Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Op 450/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K. (dalej jako skarżąca), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest uchwała Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 stycznia 2026 r., Nr XXIV/186/26, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów Południe (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 29 stycznia 2026 r., poz. 204) – dalej jako: Plan miejscowy, Uchwała, m.p.z.p.

Skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.) – dalej jako: "u.s.g." oraz art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., złożyła skargę na opisaną we wstępie Uchwałę, w części dotyczącej obszaru oznaczonego "4U-P".

W skardze sformułowano następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz.U. z 2026 r. poz. 912, ze zm.) – dalej jako "p.o.ś." w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XX/228/2016 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych na terenie "4U-P", położonym w pasie do 100 m od rzeki, skutkujące wydaniem Planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem "4U-P" z naruszeniem przepisów prawa;
2. 2) art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie orzekania: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) – dalej jako u.p.z.p., poprzez określenie zasad ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu w sposób pozorny i niewystarczający, tj. przez formalne odwołanie się do ograniczeń wynikających z położenia obszaru planu w granicach obszarów chronionego krajobrazu, przy jednoczesnym utrzymaniu dla terenu "4U-P" przeznaczenia dopuszczającego zabudowę usługowo – produkcyjną, pozostającą w sprzeczności z tym reżimem ochronnym;
3. 3) § 3 ust. 3 pkt 1, 5, 6 uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego nr XX/228/2016 przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że teren "4U-P" może korzystać z wyjątku od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, mimo że nie zachodzą przesłanki obszaru zabudowy, uzupełnienia zabudowy ani kontynuacji zabudowy zwartej w rozumieniu tego aktu;
4. 4) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. przez przyjęcie dla terenu "4U-P" funkcji usługowo- produkcyjnej, mimo jego kolizyjnego usytuowania względem terenów mieszkaniowych i rolnych oraz mimo położenia całego obszaru planu w granicach obszarów chronionego krajobrazu, bez należytego wyważenia wymagań ładu przestrzennego i prawa własności skarżącej.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów, skarżąca wniosła o: po pierwsze – stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXIV/186/26 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 stycznia 2026 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów Południe w zaskarżonej części, tj. zapisów dotyczących terenu oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem "4U-P"’; po drugie – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego;

po trzecie – dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21 wraz z jego pisemnym uzasadnieniem; odpisu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OK 405/22 wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, dla wykazania uprzedniego, prawomocnego zakwestionowania przez sądy administracyjne tożsamego co od istoty rozwiązania planistycznego dotyczącego obszaru odpowiadającego obecnemu terenowi "4U-P", zakresu i podstaw rozstrzygnięcia, przesądzenia braku podstaw do zastosowania wyjątku od zakazu zabudowy na tym obszarze oraz potwierdzenia legitymacji skargowej skarżącej.

W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując się na poglądy prawne wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skarżąca uszczegółowiła zarzuty sformułowane w jej petitum. Zaakcentowała, iż zaskarżona Uchwała, w części zakwestionowanej, stanowi powtórzenie rozwiązań przyjętych w Uchwale Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 stycznia 2009 r., Nr XXX/279/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21, stwierdził nieważność § 21 tejże uchwały w części obejmującej obszar oznaczony symbolem "9PU" oraz w części załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem "9PU". Wniesiona przez Gminę Ozimek skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22.

Skarżąca wskazała tym samym, iż organ, lekceważąc powyższe rozstrzygnięcia, uchwalił nowy plan miejscowy dla wsi Krasiejów Południe, w którym powielono rozwiązania planistyczne, odpowiadające uprzednio zakwestionowanemu terenowi "9PU", nadając mu w Uchwale, będącej przedmiotem skargi, symbol "4U-P" i określając jego przeznaczenie jako teren usług, produkcji przemysłowej lub składów i magazynów.

Skarżąca zaznaczyła również, iż aktywnie uczestniczyła w konsultacjach projektu planu a w ustawowym terminie zgłosiła uwagi do projektowanych ustaleń, kwestionując w szczególności przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "4U-P". Jednakże, jak wyjaśniła skarżąca, uwagi te nie zostały przez organ uwzględnione, czego potwierdzeniem jest stanowisko organu zawarte w załączniku nr 2 do zaskarżonej Uchwały.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, iż zaskarżona Uchwała narusza art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 września 2016 r., Nr XX/228/2016.

Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy, skarżąca stwierdziła, że organ nie uwzględnił zakazu wynikającego z ww. uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego, zgodnie z którym na obszarach chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Podkreślono, iż istotną funkcję w kształtowaniu ładu przestrzennego ma przepis art. 73 ust. 1 p.o.ś.

Argumentując zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. skarżąca wyjaśniła, iż na gruncie zaskarżonego Planu Miejscowego organ ograniczył się jedynie do formalnego wskazania w treści uchwały i w legendzie rysunku planu, że cały obszar objęty planem znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu, a także do ogólnego odwołania się do obowiązujących na tym obszarze ograniczeń. W ocenie skarżącej organ nieprawidłowo utożsamił obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. z formalnym przywołaniem w treści planu pojęcia obszaru chronionego krajobrazu, bez poczynienia rzeczywistego dostosowania ustaleń Planu do ograniczeń ochronnych.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przez zaskarżoną Uchwałę § 3 ust. 2 pkt 1, pkt 5, pkt 6, wyżej już opisanej Uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego, skarżąca zaakcentowała, iż organ bezpodstawnie przyjął, że w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "4U-P" zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od rzeki.

W ocenie skarżącej, wyjątki od tego zakazu, przewidziane w § 3 ust. 2 mają charakter szczególny i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ich zastosowanie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy w sposób niewątpliwy zostanie wykazane spełnienie przestanek wskazanych w przepisie. Ta kwestia, na co także wskazał autor skargi, była już przedmiotem wnikliwej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie osądzonej wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22, mocą którego oddalono skargę kasacyjną Gminy od wyroku WSA w Opolu z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21.

NSA wyraźnie wskazał, że wyjątki od zakazu zabudowy na obszarze chronionego krajobrazu powinny być interpretowane ściśle oraz że nie zachodzą one automatycznie z tego tylko względu, iż na danym obszarze istnieje już określone zagospodarowanie albo że organ planistyczny uznaje daną funkcją za zgodną z obowiązującym studium. Skarżąca podkreśliła, iż teren oznaczony jako "4U-P" nie stanowi obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu przepisów regulujących ochronę obszaru chronionego krajobrazu, nie stanowi także dopuszczalnego uzupełnienia istniejącej zabudowy. Skarżąca podkreśliła tym samym, że przedmiotowy obszar pozostaje w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, terenów rolnych oraz pasa zieleni oznaczonego symbolem "2ZP", co zadaje kłam argumentacji o zachowaniu ciągłości lub plombowym charakterze zabudowy.

Skarżąca zaakcentowała również, że w zaskarżonym planie teren oznaczony jako "4U-P" został przeznaczony pod funkcje o charakterze usługowo – produkcyjnym, przemysłowym i magazynowym, mimo, że pozostaje on w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej oraz terenów rolnych. Jednocześnie zwrócono również uwagę, iż zgodnie z przyjętym w Uchwale przebiegiem funkcji planistycznych, niniejszy obszar nie jest jednorodny funkcjonalnie, a regulacje przyjęte w Uchwale stanowią w istocie próbę wprowadzenia intensywniejszego i bardziej uciążliwego sposobu zagospodarowania na obszarze zdominowanym przez funkcję mieszkaniową.

W ocenie skarżącej, przedstawiona powyżej argumentacja stanowi również o naruszeniu przez zaskarżoną Uchwałę art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska.

Mając na uwadze przedstawione w skardze argumenty, skarżąca podkreśliła, że zaskarżona Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w istocie, jej regulacje stanowią powielenie Uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 stycznia 2009 r., Nr XXX/279/09. Tym samym, skarżąca uznała, iż w Uchwała będąca przedmiotem sądowej kontroli na gruncie niniejszego postępowania stanowi swoistą kontynuację uprzednio zakwestionowanego modelu zagospodarowania, nie może ona być bowiem zakwalifikowana jako nowy, samodzielny i zgodny z prawem akt planistyczny.

Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi na zaskarżony Plan miejscowy, skarżąca podkreśliła, iż jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w O. księga wieczysta nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że ww. nieruchomość znajduje się na obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą, a ponadto położona jest w bezpośredniej strefie oddziaływania terenu oznaczonego symbolem "4U-P". W ocenie skarżącej przywołana okoliczność przesądza, że ustalenia zaskarżonego Planu miejscowego pozostają w bezpośrednim związku ze sferą jej uprawnień właścicielskich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż teren działki nr [...] k.m. [...] obręb K. nie był objęty Planem miejscowym, z uwagi na fakt, iż wyrokami WSA w Opolu z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/2, oraz NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22, została stwierdzona nieważność Uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 stycznia 2009 r., Nr XXX/279/09, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów, w którym ww. teren oznaczony był symbolem "9 PU". Ponadto organ, na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska podniósł, iż teren 4U-P jest już zagospodarowany i zabudowany, zatem Plan miejscowy jedynie sankcjonuje wybudowaną i oddaną do użytkowania, zgodnie z prawem budowlanym zabudowę, ponadto przeznaczenie terenu jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozimek w zakresie przeznaczenia terenu i wskaźników zagospodarowania.

Jednocześnie organ podkreślił, że przyjęte rozwiązania planistyczne stanowią daleko idące ograniczenie potencjalnej intensywności zagospodarowania terenu, a ponadto w toku sporządzenia Studium przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, uzyskując wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie, a tym samym nie została zakwestionowana możliwość przeznaczenia przedmiotowego terenu pod funkcję produkcyjno-usługową, tym bardziej, że zabudowa ta już istniała.

Podkreślił nadto, że dla budynku wzniesionego na działce nr [...] k.m. [...] obręb K. wydana została prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 14 marca 2017 r., zatem, w ocenie organu, zaskarżony Plan nie tworzy nowego terenu produkcyjnego, lecz jedynie porządkuje i sankcjonuje istniejący stan zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano również, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozimek oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów Południe zostały uchwalone później niż nastąpiła faktyczna i prawna realizacja zagospodarowania tego terenu, zatem obydwa te dokumenty jedynie wskazują istniejący sposób zagospodarowania i zabudowy terenu, a zakwestionowane odległości od rzek są oparte na niewłaściwych założeniach – przedmiotowe działki nie stanowią rzeki ani naturalnego cieku wodnego o trwałym charakterze, lecz mają cechy urządzeń melioracyjnych służących okresowemu odprowadzaniu lub retencjonowaniu nadmiaru wód.

Pismem z 3 sierpnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej złożył replikę na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Podniesione zostało, iż sam fakt zgodności zaskarżonej Uchwały ze Studium nie stanowi o prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały. W sytuacji, gdy postanowienia Studium pozostają z sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (np. dopuszczają zabudowę w pasie 100 m od rzeki na obszarze chronionego krajobrazu) gmina nie może uchwalić m.p.z.p. zgodnego ze Studium, ale sprzecznego z prawem powszechnie obowiązującym.

Strona skarżąca podkreśliła również, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu jakoby ciek wodny, który zidentyfikowany został jako rzeka B., dopływ M., stanowił w istocie rów melioracyjny. W związku z powyższym zaakcentowano również, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, z wyjątkiem urządzeń wodnych i obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, a organ nie wykazał zmian stanu hydrologicznego ani prawnego – przeciwnie, sam przyznaje, że zabudowa jest w odległości 55,4 m i 93 m od działek oznaczonych jako grunty pod wodami płynącymi.

Argumentacja repliki na odpowiedź organu na skargę miała za przedmiot również fakt, iż organ błędnie wskazał na datę i oznaczenie decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu, znajdującego się na działce [...]. Zaznaczono, że przywołana powyżej zgoda budowlana wydana została 14 marca 2019 r., a nie w roku 2017, jak podał organ. Tym samym, podkreślono, że w czasie wydawania tej decyzji organy dopuściły się naruszenia prawa. Organy ograniczyły się do zastosowania wyłącznie przepisów prawa budowlanego, pomijając regulacje aktów planistycznych i zakazów ochronnych.

Kończąc, strona skarżąca wskazała również, iż wyznaczony w zaskarżonej Uchwale pas zieleni urządzonej 4ZP, nie spełnia swojej funkcji, tj. zapewnienia ochrony pomiędzy terenem 4U-P a zabudową mieszkaniową. Zaskarżona Uchwała nie przewiduje w swojej treści skutecznych środków ochrony akustycznej, takich jak ekrany dźwiękochłonne czy bariery ochronne. W tak ukształtowanym stanie faktycznym, w ocenie strony skarżącej, twierdzenie, jakoby pas zieleni 4ZP skutecznie oddzielał teren o funkcji produkcyjnej od terenów mieszkaniowych i ograniczał ewentualne uciążliwości, nie jest prawidłowe.

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Rozważania natury prawnej należy poprzedzić wskazaniem, że na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) – dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) – zwanej nadal: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego.

Kontrola ta, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na plan miejscowy rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek tego rodzaju, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kwestia legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego wymaga odrębnego, indywidualnego jej zbadania oraz kwalifikacji i wyjaśnienia stanowiska sądu.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Sąd dostrzega też, że legitymacja właściciela nieruchomości do zaskarżania uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest związana z ich specyfiką. Stronie skarżącej przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z charakteru planu miejscowego, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). To kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, samo w sobie nie powoduje naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ale niewątpliwie stanowi naruszenie prawnego interesu właściciela nieruchomości.

Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia (por. wyrok NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 749/25). Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny czyli znaczący, wpływający na treść uchwały, dotyczący meritum sprawy.

Chodzi tu o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Dla stwierdzenia legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wymagane wykazanie, że zaskarżone przez stronę skarżącą postanowienia planu miejscowego wprowadzają "niezgodne z prawem ograniczenia" czy "niedopuszczalne ograniczenia", gdyż kwestia niezgodności z prawem ograniczeń wynikających z przeznaczenia czy sposobu zagospodarowania konkretnego terenu jest oceniana w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3758/19).

Na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej należy rozważyć, czy wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno-planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami.

Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne.

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Plan kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania ich prawa poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania ich terenu. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12; z 5 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13; z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16; z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 137/15; z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19; z 2 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1526/24 oraz postanowienia NSA: z 6 lipca 2021 r., sygn. akt II GZ 400/20; z 3 marca 2023 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 163/23 oraz z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25).

Uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/10 i z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Dostrzec także należy, że jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1429/17, ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji (por. art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zważył, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w O. księga wieczysta nr [...], która bezspornie leży w całości w granicach Planu miejscowego, objęta załącznikiem graficznym nr 1 (§ 1 ust. 3 pkt 1 uchwały). Według załącznika tereny działki skarżącej uzyskały przeznaczenie planistyczne [...].

Dodatkowo nie można pomijać, że sytuacja prawna i faktyczna strony w aspekcie jej legitymacji prawnej nie uległa zmianie w odniesieniu do jej legitymacji poddanej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21, mocą którego stwierdzono nieważność § 21 uchwały z dnia 26 stycznia 2009 r., Nr XXX/279/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów, w części obejmującej obszar oznaczony symbolem "9PU" oraz w części załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem "9PU".

Legitymację skarżącą uznał także NSA w sprawie osądzonej wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22, mocą którego skarga kasacyjna Gminy została oddalona.

Badając kwestię legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, Sąd zaaprobował i uwzględnił również stanowiska wyrażone w postanowieniu NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3310/20 oraz wyroku WSA w Opolu z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21, a mianowicie, że już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, a ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w części objętej skargą zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co czyni skargę dopuszczalną po względem kryterium podmiotowego.

Na uwzględnienie zasługuje przede wszystkim fakt, iż wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno-planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza nastąpiło pogorszenie sytuacji skarżącej w kontekście przysługujących jej uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. Za dopuszczalne uznano zaskarżenie uregulowań planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętej planem.

W ocenie Sądu podnosząc, że przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "4P-U" spowoduje negatywne oddziaływanie na sąsiednie działki w zakresie szkodliwych immisji oraz zmiany warunków korzystania z gruntów sąsiednich - położonych w otoczeniu lasów i terenów rolnych skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała, w części dotyczącej przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "4P-U", położonego w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej jej własność – znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem [...], wywołuje dla niej negatywne konsekwencje w zakresie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, którego granice wyznacza art. 140 i art. 144 k.c.

Podkreślić trzeba, że normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności przyznać skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, aby możliwa była ocena, czy naruszenie jej interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności czy organ stanowiący nie nadużył władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w drugiej zaś uznać zasadność zarzutów formułowanych w skardze.

Zaznaczenia wymaga, czego wadliwie nie dostrzega Gmina, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21, stwierdził nieważność rozwiązań przyjętych w Uchwale Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 stycznia 2009 r., Nr XXX/279/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów w § 21 w części obejmującej obszar oznaczony symbolem "9PU" oraz w części załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem "9PU", a wniesiona przez Gminę Ozimek skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22.

Tymczasem rozwiązania tożsame przyjął organ stanowiący Gminy Ozimek w objętej kontrolą sądową uchwale z dnia 26 stycznia 2026 r., Nr XXIV/186/26, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów Południe, powtarzając tym samym nieakceptowalne prawnie unormowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest, jakich konkretnych aktów administracyjnych czy ich części (zakresów) dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21). Zakres ten należy badać również przy uwzględnieniu indywidualnego interesu podmiotu skarżącego w danej sprawie, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle interesu prawnego przysługującego podmiotom skarżącym w tamtej sprawie. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Równocześnie uwypuklenia na kanwie tej sprawy wymaga, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12; z 5 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13; z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16; z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 137/15; z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19; z 2 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1526/24 oraz postanowienia NSA: z 3 marca 2023 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 163/23 oraz z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25).

Zatem uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/10 i z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12).

Dostrzec także należy, że zasadnie NSA w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1429/17, wskazał, iż ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.

Konstatując, dotychczas przedstawione, należy podnieść, iż naruszenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności polega na tym, że uchwalony plan nie "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23, i przywołane w nim judykaty).

Przypomnieć należy, że w systemie prawa polskiego definicję prawa własności zawiera art. 140 k.c. Wolą ustawodawcy, tak kształtującego prawo własności, wyznacznikami jego granic są ustawy i zasady współżycia społecznego. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych.

Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, ale nie wyczerpują jego zakresu.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżąca wykazała dostatecznie, stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., iż jej interes prawny został naruszony przez Uchwałę w odniesieniu do terenu jej nieruchomości. Uchwała kształtuje na przyszłość sposób wykonywania przez skarżącą jej prawa własności. Ingeruje w sferę jej prawa podmiotowego chronionego art. 140 k.c. Limituje i wiąże skarżącą.

Sąd stwierdził też, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych i w terminie.

Zaznaczyć jednak należy, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, nie może jeszcze przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uznając skargę za dopuszczalną Sąd dokonuje następnie oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Ocena taka dokonywana jest w kontekście zarzutów skargi jako wyznaczających granice naruszenia interesu prawnego strony skarżącej i jej legitymacji skargowej, a przez to też granice kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego następuje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jako wyznaczającego kryteria kontroli legalności uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej obszar oznaczony symbolem "4U-P" została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważność § 30 zaskarżonej uchwały w części obejmującej obszar oznaczony symbolem "4U-P" oraz w części załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały - w zakresie terenu oznaczonego symbolem "4U-P".

Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia.

Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny czyli znaczący, wpływający na treść uchwały, dotyczący meritum sprawy. Chodzi tu o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Warto przy tym mieć na uwadze, że o ile gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu - określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., to nie jest ono absolutne i niczym nieograniczone.

Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20).

Mając na uwadze powyższe, z pola widzenia nie można tracić, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi środek prawny, w którym następuje ważenie interesów występujących w planowaniu przestrzennym. Co więcej, w planie miejscowym nie tylko dochodzi do uwzględnienia interesów prywatnych, ujętych jako interesy osób zamieszkujących na danym terenie bądź legitymujących się prawem własności nieruchomości na konkretnym obszarze, a więc adresatów rzeczywistych planu, ale także do realizacji przez organy gminy interesu publicznego o charakterze lokalnym, który jest powiązany z interesem publicznym o zasięgu ogólnopaństwowym. Innymi słowy, planowanie przestrzenne jest zadaniem własnym gminy, podejmowanym i wykonywanym przez gminę na rzecz i w interesie wszystkich mieszkańców, a nie na rzecz i w interesie wyłącznie jednego interesanta. Elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencją do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości.

Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne stanowi uprawnienie rady gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Wykonując to władztwo gmina (rada gminy) ma obowiązek działać w granicach prawa, a kierując się interesem publicznym wyważać go z interesami prywatnymi (można dodać: słusznymi interesami prywatnymi).

Działając w granicach tak rozumianego władztwa planistycznego gmina ma kompetencje do kształtowania polityki przestrzennej. Planowanie przestrzenne obejmuje nie tylko stan istniejący, ale przede wszystkim stanowi realizację pewnej wizji urbanistycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 249/25). Kształtowanie polityki przestrzennej przez radę gminy powinno w konsekwencji uwzględniać prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania w sposób przez nią oczekiwany, ale zgodny z prawem, lecz z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania przez gminę władczych działań planistycznych służących zaspokojeniu potrzeb wspólnoty gminnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 781/24). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że granicami władztwa planistycznego gminy są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

Realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz ważenia określonych wartości. Z jednej strony występuje chroniona wartość interesu publicznego, wyrażającego się w konieczności zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni, w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z drugiej strony - z uwagi na możliwość bardzo daleko idących ingerencji w sferę jednostki - pojawia się konieczność ochrony interesu indywidualnego.

Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Gmina ingerując w sferę interesów prywatnych właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyrażą zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jest to fundamentalna zasada państwa prawnego, nakazująca władzom publicznym działanie w granicach rzeczywistej potrzeby i używanie najmniej uciążliwych środków. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawa własności musi znajdować szczegółowe i usprawiedliwione podstawy w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Podnieść należy również, iż sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności przyjętych rozwiązań planistycznych. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a w tym zakresie zaskarżona uchwała co do omawianych ustaleń jest spójna i nie narusza przepisów prawa.

Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności.

Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego - nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części.

W doktrynie oraz orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. W szczególności z dużą rozwagą rady gmin powinny wprowadzać w planach miejscowych całkowity zakaz zabudowy.

Gmina, co wymaga zaakcentowania, ingerując w sferę interesów prywatnych właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyrażą zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jest to fundamentalna zasada państwa prawnego, nakazująca władzom publicznym działanie w granicach rzeczywistej potrzeby i używanie najmniej uciążliwych środków.

Ponadto ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawa własności musi znajdować szczegółowe i usprawiedliwione podstawy w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20).

W sytuacji, gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

Wskazanie w art. 1 ust. 1 ustawy na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, jako podstawę działań planistycznych organów gminy powoduje, że przeznaczenie terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi odbywać się przy bezwzględnym zachowaniu tych kryteriów. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy również inne elementy w tym wymienione w tej regulacji: walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Użyty przez ustawodawcę zwrot "zwłaszcza" w odniesieniu do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że powinny być one uwzględniane przed innymi, niewymienionymi z nazwy. Ustawodawca na równi przy tym traktuje prawo własności, jak i inne wskazane elementy.

Gmina powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, co oznacza, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego oraz sprzecznych interesów indywidualnych. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, co wynika z istoty demokratycznego państwa prawa. O ile też ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust.

3) i są konieczne (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), to jednak, co należy podkreślić, realizacja zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, ochrona interesu publicznego i prawa własności innych podmiotów niejednokrotnie wymaga ograniczenia prawa własności jednostek, gdy danie pierwszeństwa temu prawu mogłoby uniemożliwić realizację tych zadań i wartości. Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym i zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP może być ograniczona ustawowo w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji RP. Ważne jest jednak, aby w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, wymagającego ograniczenia.

Badając zaskarżoną uchwałę w przedstawionym powyżej kontekście Sąd uznał, że przy uchwalaniu tego aktu Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego w zakresie przyjętych w uchwale postanowień dotyczących ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania i zabudowy terenu oznaczonego w przyjętym planie symbolem "4U-P".

Zdaniem składu orzekającego w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "4U-P" nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od rzeki. Podkreślenia wymaga, że wyjątki od tego zakazu, przewidziane w § 3 ust. 2 mają charakter szczególny i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ich zastosowanie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy w sposób niewątpliwy zostanie wykazane spełnienie przestanek wskazanych w przepisie. Ta kwestia, na co także wskazał autor skargi, była już przedmiotem wnikliwej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie osądzonej wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22, mocą którego oddalono skargę kasacyjną Gminy od wyroku WSA w Opolu z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21.

NSA wyraźnie wskazał, że wyjątki od zakazu zabudowy na obszarze chronionego krajobrazu powinny być interpretowane ściśle oraz że nie zachodzą one automatycznie z tego tylko względu, iż na danym obszarze istnieje już określone zagospodarowanie albo że organ planistyczny uznaje daną funkcją za zgodną z obowiązującym studium. Skarżąca podkreśliła, iż teren oznaczony jako "4U-P" nie stanowi obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu przepisów regulujących ochronę obszaru chronionego krajobrazu, nie stanowi także dopuszczalnego uzupełnienia istniejącej zabudowy. Skarżąca podkreśliła tym samym, że przedmiotowy obszar pozostaje w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, terenów rolnych oraz pasa zieleni oznaczonego symbolem "2ZP",

W ocenie Sądu w tej kwestii w przedmiotowej sprawie nic się nie zmieniło w aspekcie faktycznym i prawnym w odniesieniu do obszaru "4U-P", uprzednio oznaczonego jako "9PU", to jest poddanego obecnie kontroli sądowej a oznaczonego tak w uchwale Rady Gminy Ozimek z dnia 26 stycznia 2026 r., Nr XXIV/186/26, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów Południe. Takie oznaczenie – co pomija organ stanowiący Gminy – stanowi powtórzenie rozwiązań przyjętych w Uchwale Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 stycznia 2009 r., Nr XXX/279/09, w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krasiejów, odnośnie do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21, stwierdził ich nieważność. Wniesiona przez Gminę Ozimek skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22.

Tym samym, co pomija Gmina, w obrocie prawnym funkcjonują bowiem, przywołane wyżej, prawomocne wyroki, wypowiadające się w kwestii lokalizowania obiektów budowlanych na terenie położonym w pasie do 100 m od rzeki. W przedmiotowej sprawie organ uchwałodawczy nie dokonał należytego wyważenia niewątpliwie sprzecznych interesów indywidualnych właścicieli terenu oznaczonego symbolem "4U-P" i interesu prawnego skarżącej wynikającego z prawa własności nieruchomości nr [...]. Przede wszystkim nie uwzględnił w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa, czym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz konstytucyjne zasady praworządności i proporcjonalności.

Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencje gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (por. wyrok NSA z 19 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2495/25). Aby nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, organ musi przede wszystkim respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności, czyli ustalić, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego, lub ochrona środowiska. Zatem, ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Z zaskarżonej Uchwały (część tekstowa i graficzna) wynika, iż teren oznaczony symbolem 4U-P od strony południowej przylega do terenu oznaczonego symbolem 13 RN (tereny rolnictwa z zakazem zabudowy – przeznaczenie podstawowe: tereny gruntów ornych oraz upraw; tereny łąk i pastwisk), od strony północnej przylega do wąskiego obszaru oznaczonego symbolem 2ZP (tereny zieleni urządzonej), od wschodu graniczy z drogą publiczną 1KDZ natomiast od zachodu przylegała do terenu oznaczonego symbolem 10MNW (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej).

Z kolei nieruchomość skarżącej położona jest w sąsiedztwie terenu 4U-P, na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Od terenu 4U-P oddzielona jest działką [...], również zlokalizowaną na terenie [...], która graniczy bezpośrednio z wyznaczonym na działce [...] wąskim pasem zieleni 2ZP.

W § 25 ust. 1 Uchwały dla terenu 10MNW ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (pkt 1); przeznaczenie uzupełniające – tereny usług (za wyjątkiem handlu wielopowierzchniowego), tereny zieleni urządzonej (pkt 2). Z rysunku Planu miejscowego wynika, że na dzień jego uchwalenia działka skarżącej oraz granicząca z nią bezpośrednio działka [...] były zabudowane budynkami mieszkalnymi w układzie wolnostojącym.

Na podstawie zapisów § 30 ust. 1 planu dla terenu oznaczonego symbolem "4U-P", w ramach przeznaczenia podstawowego, wskazano na: tereny usług, tereny produkcji przemysłowej, tereny składów i magazynów, a jako przeznaczenie uzupełniające ustalono tereny zieleni urządzonej. W dalszych zapisach § 30 Uchwały odpowiednio w ust. 4 ustalono: wskaźniki zagospodarowania działki budowlanej, gdzie dla terenu 4U-P ustalono maksymalny udział powierzchni zabudowy – 0,2; minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 0,35 (pkt 1); wysokość zabudowy i innych obiektów budowlanych oraz budowli dla terenu "4U-P" – do 6 m (pkt 2 lit. a tiret pierwszy), jak i zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości (ust. 5). Dokonano też w § 30 ust. 2 pkt 1 ustaleń w zakresie odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska uchwalając plan miejscowy stwierdziła zgodność planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozimek uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 31 stycznia 2022 r., Nr XLII/382/22.

Nie rozstrzygając w tym miejscu o legalności uchwały z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia studium, gdyż wykracza to poza granice niniejszej sprawy, zauważyć należy, że z ustaleń w niej przyjętych sporny obszar, oznaczony w Planie symbolem "4U-P", został oznaczony symbolem "PU", dla której w części tekstowej (załącznik nr 1, str. 129) ustalono: funkcję podstawową/wiodącą – produkcyjna, składy i magazyny usługowa; dopuszczalną – obsługa komunikacji. Jeżeli zaś o chodzi wskaźniki i parametry urbanistyczne, to dla terenów "PU" ustalono: intensywność zabudowy do 3,0; maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu – 70%; minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 10%; maksymalną wysokość zabudowy – 15 m. Ponadto wskazano na wytyczne i ograniczenia dotyczące zagospodarowania, tj. zakaz lokalizacji funkcji związanych z hodowlą i ubojem zwierząt; na oznaczonych na rysunku Studium obszarach dopuszcza się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; dopuszczone funkcje związane z obsługą komunikacji obejmują m.in.: myjnie, stacje paliwowe; zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziałujących na środowisko; dopuszcza się lokalizowanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Tym samym podkreślić należy, że studium choć wiąże przy ustalaniu planu, to nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie było jedynym aktem, którego zapisy należało uwzględnić przy uchwalaniu zaskarżonej Uchwały.

Sąd w całości podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że studium oczywiście nie może decydować o wiążącym przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania. Jednak jako akt polityki przestrzennej gminy wyznacza, w tym w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania terenów, ramy ich zagospodarowania, które stają się wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zatem przedmiotowe ustalenia studium nie mogą zostać zignorowane przez organ sporządzający i uchwalający plan miejscowy, jednakże sama zgodność Planu miejscowego z przyjętym w Gminie Studium nie przesądza o legalności tego pierwszego aktu.

Rozwijając wymóg ustalony w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. ustalił natomiast obowiązek określenia w miejscowym planie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województw.

Zgodnie też z art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Przepis ten wprost odnosi się zatem do obowiązku uwzględnienia przez organy gminy ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu.

W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Z powyższego wynika, że ustawodawca normami rangi ustawowej zobowiązał organy gminy do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa w przedmiocie wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu.

Sąd dostrzega, co wadliwie pomija Gmina, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż tereny oznaczone na planie symbolami 10MNW i 4U-P na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, znajdowały się na terenie ochrony krajobrazowej. Tereny te położone są bowiem na obszarze chronionego krajobrazu "Lasy Stobrawsko - Turawskie" i objęte były ustaleniami Uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego z 27 września 2016 r. (Dz. Urzędowy Woj. Opolskiego z 2016 r. poz. 2017). Wskazana Uchwała Sejmiku jest aktem prawa miejscowego, który na podstawie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie województwa opolskiego. Funkcjonowanie w obrocie prawnym wskazanej Uchwały Sejmiku na dzień uchwalenia planu miejscowego wiązało się zatem z koniecznością respektowania jego bezwzględnie obowiązujących postanowień. Dostosowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do przepisów Uchwały Sejmiku było warunkiem zapewnienia jego zgodności z przepisami prawa. Tymczasem, jak słusznie podniesiono w skardze, ustalenia planu dotyczące terenu "4U-P" zawierają zapisy sprzeczne z treścią tej Uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego.

Wskazać przyjedzie, że w § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały Sejmiku celu zachowania walorów obszarów chronionego krajobrazu, w tym obszaru "Lasy Stobrawsko - Turawskie", określono na ich terenie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 3 ust. 2 określono wyjątki od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 stanowiąc, że nie dotyczy on: 1) obszarów zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jeżeli przeprowadzona strategiczna ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody, w tym pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu;

1. 2) sztucznych zbiorników wodnych, za wyjątkiem: Zbiornika Nyskiego, Otmuchowskiego i Turawskiego;
2. 3) siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;
3. 4) działek przeznaczonych pod zabudowę wyznaczonych w obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub decyzjach lokalizacyjnych.

Związanie zapisami Uchwały Sejmiku były znane organowi, w § 12 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej Uchwały postanowiono, że w przedmiocie zasad ochrony przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu, na obszarze chronionego krajobrazu "Lasy Stobrawsko-Turawskie" obowiązują ograniczenia i zakazy w omówionej powyżej Uchwale Sejmiku Województwa Opolskiego.

Z części graficznej zaskarżonego Planu wynika, iż przez teren oznaczony 13 RN przepływa rzeka, oznaczona na rysunku planu symbolem 1WS odnoszącym się wód powierzchniowych śródlądowych (§ 42 Planu). Wobec tego, wymogi ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, uzasadniały wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy stosownie do wymogu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały Sejmiku. Tymczasem z części graficznej planu wynika, że na terenie tym nie ustalono granicy 100 metrowej strefy od linii brzegów rzeki. Zgodnie też z zapisami § 30 Planu na terenie tym dopuszczono bez żadnych ograniczeń - co do lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika aby została wyznaczona jakakolwiek strefa zakazu zabudowy w pasie przyległym do terenu 1WS. W § 30 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego Planu ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniami na rysunku Planu, co nie czyni zadość obowiązkom wynikającym z Uchwały Sejmiku.

Takie ustalenia planu niewątpliwie nie uwzględniają ograniczeń wynikających z zakazu ustalonego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzania i jako sprzeczne z tym zakazem stanowią o jego rażącym naruszeniu. Ponadto świadczą o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji również o uchwaleniu planu z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów nie może być bowiem realizowany tylko przez formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, lecz konieczne jest także określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych.

Stąd formalne tylko odwołanie się w § 7 pkt 4 i § 12 pkt 4 planu do zakazów wynikających w tym przypadku z przepisów aktu prawa miejscowego bez określenia przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z owymi nakazami i zakazami uznać należy także za naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Podkreślić i powtórzyć należy, iż gmina, wykonując władztwo planistyczne, czyli kształtując ład i porządek przestrzenny na terenie gminy, w tym poprzez uchwalenie planu miejscowego (art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), zobowiązana jest przestrzegać powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jeżeli chodzi o ograniczenia, w tym zakazy zabudowy, przewidziane w aktach prawa miejscowego ustanawiających obszary chronionego krajobrazu, to obowiązek ich uwzględnienia w treści planów miejscowych wynika wprost z art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś Obowiązek ten należy wyprowadzić również z art. 15 ust. 2 pkt. 3 i 9 u.p.z.p.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ, uchwalając Plan miejscowy, zobowiązany był m.in. uwzględnić przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały Sejmiku, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych oraz innych cieków naturalnych, a w szczególności strug, potoków i strumieni. Z rysunku Planu miejscowego wynika bezspornie, że teren 4U-P znajduje się w całości w odległości mniejszej niż 100 m od cieku wodnego, oznaczonego na Planie miejscowym symbolem 1WS. Ergo, na terenie tym powinien obowiązywać zakaz lokalizowania obiektów budowlanych przewidziany § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały Sejmiku.

W ocenie składu orzekającego, skuteczne nie mogły okazać się argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę, iż legalność postanowień zaskarżonego Planu determinuje zgodność z treścią Studium. Podnieść należy, iż z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1509/22).

Organ przy uchwalaniu zaskarżonego Planu zlekceważył zakazy i obowiązki wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności omawianej już Uchwały Sejmiku. W żaden sposób zapisy studium nie mogą bowiem usprawiedliwiać naruszenia ustawowych zasad i wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa.

W przypadku zaś, gdy zapisy studium uniemożliwiają przyjęcie legalnych rozwiązań planistycznych Gmina winna rozważyć ich zmianę, tak aby wszelkie działania podejmowane w ramach władztwa planistycznego pozostały spójne i zgodne z prawem.

Również o zasadności przyjętych w zaskarżonej Uchwale rozwiązań planistycznych nie może stanowić fakt, iż działka nr [...], oznaczona symbolem 4U-P była już zagospodarowana i zabudowana.

Prawnie obojętne dla sądowej kontroli zaskarżonej uchwały było wskazanie przez organ na fakt, iż wydane zostało prawomocne pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 14 marca 2017 r., a następnie pozwolenie na użytkowanie nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. Przypomnieć bowiem należy, iż funkcję aktów planistycznych nie stanowi sankcjonowanie procesu wydania zgód budowlanych, a tym samym samowoli budowlanej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa powszechnie obowiązującego kreuje rzeczywistość planistyczną na określonym obszarze, przesądza o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Jedną z funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie warunków, które należy spełnić przy zagospodarowaniu działek budowlanych.

Takim warunkiem jest m.in. wskazanie linii zabudowy. Brak wskazania takich linii sam w sobie nie przesądza jednak o tym, że miejscowy plan został wadliwie opracowany. Mimo braku wskazania linii zabudowy miejscowy plan może spełniać swoją funkcję, jeśli istnienie takich linii może być ustalone w oparciu o wykładnię przepisów miejscowego planu oraz przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Rolą linii zabudowy jest wskazanie granic, w których ma być na działce realizowana zabudowa i których to granic nie można przekroczyć. Takie granice mogą wynikać nie tylko z przepisów miejscowego planu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wskazana w Uchwale Sejmiku odległość musi być brana pod uwagę przy realizacji inwestycji niezależnie od tego jakie rozwiązania zostałyby przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Brak było również podstaw prawnych do uwzględnienia argumentu Gminy, że w ramach procedury planistycznej uzyskane zostały wszelkie uzgodnienia i opinie, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu. Uzgodnienia projektu planu na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody rozpatrywać należy bowiem w kategoriach zachowania trybu sporządzenia planu przewidzianego w art. 11 u.p.z.p., a nie w kontekście zachowania zasad kształtujących władztwo planistyczne. Zauważyć również należy, że uzgodnienie jest formą współpracy organów i nie zwalania organów planistycznych od obowiązku przestrzegania porządku prawnego.

W granicach tego władztwa, zdaniem Sądu organ uchwałodawczy nie dokonał też prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego oraz należytego wyważenia niewątpliwie sprzecznych interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym symbolem "4U-P" i interesu skarżącej, w tym nie wykazał konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności.

Nie można uznać, że w zakresie ustalania zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem "4U-P" organ kierował się zrównoważonym rozwojem i wymogami ochrony środowiska oraz interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ustalając w planie miejscowym przeznaczenie tego terenu, Gmina nie uzasadniła w żadnej mierze zasadności wprowadzenia przyjętych rozwiązań planistycznych.

Dla należytego wyważenia interesów właścicieli nieruchomości konieczne jest więc dokonanie dokładnej analizy potencjalnych rozwiązań planistycznych, a obowiązek ten pozostaje aktualny niezależnie od aktywności poszczególnych właścicieli w toku uchwalania planu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 50/15 i powołane tam wyroki WSA w Warszawie z 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/09 oraz NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09).

Podkreślić przy tym należy, że konieczność obrony przyjętych przez radę w planie zasad zagospodarowania zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. Władztwo planistyczne gminy, przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., nie może bowiem polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu. Konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu zasad i wartości wynikających z art. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie Gmina w żaden sposób nie wykazała, że ustalenie przeznaczenia i dopuszczenia zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "4U-P" wynika z uwzględnienia ww. zasad i wartości.

Powyższe uprawnia uznanie, że zaskarżona uchwała zawiera sprzeczne z obowiązującymi przepisami zapisy planu, które dotyczą terenu oznaczonego symbolem "4U-P", wobec nieuwzględnienia obowiązującego zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały i braku rozważenia spornych interesów w kontekście zrównoważonego rozwoju i wymogów ochrony środowiska, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W świetle uzasadnienia uchwały oraz przeznaczenia terenów znajdujących się w sąsiedztwie obszaru oznaczonego symbolem "4U-P" nie można zatem uznać, aby ustalając taki sposób zagospodarowania terenu organ planistyczny wziął pod uwagę istniejące zainwestowanie terenów sąsiednich i kierował się przyjętymi założeniami planistycznymi oraz zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Dopuszczając w planie na spornym terenie wiodącą funkcję produkcyjną, składów i magazynów powinien rozważyć okoliczności związane z interesami właścicieli nieruchomości położonych na tych terenach, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa oraz kontynuację funkcji istniejącej na tym obszarze. Rozważenia wymagało to, czy przyjęte przeznaczenie na terenie oznaczonym symbolem "4U-P" jest uzasadnione względami ładu przestrzennego, a jeżeli tak, to jakimi.

Dokonując kontroli przyjętych rozwiązań planistycznych przez Gminę Ozimek, Sąd miał z kolei na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne".

Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, wprowadzając dla działki [...] obręb K., przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny - Gmina Ozimek, dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie takiego przeznaczenia nie znajduje uzasadnienia w materiale planistycznym. Również, w toku postępowania sadowego nie wykazano racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania.

Gmina nie wykazała bowiem dlaczego konieczne było wprowadzenie tak dużego obszaru przeznaczonego pod bardzo uciążliwą dla sąsiednich terenów funkcję produkcyjną wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów rolniczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zabudowa produkcyjna należy do obiektów o szczególnej uciążliwości, generując hałas choćby poprzez wzmożony ruch samochodów oraz odpady związane z działalnością inwestora. Tym samym, możliwe jest potencjalne zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiednich. Niewystarczające jest zaś w tym zakresie odwołanie się wyłącznie do treści Studium. Wprawdzie zgodnie z jego treścią teren objęty opracowaniem zaskarżonej uchwały przeznaczony jest na cele zabudowy usługowo - produkcyjnej, to jednak dopiero przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje konkretyzacja przeznaczenia terenu. Tu dopiero organ winien ważyć poszczególne interesy, mając na uwadze zawarte w art. 1 u.p.z.p. dyrektywy.

W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny powinien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując tę zasadę, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło, jako że uznano prymat jednego interesu prywatnego nad interesem pozostałych członków społeczności lokalnej z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pkt 2, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł, równowartość opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz ustalone na § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2026 r. poz. 215) wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Końcowo Sąd wskazuje, że wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.