Uzasadnienie
R. N. (zwany dalej: "stroną", "skarżącym") zaskarżył decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS", "Prezes" lub "organ odwoławczy") z dnia 11 marca 2026 r., nr 010070/684/3659796/2025, którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 23 października 2025 r., nr 010070/684/3659796/2025, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia aktywni rodzice w pracy.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Strona wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2025 r. wystąpiła o świadczenie aktywni rodzice w pracy na dziecko J. S. Pismem z dnia 22 maja 2025 r. ZUS poinformował stronę, że świadczenie przysługuje od dnia 1 kwietnia 2025 r, do dnia 31 marca 2027 r. w wysokości 1 500 zł miesięcznie.
W wyniku odczytu w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, decyzją z dnia 23 października 2025 r., ZUS uchylił prawo do świadczenia od 1 września 2025r. uzasadniając to tym, że dziecko objęte jest opieką w żłobku. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 7 pkt 2, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka - "Aktywny rodzic" (Dz. U. poz. 858, z późn. zm. - dalej zwanej: "ustawą").
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 11 marca 2026 r. Prezes utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił m.in., że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponownie odczytał dane z rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Wskazał, że wpisano w nim datę rozpoczęcia uczęszczania chłopca do Żłobka Publicznego w G. (dalej jako: "placówka") od dnia 1 września 2025 r. Brak jest w rejestrze daty wyrejestrowania dziecka. Jednocześnie ustalił, że strona spełnia pozostałe przesłanki przyznania świadczenia.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - na dzień orzekania przez organ odwoławczy, dalej jako: "k.p.a.") i prawa materialnego (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy). Podniósł, że wbrew ustalonym dowodom i faktom, w tym zaświadczenia placówki potwierdzające brak faktycznego uczęszczania, zaświadczenia PCPR w B. wskazujące na umieszczenie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej i faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem poza systemem instytucjonalnym, organ błędnie ustalił okoliczność objęcia dziecka opieką żłobkową na podstawie wyłącznie danych systemowych, wskazując na brak wyrejestrowania dziecka z placówki. W sprawie nie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy (świadczenie nie przysługuje w przypadku objęcia dziecka opieką instytucjonalną) ponieważ dziecko nie uczęszczało do żłobka, co zostało wykazane i wadliwie pominięte przez organy. W związku z powyższymi zarzutami skarżąc wnosił o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Pismem z dnia 3 lipca 2026 r. zgłosił się do sprawy pełnomocnik skarżącego podtrzymując jego stanowisko.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że na mocy orzeczenia sądu skarżący jest opiekunem prawnym dziecka. Do żłobka dziecko zapisali jego biologiczni rodzice bez wiedzy skarżącego jako opiekuna prawnego. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał jego stanowisko i wyjaśnił, że dziecko zostało wykreślone z rejestru dzieci uczęszczających do żłobka w styczniu 2026 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie podstawowe, istotne w sprawie ustalenia faktyczne w zasadzie nie są sporne. Sporna jest ich ocena prawna.
Prezes ZUS nie neguje, że prawa rodzicielskie rodziców J. S. zostały ograniczone. Chłopca umieszczono bowiem w pieczy zastępczej od dnia 17 stycznia 2025 r., tj. w Rodzinnym Domu Dziecka w Z., prowadzonym przez skarżącego razem z żoną M. N., co skarżący w toku postępowania wyraźnie podnosił i wykazał nie tylko swoimi oświadczeniami ale też przedłożył do akt administracyjnych zaświadczenie Dyrektora PCPR w B. z 21 stycznia 2025 r., stwierdzające te okoliczności. W tym zakresie skarżący przedłożył dodatkowo do skargi zaświadczenie Dyrektora PCPR w B. z dnia 16 marca 2026 r., w którym wskazano m.in., iż do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej doszło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt [...]. Chłopiec nie przebywał zatem pod opieką rodziców biologicznych, bo został umieszczony w Rodzinnym Domu Dziecka w Z. zapewniającym dziecku całodobową opiekę i wychowanie (por. art. 42 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 960 - dalej jako: "ustawa o pieczy") jako forma rodzinnej pieczy zastępczej (por. art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o pieczy).
Prezes ZUS nie neguje oświadczeń skarżącego, składanych w toku postępowania administracyjnego, iż po umieszczeniu w pieczy zastępczej dziecko przebywało w Rodzinnym Domu Dziecka w Z. i, że nie chodziło do Żłobka Publicznego w G. W tym zakresie skarżący przedłożył dodatkowo do skargi m.in. pismo pn. informacja o dziecku z dnia 20 stycznia 2026 r. wydane przez Dyrektora Żłobka Publicznego w G. z informacją, że chłopiec zapisany w okresie od 1 września 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. był obecny w placówce cyt. "0 dni".
Powyższych okoliczności Prezes ZUS nie kwestionował, a w uzasadnieniu decyzji własnej nie wskazał dowodów i nie wyraził ocen przeciwnych do twierdzeń skarżącego. Mającego w sprawie znaczenie prawne ustalenia objęcia chłopca opieką placówki Prezes dokonał powołując się na dane wnikające z publicznego rejestru. Nie jest też sporne, że J. S. figuruje w nim jako dziecko, które rozpoczęło uczęszczanie do Żłobka Publicznego w G. od dnia 1 września 2025 r. oraz, że nie wprowadzono w nim daty zakończenia uczęszczania do placówki (zob. też k. 5 akt sądowych). Pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił, że z rejestru dzieci uczęszczających do placówki chłopiec został wykreślony dopiero w styczniu 2026 r.
W sprawie istota sporu zatem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy i jakie znaczenie prawne ma fakt wpisania dziecka do rejestru żłobków i klubów dziecięcych jeśli dziecko faktycznie nie uczęszczało do placówki. Odpowiedź na nie wymaga w tym miejscu przywołania i analizy obowiązujących w sprawie regulacji materialnoprawnych.
Podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy. Ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń wspierających rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka oraz zasady przyznawania i wypłacania tych świadczeń (art. 1). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy świadczenie "aktywni rodzice w pracy" przysługuje na nieobjęte opieką w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu albo przez dziennego opiekuna dziecko aktywnym zawodowo: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z uwzględnieniem art. 11 ust. 3, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, albo 3) osobie pełniącej funkcję rodziny zastępczej albo osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, 742 i 743).
Organ ustalając prawo do świadczeń "aktywny rodzic", uwzględnia informacje i dokumenty, o których mowa w art. 28-30, oraz informacje uzyskane z rejestrów publicznych lub zweryfikowane w rejestrach publicznych, o których mowa w art. 44 (art. 31 ustawy).
Jak wynika z art. 44 ust. 1 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ustalając lub weryfikując prawo do świadczenia "aktywni rodzice w pracy" lub świadczenia "aktywnie w domu", jest obowiązany do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji, drogą elektroniczną z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, z systemu informacji oświatowej, z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, o którym mowa w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z rejestru żłobków i klubów dziecięcych oraz wykazu dziennych opiekunów i podmiotów zatrudniających dziennych opiekunów, o których mowa w przepisach o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, oraz z własnych rejestrów odpowiednio wyszczególnionych w tym przepisie informacji.
Natomiast w przypadku awarii systemów teleinformatycznych służących do wymiany, drogą elektroniczną, informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub ust. 2 pkt 1 i 4-11, Zakład Ubezpieczeń Społecznych weryfikuje te informacje w drodze pisemnej wymiany informacji. Podmioty prowadzące rejestry publiczne przekazują te informacje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 44 ust. 3 ustawy). Z kolei w przypadku braku możliwości samodzielnego pozyskania lub weryfikacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn nieleżących po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wzywa wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów potwierdzających te informacje (art. 44 ust. 4 ustawy).
W związku z powyższym wskazać przyjdzie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego organ niewątpliwe jest uprawniony do weryfikowania danych podawanych w rejestrze i nie jest organem nadzorującym działalność przedszkoli.
Jak wynika wprost z art. 9 ust. 1 ab initio ustawy świadczenie "aktywni rodzice w pracy" przysługuje aktywnym zawodowo rodzicom na dziecko nieobjęte opieką w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu albo przez dziennego opiekuna. Chodzi zatem o to, czy dziecko jest faktycznie objęte opieką żłobka, nie zaś czy zostało wykazane w stosownym rejestrze jako objęte opieką. Tylko w tym pierwszym przypadku jest realizowany cel świadczeń "aktywny rodzic" jakim jest faktyczne ułatwienie rodzicom i innym osobom wypełniającym funkcje rodzicielskie pogodzenia zadań związanych z rodzicielstwem z aktywizacją zawodową (por. art. 2 ust. 2 ustawy).
Jakkolwiek dane odzwierciedlone w rejestrze, co do zasady mogą być podstawą ustaleń organu w zakresie uczęszczania dziecka do żłobka i w większości przypadków są miarodajne, to jednak w sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, w której strona wskazuje na rozbieżność danych zawartych w rejestrze ze stanem faktycznym, spowodowaną działaniem osób trzecich, podjętym bez wiedzy opiekuna prawnego dziecka i fakt, iż dziecko obiektywnie do placówki faktycznie nie uczęszczało, to rolą organu prowadzącego postępowanie jest podjęcie stosownych działań zmierzających do weryfikacji stanu faktycznego.
Mimo bowiem, że w istocie ustawodawca nałożył na ZUS obowiązek samodzielnego uzyskiwania lub weryfikowania wymienionych w tym przepisie informacji w rejestrach publicznych, to z brzmienia art. 44 ustawy w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku co do ograniczenia czynności weryfikacyjnych wyłącznie do tych rejestrów. Z art. 31 ustawy wynika bowiem, że ustalając prawo do świadczeń "aktywny rodzic", uwzględnia się informacje i dokumenty, o których mowa w art. 28-30, oraz informacje uzyskane z rejestrów publicznych lub zweryfikowane w rejestrach publicznych, o których mowa w art.
44. Katalog informacji, które winny zostać uwzględnione przez organ w postępowaniu o ustaleniu prawa do świadczeń wykracza zatem poza informacje pozyskane z rejestrów, a w stosunku do świadczenia "aktywni rodzice w pracy" został dodatkowo rozszerzony o inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia (art. 28 ust. 3 pkt 9 ustawy). Co więcej, w art. 46 ustawy uregulowany jest obowiązek osoby ubiegającej się o świadczenie lub otrzymującej świadczenie, do powiadamiania ZUS o zmianie informacji przekazanych we wniosku lub w dołączonych do niego załącznikach (ust. 1), a także udzielania, na żądanie ZUS, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia (ust. 2). Poza tym podkreślenia wymaga, że za dane w rejestrze odpowiada bowiem podmiot prowadzący placówkę przy czym nadzór nad rejestrem sprawuje właściwy organ administracji. Zatem w razie podniesienia okoliczności budzących wątpliwości co do prawdziwości danych w rejestrze organ winien uzyskać stosowne informacje od podmiotu prowadzącego przedszkole lub od organu prowadzącego rejestr (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 210/26, w Szczecinie z dnia 19 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 713/25, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do powyższego Sąd uznał w rozpoznawanej sprawie, że obowiązkiem organu, zgodnie z hipotezą art. 9 ust. 1 ab initio ustawy, było wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości danych ujawnionych w rejestrze i zweryfikowanie rozbieżności pomiędzy ujawnionym w nim wpisem a twierdzeniami skarżącego. W ocenie Sądu czyniąc ustalenia w tym zakresie Prezes, nie mógł poprzestać jedynie na wpisie do rejestru. Z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, że organ odwoławczy nie zweryfikował prawidłowo twierdzeń skarżącego. Nie ustalił w drodze dostępnych środków dowodowych tego, czy wpisy w rejestrze są zgodne ze stanem faktycznym, pomimo że skarżący, na poparcie swoich twierdzeń, przedłożył dokument istotny co do okoliczności mających wpływ na prawo do wnioskowanego świadczenia w postaci zaświadczenia Dyrektora PCPR w B. z dnia 4 lutego 2025 r. o umieszczeniu chłopca w pieczy zastępczej w Rodzinnym Domu Dziecka w Z. od dnia 17 stycznia 2025 r., w którym cały czas przebywał.
Dziecko nie mogło być zatem zapisane do placówki w G. od dnia 1 września 2025 r. Nawet jeśli rodzice chłopca, z sobie tylko znanych powodów, zapisali go od dnia 1 września 2025 r., to przecież nie mogli go tam fizycznie umieścić, czy też posyłać. Pieczę nad dzieckiem sprawował w tym czasie wyłącznie Rodzinny Dom Dziecka w Z., w którym - jak wykazał skarżący - przebywało i nie korzystało z instytucjonalnej opieki nad dzieckiem w żłobku, czego organ skutecznie nie zanegował.
Prezes ZUS powołał się na dane z rejestru ale pominął, że ujawnione w nim dane mogą nie obrazować rzeczywistego stanu rzeczy i były spowodowane działaniem osób trzecich podjętych bez wiedzy opiekuna prawnego dziecka. W konsekwencji brak było w kontrolowanej sprawie dostatecznych podstaw do przyjęcia przez organ - wyłącznie na podstawie danych z rejestru - że dziecko uczęszczało do placówki w G. Wobec wykazanych wyżej uchybień organów podkreślenia wymaga, że z art. 54 ust. 1 ustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, co zobowiązuje organ do stosowania kodeksowych uregulowań w zakresie m.in. prowadzenia postępowania dowodowego i towarzyszących mu zasad postępowania administracyjnego. Zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej.
Tylko w takim bowiem przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. Przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków procesowych, których celem jest wyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a następnie dokonanie ich prawidłowej oceny prawnej, a które zostały naruszone.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona i oceniona okoliczność, czy chłopiec był objęty opieką żłobka. Jakkolwiek dane rejestru, na które powołuje się organ, mają istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego i zapewne w większości przypadków będą miarodajne, to jednak, w ocenie Sądu, nie mogą zastąpić rzetelnie przeprowadzonego postępowania. Dane te mogą być bowiem nieaktualne, bądź błędne. W takim wypadku, gdy istnieje wątpliwość co do prawidłowości danych ujawnionych w rejestrze, co niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu jest wątpliwości te wyjaśnić.
Skarżący nie ma bowiem wpływu na to kiedy, przez jakie organy i w jakich terminach dane w rejestrze są aktualizowane. Dlatego, zdaniem Sądu, zastosowanie regulacji materialnoprawnej z art. 9 ust. 1 ab initio ustawy w niniejszej sprawie było co najmniej przedwczesne. Nie zostało bowiem poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym i prawidłową jego oceną, a twierdzenia organów nie znajdują oparcia w należycie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Nie ustalono bowiem, że chłopiec faktycznie uczęszczał do żłobka. Nieustalenie tej okoliczności w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu uznać trzeba za istotny brak w materiale dowodowym sprawy, który nie pozwala na tym etapie postępowania na zaakceptowanie argumentacji przedstawionej w decyzji Prezesa.
Sąd zaznacza, że żadne obowiązujące przepisy nie dają podstaw do obciążania wnioskodawcy obowiązkiem aktualizacji danych w rejestrze i obciążania go negatywnymi skutkami ich niezgodności ze stanem faktycznym.
Konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa. Organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz przepisy prawa materialnego (art. 9 ust. 1 ab initio ustawy) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Prezes nie dostrzegł przy tym identycznych wadliwości tkwiących w utrzymanej w mocy decyzji ZUS. W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organów obu instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).
Opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw została faktycznie uiszczona. Jednak jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1154) nie zachodził obowiązek jej uiszczenia, gdyż pełnomocnictwa zostały złożono w sprawie o świadczenie socjalne. Wydatek ten nie był zatem kosztem niezbędnym do celowego dochodzenia przez skarżącego swoich praw w postępowaniu, jak tego wymaga art. 200 p.p.s.a.