Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga J. L. (zwanej dalej wnioskodawczynią lub skarżącą), reprezentowanej przez pełnomocnika – adwokata K. M., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej zwanego Kolegium lub SKO) z dnia 19 grudnia 2025 r., nr SKO.40.2776.2025, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 28 lipca 2025 r., nr Dś.111000.005846.25, o odmowie przyznania skarżącej pomocy doraźnej w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi, która miała miejsce we wrześniu 2024 r.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 11 marca 2025 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach (dalej w skrócie: OPS) o przyznanie zasiłku na pomoc doraźną w kwocie 8 000 zł w związku z wystąpieniem powodzi (klęski żywiołowej) oraz doznanymi w jej wyniku stratami. Oświadczyła, że od 3 lat zamieszkuje przy ul. [...] w G. i pod tym adresem, w trakcie powodzi zalana została piwnica. W wyniku tego uszkodzeniu uległy jej rzeczy znajdujące się w piwnicy, tj.: odzież zimowa (2 płaszcze, 2 kurtki, golfy i swetry, czapki i szaliki), przetwory, żywność sucha (ryż, mąka, cukier), buty sezonowe, sprzęt AGD, odkurzacz piorący, krzesła.
Decyzją z dnia 28 lipca 2025 r. Burmistrza Głuchołaz, odmówił skarżącej przyznania pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi ogłoszonej klęską żywiołową, jaka miała miejsce na terenie miasta i gminy Głuchołazy we wrześniu 2024 r. Rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub u.p.s.; § 3 ust. 4 i 5 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893, z późn. zm.); art. 69a ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473, z późn. zm.), dalej zwaną ustawą zmieniającą; art. 41 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717), dalej zwaną ustawą z dnia 21 listopada 2024 r.; art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze. zm.), dalej zwaną w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca poniosła szkody w związku z zalaniem piwnicy, lecz nie miały one wpływu na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej rozumianej jako potrzeba, bez której człowiek nie może egzystować, związanej z codziennym funkcjonowaniem.
W wyniku powodzi lokal mieszkalny, w którym prowadzi gospodarstwo domowe nie został zalany i mogła zabezpieczyć podstawowe potrzeby bytowe we własnym zakresie. Na tej podstawie organ ustalił, że sytuacja faktyczna skarżącej nie kwalifikuje do uzyskania pomocy w żądanej formie, która jest przyznawana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., o której mowa w wydanych dnia 18 października 2024 r. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasadach udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi dla rodzin łub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku (dalej: Zasady).
Następnie organ powołał przepisy prawa i Zasady stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz wskazał na poglądy orzecznictwa. Podkreślił, że pomoc w formie zasiłku celowego na pomoc doraźną nie ma charakteru odszkodowawczego i jej celem nie jest rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi, lecz ma ona służyć osobom znajdującym się w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. Zaznaczył, że wydajając decyzję kierował się zarówno uzasadnionym interesem wnioskodawcy, jak również zasadą racjonalnego i gospodarnego dysponowania środkami publicznymi. Stosownie do przedstawionych rozważań uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy. Skarżąca ma bowiem zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe.
Jej lokal mieszkalny nie został zalany, a szkody powodziowe wskazane w spisie strat nie doprowadziły do utraty możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb bytowych i nie zagrażają podstawowym warunkom egzystencji człowieka. Ponadto, świadczenia przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej mają charakter zabezpieczeniowy, a nie ubezpieczeniowy co oznacza, że świadczenia te nie rekompensują poniesionych strat.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia zgodnie z wnioskiem lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 39 ust. 2, art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że jej lokal mieszkalny jest na tyle mały, iż nie ma możliwości przechowywania w nim wszystkich swoich rzeczy i do tego służy jej właśnie piwnica. Na skutek powodzi wiele przedmiotów niezbędnych do godnego funkcjonowania uległo natomiast zalaniu.
Opisaną we wstępie decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie odwołał się do treści przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 39, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy oraz części I Zasad ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2 - 4, ust. 7 i ust.
8. Wyjaśnił, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i jej celem nie jest zaspokojenie wszelkich potrzeb wnioskodawców znajdujących się w trudnej sytuacji spowodowanej klęską żywiołową (powodzią). Środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają przy tym szczególnej ochronie i jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów. Dokonując wypłaty ww. środków finansowych gmina nie ma dowolności w ich dysponowaniu, a jest związana wytycznymi i nie może przekazywać środków publicznych niezgodnie z ich przeznaczeniem. Dodatkowo, zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s., albowiem jego funkcją jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Nie ma on charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym lub klęski żywiołowej. Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ustawy ma służyć w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być zaspokojone we własnym zakresie. Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową czy też ekologiczną. Dalej, powołując się na wykładnię literalną, celowościową i systemową art. 69a ustawy zmieniającej Kolegium wskazało, że regulacja ta doprecyzowuje wysokość oraz sposób przyznawania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy i przesądza, że pomoc jest przyznawana niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej oraz nie podlega zwrotowi, a także wskazuje na konkretną wysokość tego świadczenia. Nie wpływa natomiast na przesłanki udzielenia przedmiotowej pomocy wynikające art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie do powołanych regulacji SKO uznało, że warunkiem przyznania przedmiotowego zasiłku celowego jest prowadzenie w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwa domowego w budynku (lokalu) mieszkalnym i poniesienie straty zagrażającej funkcjonowaniu w życiu codziennym. Jednocześnie, wobec subsydiarnego charakteru środków pomocowych, powinny być one uruchomiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy natomiast rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia i zdrowia, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować. Niezbędna potrzeba bytowa ma zatem dotyczyć sytuacji, gdy podstawowe potrzeby danych osób nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium wskazało, że zalaniu nie uległo mieszkanie, w którym zamieszkuje skarżąca, lecz piwnica przynależna do mieszkania. Wyszczególnione przedmioty, których utrata bezspornie stanowi uszczerbek majątkowy dotkliwy dla skarżącej, nie są jednak związane z jej codziennym funkcjonowaniem w zakresie podstawowych, elementarnych potrzeb życiowych takich jak zabezpieczenie: miejsca zamieszkania w odpowiednich warunkach, wyżywienia, leków niezbędnych ze względu na stan zdrowia i innych potrzeb podstawowych, egzystencjonalnych. Kolegium wyjaśniło, że zapasy żywności w postaci przetworów i warzyw - jak wynika z doświadczenia życiowego - stanowią wsparcie w zaspokajaniu potrzeb żywieniowych w okresie zimowym, jednak nie stanowią jedynego źródła żywności. Przechowywana w piwnicy odzież i obuwie, meble (krzesła - 2 szt.) oraz odkurzacz piorący z racji ich umieszczenia w tym pomieszczeniu nie służyły również bieżącemu zaspokajaniu codziennych potrzeb strony. Okoliczności tej - w ocenie Kolegium - nie zmienia okoliczność niewielkiego metrażu mieszkania. W tym zakresie doświadczenie życiowe przemawia bowiem za uznaniem, że w tej sytuacji, w pierwszej kolejności w przestrzeni, w której prowadzone jest gospodarstwo domowe (miejsce regularnego, stałego przebywania, funkcjonowania) przechowywane są rzeczy codziennego, niezbędnego użytku. Za takie - w ocenie Kolegium - nie sposób uznać rzeczy wyszczególnionych przez skarżącą, z uwagi na ich przechowywanie w piwnicy, a także z uwagi na ich charakterystykę i przeznaczenie. Z tego powodu, w stanie niniejszej sprawy, nie wystąpiła przesłanka udzielenia oczekiwanej pomocy związana z koniecznością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zarzuciła:
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 69a ustawy zmieniającej w zw. z art. 40 ust 2 ustawy polegające na przyjęciu, że przyznanie zasiłku celowego w kwocie 8 000 zł jest uzależnione od uznania administracyjnego oraz dodatkowych kryteriów nieznajdujących oparcia w ustawie, podczas gdy przepis art. 69a ustawy zmieniającej przewiduje przyznanie tego zasiłku po spełnieniu ustawowych przesłanek (decyzja związana);
- - naruszenie art. 40 ust. 2 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuprawnionym zawężeniem pojęcia "straty w wyniku klęski żywiołowej" oraz pominięciem, że zasiłek celowy służy pokryciu wydatków na rzeczy wskazane w art. 39 ust. 2 ustawy (m.in. odzież, obuwie, żywność, niezbędne przedmioty użytku domowego), które skarżąca utraciła wskutek powodzi;
- - naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 4 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udzielenia pomocy mimo wykazania trudnej sytuacji życiowej spowodowanej kieską żywiołową i potrzeby wsparcia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb oraz życia w warunkach odpowiadających godności człowieka;
- - naruszenie art. 40 ust. 2 u.p.s. poprzez zastosowanie uznania administracyjnego w sposób sprzeczny z celem regulacji i z zasadami współżycia społecznego, a przez to rażąco godzący w słuszny interes skarżącej;
- - naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. (zasady legalizmu i praworządności) w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wewnętrznych Zasadach/wytycznych dotyczących rozdysponowania środków rezerwy celowej, w zakresie, w jakim zostały one potraktowane jako podstawa ograniczająca prawa skarżącej, mimo że nie stanowią one źródła powszechnie obowiązującego prawa;
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego (w szczególności wywiadu środowiskowego), polegające m.in. na przyjęciu, że zniszczone w piwnicy rzeczy nie dotyczyły niezbędnych potrzeb bytowych, bez rzetelnego ustalenia realnych potrzeb skarżącej, warunków mieszkaniowych (w tym braku możliwości przechowywania rzeczy w lokalu) oraz skutków powodzi dla codziennego funkcjonowania;
- - naruszenie art. 8 § 1 i 2 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i nieprzekonujący, w szczególności przez przyjęcie skrajnie formalistycznej wykładni przesłanek pomocy doraźnej, nieuwzględniającej celu regulacji i indywidualnej sytuacji skarżącej;
- - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia bez wyjaśnienia, jakie fakty uznano za udowodnione, na jakich dowodach oparto rozstrzygnięcie oraz dlaczego odmówiono znaczenia okolicznościom istotnym dla sprawy (w tym argumentom z odwołania), co uniemożliwia kontrolę legalności decyzji.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżąca podnosiła, że na skutek powodzi utraciła rzeczy realnie potrzebne do codziennego funkcjonowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest opisana we wstępie decyzja Kolegium z dnia 19 grudnia 2025 r.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji i na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według powołanych kryteriów wykazała, że oceniane rozstrzygnięcia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że okolicznością bezsporną jest to, iż skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego w kwocie 8 000 zł w związku ze stratami, które poniosła w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Nie jest również sporne, że w związku z zalaniem piwnicy poniosła straty albowiem zniszczeniu uległy rzeczy opisane w części wstępnej uzasadnienia wyroku.
Jako materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie organy wskazały przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nadal zwanej ustawą oraz wyżej wskazane Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r., nadal zwane Zasadami. Zgodnie z Zasadami (punkt I.1.1a) pomoc jest udzielana w formie pomocy doraźnej, na którą składa się zasiłek celowy przyznawany, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, zwany "zasiłkiem celowym na pomoc doraźną", przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Pomoc doraźna przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu ustawy, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (punkt I.4. Zasad). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (punkt I.7. Zasad). Kwota zasiłku celowego na pomoc doraźną wynosi 8 000 zł (punkt II.1. Zasad).
Odnotowania również wymaga, że pomoc doraźna, o której mowa w Zasadach została następnie uregulowana w art. 69a cyt. już wcześniej ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, nadal zwanej ustawą zmieniającą, obowiązującą od 26 listopada 2024 r. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy w kwocie 8 000 zł, jest przyznawany, jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi.
Z kolei jak wynika z art. 41 cyt. już wyżej ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, która co do zasady weszła w życie 26 listopada 2024 r., przepis art. 69a ustawy zmienianej w art. 19 (to jest cytowanej wyżej ustawy zmieniającej) stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego jako pomocy doraźnej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu.
Wskazać również przyjdzie, że z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl) wynika, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane.
Natomiast stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Jak wynika z powyższego, w art. 69a ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku do ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 69a ustawy zmieniającej obowiązywał 26 listopada 2024 r., a więc już w dniu wydania decyzji organów obu instancji. Ponadto z woli prawodawcy zasiłek z art. 69a ustawy "jest przyznawany", a nie "może być przyznany", co oznacza, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego - jak błędnie wywodził organ pierwszej instancji - lecz pozostaje tak zwaną decyzją związaną. Przyznanie zasiłku jest więc obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych. Organ wydający decyzję w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy doraźnej nie posiada zatem kompetencji uprawniających go do działania w ramach uznania administracyjnego, a zobowiązany jest wyłącznie do ustalenia, czy strona składająca wniosek znalazła się w sytuacji faktycznej opisanej w art. 69a ustawy zmieniającej, i jeżeli tak się stało - to zobowiązany jest przyznać zasiłek na pomoc doraźną. Ocena w takiej sytuacji prawnej nie pozostaje nawet kwota zasiłku, która została ustalona w ustawie w wysokości 8 000 zł.
Jednakże dostrzec trzeba, że art. 69a ustawy zmieniającej odwołuje się do instytucji zasiłku celowego, a zatem wykładnia tych przepisów musi uwzględniać kontekst i cele ustawy. Przyznanie wnioskowanego zasiłku wymaga więc ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto został dotknięty klęską żywiołową. Przepis art. 40 ustawy nie może być bowiem realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny bowiem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy).
Reasumując, skoro ustawodawca unormował, że zasiłek na pomoc doraźną przyznaje się osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a nabycie prawa do niego następuje po spełnieniu warunków z art. 69a w związku z art. 40 ust. 2 ustawy, to rolą organu jest ustalenie związku tego zdarzenia losowego z sytuacją bytową poszkodowanego. W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy obu instancji nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie dokonały należytej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń skarżącej, w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". W konsekwencji powyższego organy przedwcześnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego zasiłku.
Wobec charakteru popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści.
W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu należy przedstawić w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane przepisy. Nie została bowiem przez organy dostatecznie wyjaśniona kwestia braku spełnienia przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej w kontekście twierdzeń skarżącej, że poniosła szkody związane z zalaniem i utratą: odzieży zimowej (2 płaszcze, 2 kurtki, golfy i swetry, czapki i szaliki), butów sezonowych, przetworów, żywności suchej (ryż, mąka, cukier), sprzętu AGD, krzeseł.
Wobec rodzaju doznanej szkody powinnością organu było ustalenie istotnego - w ocenie Sądu - faktu, czy wskazane przez wnioskodawczynię rzeczy były niezbędne do zaspokojenia potrzeb bytowych skarżącej. W ocenie Sądu organy nie dokonały prawidłowych ustaleń w tym zakresie, a dokonana ocena nie pozwalała na tym etapie zgodzić się z argumentacją przedstawioną w decyzjach obu instancji w zakresie przyjęcia, że szkody w postaci ww. strat nie pozbawiały skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 19/25, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Sąd podziela stanowisko, że wskazany we wniosku odkurzacz piorący niewątpliwie nie służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych wnioskodawczyni.
Jednakże nie można identycznie ocenić strat odzieży zimowej i obuwia sezonowego, zapasów żywności (przetworów i produktów sypkich), sprzętu AGD, czy krzeseł, których niezbędność mogła mieć związek z podstawowym poziomem zaspokajania potrzeb życiowych skarżącej, a dla takich właśnie sytuacji przewidziano formę wsparcia w postaci wnioskowanego zasiłku. Wadliwą jest zatem ocena organu, że: "(...) wyszczególnione przedmioty, których utrata bezspornie stanowi uszczerbek majątkowy, dotkliwy dla strony, nie są jednak związane z jej codziennym funkcjonowaniem w zakresie podstawowych, elementarnych potrzeb życiowych takich jak zabezpieczenie: miejsca zamieszkania w odpowiednich warunkach, wyżywienia, leków niezbędnych ze względu na stan zdrowia i inne potrzeby podstawowe, egzystencjalne". Podobnie jako dowolną uznać należy ocenę, że utracone zapasy żywności w postaci przetworów i warzyw, jakkolwiek stanowią wsparcie w zaspokojeniu potrzeb żywieniowych w okresie zimowym, to jednak nie stanowiły dla skarżącej jedynego źródła żywności.
Nieuprawniona zdaniem Sądu, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez skarżącą okoliczności małego metrażu mieszkania, pozostaje również ocena, że rzeczy wskazane przez skarżącą nie mogły być uznane za niezbędne do codziennego użytku z uwagi na ich przechowywanie w piwnicy oraz z uwagi na ich charakterystykę i przeznaczenie. W sprawie nie rozważono usprawiedliwionej potrzeby skarżącej ze względu na możliwość przechowywania rzeczy w mieszkaniu oraz - w kontekście tego, że skarżąca jest osobą starszą, samotną, utrzymująca się z emerytury.
Ustalenia w powyższym zakresie były istotne dla rozważenia, czy w przypadku skarżącej zaistniała niezbędna potrzeba życiowa w ww. zakresie, a to z kolei wymagało przeprowadzenia przez organy dodatkowego postępowania wyjaśniającego przy udziale skarżącej. Podkreślić trzeba, że samo umieszczenie niezbędnych rzeczy w piwnicy nie wyklucza tego, że służyły bieżącemu zaspokajaniu codziennych, egzystencjalnych potrzeb skarżącej. Niezbędność potrzeby życiowej powinna natomiast podlegać ocenie w kontekście potrzeb wnioskodawcy w związku z jego sytuacją życiową.
Brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o braku podstaw do przyznania zasiłku celowego na pomoc doraźną, co stanowi również o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.
Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń. W konsekwencji ujawnionych nieprawidłowości doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia wyczerpującej oceny istotnych okoliczności sprawy oraz wskutek braku zgromadzenia i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu opisane wyżej wadliwości, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz konieczność przeprowadzenia ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie ocena spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w przytoczonych wyżej przepisach, stanowi przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.
W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.
Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.