koniecznością legalizacji w trybie art. 48 i następnych p.b. Nie jest więc jasnym, jak uznał OWINB, czy organ powiatowy zamierzał objąć procedurą legalizacyjną budowę stacji bazowej od podstaw, czy jedynie dalsze zrealizowane inwestycje.
Uznał również, że PINB dokonał nieprawidłowej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako budowy wymagającej pozwolenia na budowę i podlegającej legalizacji w trybie art. 48 i następne p.b., a w konsekwencji, nie dokonał w postępowaniu ustaleń faktycznych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia. W tym zakresie, jako mającą istotny wpływ na postępowanie dotyczące spornej stacji bazowej, wskazał nowelizację przepisów Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 4 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 1847) zwanej dalej ustawą nowelizującą, na mocy której, w jej art. 1 pkt 6 lit. c i d, dokonano zmiany zapisów art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.). Wywodził, że zmiana ta w zamiarze ustawodawcy - wyartykułowanym w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, miała charakter doprecyzowujący i przesądzający, że realizacja stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejących obiektach budowlanych, w tym na dachu budynku lub zainstalowanie dodatkowych systemów antenowych na już istniejącej stacji bazowej, stanowi instalowanie, wskazane w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., a więc w zależności od wysokości instalacji: dokonywane na zgłoszenie (dla instalacji o wysokości powyżej 3 metrów i nie większej niż 12 m) lub bez zgłoszenia (dla instalacji o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów).
Stosownie do tego przyjął, że poglądy doktryny i orzecznictwa sprzeczne ze stanowiskiem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do nowelizacji nie mogą stanowić podstawy do wykładni art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. w ich brzmieniu nadanym nowelizacją, a znowelizowane przepisy należy stosować również do inwestycji zrealizowanych przed datą ich wejścia w życie, ponieważ nie tworzą zupełnie nowego stanu prawnego, lecz uzupełniają i uściślają obecne przepisy, interpretowane dotychczas niezgodnie z celami ustawodawcy. Na podstawie tak dokonanej oceny OWINB ustalił, że realizacja inwestycji objętej postępowaniem wypełniała znamiona instalowania.
W konsekwencji brak było podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b., a PINB winien ocenić realizację spornych prac w kontekście ograniczeń wysokościowych wskazanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b.
W ocenie Sądu, w świetle uwzględnionych przez OWINB ustaleń faktycznych i dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń prawnych, motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadniały zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § k.p.a.
Podkreślić należy, że z postanowienia organu pierwszej instancji, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, nie wynika co dokładnie stanowiło przedmiot postępowania, tj. czy obejmowało ono zlokalizowanie w 2008 r. stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku, czy też dokonane w latach 2021-2024 dalsze inwestycje związane z tą stacją. Nie można zatem jednoznacznie ustalić w jakim zakresie PINB stwierdził samowolę budowlaną, co do której stwierdził konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.
Wydanie takiego postanowienia wymaga tymczasem bezspornego stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalenia w tym zakresie dotyczące zakresu wykonanych robót budowlanych, których dotyczy stwierdzona przez organ samowola powinny być precyzyjne i niebudzące wątpliwości. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera bowiem postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, określając ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego kwestią kluczową jest zidentyfikowanie przedmiotu samowoli budowlanej (czy jest to wykonanie konkretnego obiektu, czy też jego części) oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Jednoznaczne ustalenie przedmiotu postępowania ma zatem decydujące znaczenie dla dokonanie ustaleń w zakresie zastosowania procedury legalizacyjnej w odniesieniu do tych określonych, konkretnych robót budowlanych.
W ocenie Sądu, takie jednoznaczne ustalenia - jak słusznie dostrzegł OWINB, nie wynikają z postanowienia organu pierwszej instancji wobec czego stwierdzić należy, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. w zakresie niewyjaśnieni istotnych okoliczności faktycznych, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ustalenia w tym zakresie nie mogły być bowiem uzupełnione przez organ odwoławczy, który rozstrzyga sprawę w tych samych granicach, w których rozstrzygnięcie podjął organ pierwszej instancji. Przedmiot sprawy musi być tożsamy, a wydanie rozstrzygnięcia w innym przedmiocie przez organ odwoławczy skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.
Ponadto, oceniając istnienie przesłanek do wydania w niniejszej sprawie postanowienia z art. 138 § 2 k.p.a. w świetle przepisów prawa materialnego należało uznać, że wytyczne organu odwoławczego dotyczące wykładni przepisów Prawa budowlanego, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, tj. wykładni uwzględniającej założenia ustawodawcy dotyczące ww. ustawy nowelizującej, również uzasadniały wydanie postanowienia kasacyjnego, a to w związku z niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z wykładnią przyjętą przez organ odwoławczy.
W tym zakresie, mając na uwadze zarzuty skargi jeszcze raz dokładnie wyjaśnić należy, że sądowa kontrola decyzji/postanowienia kasacyjnego musi sprowadzać się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostaje kwestią otwartą. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie odnosi się bowiem do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia w związku z zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji (lub jak w niniejszej sprawie postanowienia) organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 1466/25).
W niniejszej sprawie Sąd nie mógł zatem dokonać oceny co do tego czy wykładnia przepisów Prawa budowlanego dokonana przez OWINB i uwzględnienie w tym zakresie znowelizowanego brzmienia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. przy dokonywaniu kwalifikacji spornej inwestycji była prawidłowa, czy też nie. Niemniej jednak dokonując oceny w granicach art. 64e p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie wytyczne organu odwoławczego znajdowały umocowanie w świetle art. 138 § 2a k.p.a. i również uzasadniały uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do rozpatrzenia. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie uznał, że inwestycja objęta postępowaniem stanowiła budowę zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia i na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. wdrożył tryb legalizacji samowoli budowlanej, to organ odwoławczy dokonując odmiennej kwalifikacji inwestycji, tj. uznając, że stanowi ona instalację, która w świetle aktualnego brzmienia 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. - w zależności od okoliczności faktycznych wymagających wyjaśnienia, dokonywana jest odpowiednio na podstawie zgłoszenia lub w ogóle bez zgłoszenia, nie mógł uchylić postanowienia organu pierwszej instancji i orzec merytorycznie co do wstrzymania budowy.
Dokonanie oceny, że sporna inwestycja, bez względu na jej zakres (co jak wyżej wskazano nie zostało prawidłowo ustalone przez organ pierwszej instancji) wyłączała zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. skutkowało brakiem podstaw prawnych do rozstrzygania w niniejszej sprawie o wstrzymaniu budowy. Rozpoznając zażalenie od postanowienia wydanego na tej podstawie OWINB nie był natomiast uprawniony do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji. Tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która stanowi o dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W opisanej sytuacji decyzja wydana przez organ odwoławczy byłaby de facto decyzją pierwszoinstancyjną, chociaż wydaną przez organ drugiej instancji. Uchylając postanowienie o wstrzymaniu budowy i rozstrzygając sprawę merytorycznie co do oceny legalności spornej inwestycji, organ odwoławczy dokonałby zmiany materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, przez co uległaby zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy, a sprawa rozpoznana zostałaby tylko w jednej instancji. Co więcej organ odwoławczy musiałby dokonać ustaleń faktycznych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia przez co pozbawiłby strony prawa do odwołania.
Podkreślić należy, że norma art. 48 ust. 1 p.b., ma charakter czysto procesowy, a jedynym skutkiem jej zastosowania jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania i nie załatwia co do istoty kwestii oceny legalności budowy i jej ewentualnej legalizacji. Stąd, zdaniem Sądu stwierdzając, że rozstrzygnięcie procesowe PINB o wstrzymaniu budowy było wadliwe, gdyż przepis art. 48 ust. 1 ust. 1 p.b. nie znajdował w sprawie zastosowania, a kwestia merytoryczna co do kwalifikacji i legalności spornej inwestycji wymaga dokonania oceny w oparciu o inne regulacje prawa materialnego, tj. obecne brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji OWINB, niezależnie od wyników dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie mógł samodzielnie rozpatrzyć sprawy odnosząc się do jej istoty, ponieważ rozstrzygnięcie prowadziłoby do rozpoznania sprawy w innych granicach, zostałoby wydane tylko w jednej instancji i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Prawidłowo natomiast wydał organowi pierwszej instancji wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, do czego był uprawniony na podstawie art. 138 § 2a k.p.a. W dalszej też konsekwencji zobowiązał PINB do kontynuowania postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), przy czym owa "istotność" konkretnych okoliczności faktycznych warunkowana jest hipotezą normy prawnej, która może znaleźć zastosowanie w sprawie, a zadaniem organu pierwszej instancji jest ustalenie na podstawie materiału dowodowego, które normy prawa budowlanego określają sytuację prawną inwestora. W toku ponownego postępowania administracyjnego oraz ewentualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego strony będą mogły natomiast skorzystać ze swych uprawnień procesowych oraz kontestować ustalenia i oceny prawne wyrażone przez organy nadzoru budowlanego.
Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał w zaskarżonym postanowieniu zasadność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego, ponieważ w sprawie konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji szczegółowej analizy zebranych materiałów i dowodów w celu ustalenia, czy wykonane prace miały charakter robót instalacyjnych reglamentowanych przepisami p.b.
Dostrzeżony przez OWINB brak wydania postanowienia w przedmiocie wniosku strony skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie miał natomiast wpływu na ustalenie stron postępowania i nie powodował wadliwości postępowania. Sąd podziela w tym względzie pogląd orzecznictwa wskazany przez stronę skarżącą, zgodnie z którym, uwzględnienie wniosku organizacji społecznej i wszczęcie zgodnie z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia. Wszczynając postępowanie z urzędu na żądanie organizacji społecznej, organ przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu i organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony.
Z kolei uprawnienie polegające na dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, gdy postępowanie to jest w toku, instytucja ta bowiem nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie stronie skarżącej doręczono postanowienie o wszczęciu postępowania oraz postanowienia wydane w pierwszej i w drugiej instancji. Tym samym brała ona udział w postępowaniu na prawach strony i nie można stwierdzić naruszenia w zakresie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Określenie w rozdzielniku wydanych aktów, że Stowarzyszenie otrzymuje ich odpisy do wiadomości, nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego.
W kwestii zarzutów skargi dotyczących w swej istocie w całości naruszenia prawa materialnego, Sąd uznał natomiast, że w sprawie ze sprzeciwu od postanowienia kasacyjnej nie mógł ich rozpatrzyć, albowiem w granicach oceny dokonywanej w niniejszej sprawie nie mógł w żaden sposób przesądzić wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy prowadzonej w trybie nadzoru budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.