Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 9 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Op 168/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. G. (zwanego dalej: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata A. K., jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej: Prezesem NFZ lub organem) z dnia 22 grudnia 2025 r., nr 167/08/2025/KL, w części ustalająca skarżącemu obowiązek poniesienia kosztów udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości 37 311,24 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Skarga została wniesiona w następującym - wynikającym z przedłożonych akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 3 lipca 2025 r. Prezes NFZ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń udzielonych skarżącemu w okresie nieposiadania prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej. W piśmie tym, przedstawiając zestawienie świadczeń, których dotyczy postępowanie (rodzaj świadczeń, nazwy świadczeniodawcy, daty/okresy oraz koszty) organ wyjaśnił, że według danych z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych (dalej zwanego CWU) skarżący posiadał prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166, s. 1 i n., ze zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonania rozporządzenia nr 883/2004 (Dz. Urz.

UE L 284, s. 1 i n.) w związku z zarejestrowaniem przez dokumentu S1/E106 wydanego przez holenderską instytucję ubezpieczeniową, ważnego od dnia 15 stycznia 2015 r. Uprawnienia wynikające z tego dokumentu zostały wygaszone i trwały do dnia 14 grudnia 2017 r. o czym poinformowała ta sama instytucja, wydając dnia 25 lutego 2025 r. dokument S016. Dalej organ zaznaczył, że brak jest informacji o uprawnieniach skarżącego po wskazanym okresie i pouczył o przysługujących skarżącemu prawach i obowiązkach stosownie do art. 50 ust. 16, 17, 18 i 18a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146, ze zm.) zwanej dalej ustawą.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r., nr 167/08/2025/KL, działając na podstawie art. 50 ust. 16 i 18 ustawy, Prezes NFZ ustalił skarżącemu obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej (wg. Tabeli nr 1) udzielonych mu w wysokości: 37 311,24 zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany numer rachunku bankowego oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wystawionych skarżącemu recept refundowanych (Tabela nr 2) na łączną kwotę 1421,53 zł. W uzasadnieniu decyzji w postaci zestawienia tabelarycznego (zawierającego oznaczenie rodzaju świadczenia, nazwę świadczeniodawcy, datę świadczenia i koszt jednostkowy) wskazał w Tabeli nr 1 świadczenia leczenia udzielone skarżącemu w okresie od 2 lutego 2022 r. do 8 sierpnia 2024 r., sfinansowane przez NFZ, a w Tabeli nr 2 świadczenia w postaci refundacji leków. Wyjaśnił dalej, że skarżący na okoliczność potwierdzenia świadczeniodawcy N. swojego prawa do świadczeń finansowanych ze środków publicznych zgodnie z art. 50 ust. 6 i 7 ustawy złożył oświadczenie o przysługującym mu prawie do świadczeń opieki zdrowotnej, w którym potwierdził, że jest osobą ubezpieczoną.

W dniach udzielenia świadczeń u pozostałych świadczeniodawców jego uprawnienia zostały natomiast zweryfikowane na podstawie dokumentu elektronicznego, zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy. W prowadzonym postępowaniu ustalono jednak, że skarżący w dniach udzielonych świadczeń nie był zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w Narodowym Funduszu Zdrowia i nie posiadał prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych przez NFZ. Z informacji z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych wynika, że posiadał prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji w pełnym zakresie (tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (WE) nr 987/2009) w związku z zarejestrowaniem przez OOW NFZ dokumentu S1/E106 wydanego przez holenderską instytucję ubezpieczeniową (O.), ważnego od 15 stycznia 2015 r. Uprawnienia wynikające z tego dokumentu zostały wygaszone dnia 14 grudnia 2017 r., o czym poinformowała ta sama instytucja, wydając dnia 25 lutego 2025 r. dokument S016.

Na dzień wszczęcia postępowania brak było informacji o uprawnieniach skarżącego na terenie Polski po tym okresie. W toku postępowania skarżący został zgłoszony w ZUS z tytułu pobierania emerytury od 8 lipca 2025 r. Oznacza to, że w dniach udzielonych świadczeń nie posiadał prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych przez NFZ. Stosownie do art. 50 ust. 17 ustawy organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw, do przyjęcia aby po stronie skarżącego mogło powstać usprawiedliwione, błędne przekonanie co do przysługującego mu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Podkreślił, że skarżący na okoliczność rejestracji dokumentu E106/S1 ważnego od 15 stycznia 2015 r. uprawniającego do korzystania ze świadczeń zdrowotnych na terenie Polski w pełnym zakresie na podstawie przepisów o koordynacji, zobowiązał się do informowania NFZ o wszelkich zmianach w swojej sytuacji ubezpieczeniowej i nie dopełnił tego obowiązku.

Nie poinformował o miejscu zamieszkania na terenie Holandii i o uzyskaniu statusu rezydenta tego kraju, w konsekwencji czego uprawnienia wynikające z powyższego dokumentu zostały zawieszone 14 grudnia 2017 r., na podstawie danych przekazanych przez holenderską instytucję ubezpieczeniową dopiero 25 lutego 2025 r. Rozważając możliwość odstąpienia od obowiązku poniesienia przez skarżącego kosztów udzielonych świadczeń na podstawie art. 50 ust. 17 ustawy organ powołując się na poglądy orzecznictwa wskazał, że "usprawiedliwione błędne przekonanie", o którym mowa w tym przepisie obejmuje sytuacje, gdy brak prawa do świadczeń wynika z działania, czy też zaniechania innych podmiotów niż osoba składająca oświadczenie, przykładowo z przyczyn zawinionych przez płatnika składek lub inne osoby. Stosownie do art. 50 ust. 16 pkt 1, 1a i 2 ustawy uznał, że skarżący nie działał w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu zaznaczając, że art. 50 ust. 17 ustawy dotyczy sytuacji posługiwania się innym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń (np. zaświadczenie od płatnika składek), bądź złożenia oświadczenia o przysługującym stronie prawie do świadczeń opieki zdrowotnej i w tych okolicznościach pozostawania w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu.

Tym bardziej zatem przepis ten nie mógł znajdować zastosowania do zdecydowanej większości świadczeń będących przedmiotem w niniejszej sprawie (wszystkich oprócz tych udzielonych przez świadczeniodawcę N.), skoro uprawnienie do świadczeń skarżącego niezbędne do ich udzielenia zostało zweryfikowane w oparciu o art. 50 ust. 3 ustawy (dokument elektroniczny, tj. weryfikacja ubezpieczenia w systemie eWUŚ). Odnosząc się do uprawnień skarżącego na podstawie przepisów o koordynacji organ wyjaśnił, że posiadał on prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji w pełnym zakresie w związku z zarejestrowaniem przez OOW NFZ dokumentu S1/E106 wydanego przez holenderską instytucję ubezpieczeniową (O.), ważnego od 15 stycznia 2015 r. Uprawnienia wynikające z tego dokumentu zostały wygaszone z dniem 14 grudnia 2017 r., o czym poinformowała ta sama instytucja, wydając 25 lutego 2025 r. dokument S016.

Jako powód wyrejestrowania z ubezpieczenia podano, że skarżący został oficjalnie rezydentem Holandii. Instytucja holenderska odmówiła wydania nowego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do leczenia na terenie Polski. Dokument taki przysługuje osobie mieszkającej w Polsce, a pracującej na terenie innego kraju UE. W przypadku skarżącego, który był rezydentem Holandii, przysługiwał mu jedynie Certyfikat Zastępujący EKUZ uprawniający do świadczeń niezbędnych z medycznego punktu widzenia w trakcie tymczasowego pobytu na terenie Polski. W trakcie postępowania te uprawnienia potwierdziła holenderska instytucja ubezpieczeniowa wydając taki dokument ważny w okresie od 15 stycznia 2015 r. do 7 lipca 2025 r. Na podstawie art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i art. 25 lit. A ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009, a także pkt 9 Decyzji nr S1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej europejskiej karty ubezpieczenia zdrowotnego Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. UE.C 2010 Nr 106, str.

23) organ wywiódł, że za świadczenia niezbędne uznaje się świadczenia, które zostały udzielone w celu uniknięcia sytuacji, w której świadczeniobiorca byłby zmuszony do powrotu na terytorium państwa ubezpieczenia, aby uzyskać potrzebne leczenie. Decyzję o tym, czy dane świadczenie jest niezbędne, każdorazowo i wyłącznie podejmuje lekarz. W rozpatrywanej sprawie świadczenia leczenia stacjonarnego oraz ambulatoryjnego zostały udzielone skarżącemu w trybie planowym na podstawie skierowania. Planowany charakter świadczeń wykluczył zatem możliwość rozliczenia przedmiotowych świadczeń leczenia stacjonarnego i ambulatoryjnego na Certyfikat Zastępujący EKUZ. Odmienna ocena, jak uznał organ, dotyczy jedynie wystawionych skarżącemu recept refundowanych, które mogły być następstwem planowych wizyt leczenia stacjonarnego i ambulatoryjnego, jednak z uwagi na stan zdrowia skarżącego po tych wizytach, były niezbędne z medycznego punktu widzenia i zapobiegały przymusowemu jej powrotowi do Holandii. Niezbędny charakter tych recept potwierdzili wszyscy wystawiający je świadczeniodawcy, a skarżący nie będzie zobowiązany do pokrycia kosztów ich refundacji.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego - jakoby holenderska instytucja uiściła opłatę za jego ubezpieczenie w tym okresie a tym samym za udzielone mu świadczenia organ zgodził się z tym, że skarżący aż do lutego 2025 r. posiadał status "uprawniony" na podstawie przepisów o koordynacji w związku z niezawieszonym (a dawno nieważnym już) dokumentem E106/S1. Do czasu kiedy holenderska instytucja zawiesiła jego uprawnienia wstecz, każde udzielone mu świadczenie finansowane było niejako przez holenderską instytucję ubezpieczeniową, zgodnie z aktualnym w momencie jego udzielenia dokumentem E106. Po wydaniu przez holenderską instytucję ubezpieczeniową dokumentu S016, który zawiesił uprawnienia skarżącego wstecz rozpoczął się natomiast proces korygowania rozliczenia świadczeń. Aktualny status rozliczenia wszystkich udzielonych świadczeń nie jest jednak istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ błędna była pierwotna podstawa ich rozliczenia z holenderską instytucją.

Większość świadczeń, oprócz udzielonych na podstawie oświadczenia złożonego przez skarżącego u świadczeniodawcy N. (koszt tych świadczeń pierwotnie pokrył NFZ), została rozliczona na podstawie przepisów o koordynacji jako przysługujące w pełnym zakresie świadczeń na podstawie dokumentu E106/S1. W toku postępowania zostało z kolei potwierdzone prawo do świadczeń niezbędnych ze wskazań medycznych, czyli recept refundowanych. Te recepty zatem zostaną ponownie rozliczone z holenderską instytucją ubezpieczeniową na Certyfikat Zastępujący EKUZ. Koszty pozostałej części świadczeń pokrył lub pokryje w trwającym rozliczeniu Narodowy Fundusz Zdrowia, lecz przez wzgląd na brak podstaw prawnych do korzystania przez skarżącego z tych świadczeń na terenie Polski na koszt NFZ, musi on zostać zobowiązany do zwrotu kosztów tych świadczeń.

Organ uznał, że zgłoszenie skarżącego jako członka rodziny na podstawie art. 50 ust. 18a ustawy w toku postępowania było niezgodne z przepisami prawa, ponieważ zachodziły przesłanki wykluczające możliwość takiego zgłoszenia. Skarżący w swoich wyjaśnieniach wielokrotnie bowiem podkreślał fakt podlegania ubezpieczeniu holenderskiemu w przedmiotowym okresie, jednak mimo to został w ZUS zgłoszony przez małżonkę do ubezpieczenia zdrowotnego jako członek rodziny. Z kolei podnoszony argument o wypełnieniu instrukcji podanej przez NFZ w zawiadomieniu z dnia 3 lipca 2025 r. nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym, albowiem Prezes NFZ poinformował skarżącego wyraźnie, że możliwość ta dotyczy osób, które nie zostały poprawnie lub terminowo zgłoszone albo ich status wygasł z dniem nabycia własnego tytułu do ubezpieczenia, po którym nie zostało odnowione zgłoszenie jako członek rodziny. Treść zawiadomienia odnosząca się do "wstecznego" zgłoszenia miała zatem charakter informacyjny, a nie dyspozycyjny i nie stanowiła zalecenia, czy instrukcji.

Żadna z tych przesłanek nie miała zastosowania w przypadku skarżącego. Co więcej skarżący był świadomy, że podlegał w przedmiotowym okresie ustawodawstwu holenderskiemu i posiadał na terenie tego kraju ubezpieczenie zdrowotne. Przedstawione zostały mu natomiast możliwości, które powinien sam zweryfikować znając swoją sytuację ubezpieczeniową. Dopiero też po ustaleniu holenderskiego ustawodawstwa właściwego, ZUS jako instytucja właściwa anulował zgłoszenie skarżącego jako członka rodziny.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym Prezes NFZ uznał za konieczne obciążenie skarżącego kosztami świadczeń leczenia stacjonarnego i ambulatoryjnego widniejących w Tabeli nr 1 - z uwagi na brak uprawnień w dniach ich uzyskania, a w odniesieniu do świadczeń recept refundowanych (Tabela nr 2) - wobec ustalenia, że skarżący posiadał prawo do korzystania ze świadczeń niezbędnych z medycznego punktu widzenia w trakcie tymczasowego pobytu na terenie Polski uznał, że przestał w części istnieć przedmiot niniejszego postępowania, przez co należało postępowanie w tej części umorzyć. Końcowo wskazując na regulacje art. 50 ust. 16 pkt 1, 1a i 2 ustawy zaznaczył też, że z zestawienia świadczeń udzielonych skarżącemu wynika zaś, że nie dotyczyły one świadczeń POZ, co wyłącza tę przesłankę uniknięcia obowiązku uiszczenia kosztów świadczenia.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu formułując zarzuty naruszenia:

1. - art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) zwanej k.p.a., poprzez wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie błędnych ustaleń, a w związku z tym błędne przyjęcie braku prawa do świadczeń w świetle koordynacji UE - pomimo potwierdzenia uprawnień przez instytucję holenderską poprzez wskazanie na fakt wydania dokumentu Certyfikatu Zastępującego EKUZ i obejmującego okres 15.01.2015 - 07.07.2025 oraz o prawie do świadczeń "niezbędnych z medycznego punktu widzenia" podczas pobytu w Polsce;
2. - art. 80 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie w decyzji wewnętrznie sprzecznej konstatacji polegającej na uznaniu prawa skarżącego do refundacji leków i jednoczesnym zakwestionowaniu prawa do leczenia schorzeń, które były podstawą ich ordynacji;
3. - art. 7 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób fragmentaryczny, niezmierzający do obiektywnego ustalenia zarówno faktycznej jak i prawnej podstawy świadczeń zdrowotnych wykonanych wobec skarżącego i zaniechanie skierowania określonych zapytań o niezbędność świadczeń do podmiotów świadczących na rzecz skarżącego usługi medyczne wyszczególnione w Tabeli nr 1 decyzji;
4. - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne założenie wykluczające z zakresu świadczeń niezbędnych wszystkie te, które zostały wykonane na podstawie skierowań pomimo, iż w realiach systemu opieki zdrowotnej nie istnieje alternatywny (poza ratunkowym) tryb leczenia;
5. - art. 8 k.p.a. poprzez zanegowanie przez organ własnych pouczeń kierowanych do skarżącego, a odnoszących się do dokonania przez skarżącego zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego na formularzu ZUS ZCNA z datą wsteczną, dokładnie zgodnie z pouczeniem otrzymanym od organu;
6. - art. 50 ust. 17 ustawy polegającego na niezastosowaniu tej normy i nieodstąpienie od obowiązku pokrycia przez skarżącego środków z tytułu kosztów poniesionych w związku z leczeniem skarżącego na terytorium RP pomimo, że z całości materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż mógł on tkwić w błędnym przekonaniu, że posiada uprawnienie do świadczeń zdrowotnych na terenie RP, choćby z uwagi na fakt, że norma powyższa nakazuje przyjęcie braku świadomości uprawnionego wynikające z działania innego podmiotu niż on sam.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a względnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi argumentując podniesione zarzuty wywodził, że w sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalono, że skarżący dysponował uprawieniem do świadczeń zdrowotnych na podstawie przepisów o koordynacji w pełnym zakresie w związku z zarejestrowaniem przez OOW NFZ dokumentu S1/E106. Nadto, w żaden sposób nie został poinformowany o wygaszeniu tego uprawnienia z datą wsteczną, co nastąpiło na podstawie dokumentu wydanego przez stronę holenderską w dniu 25 lutego 2025 r. Powyższe powinno prowadzić do wniosku, że w chwili składania oświadczenia o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu umożliwiającemu leczenie go na terytorium RP mógł on być w uzasadnionym przekonaniu o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu i przysługiwaniu mu prawa do świadczeń zdrowotnych a terytorium RP.

W konsekwencji nieuzasadniona była odmowa zastosowania art. 50 ust. 17 ustawy. Skoro bowiem instytucja właściwa państwa ubezpieczenia (instytucja holenderska) potwierdziła uprawnienia, to zasadą - wynikającą z koordynacji systemów - jest rozliczenie świadczeń pomiędzy instytucjami, a nie obciążanie pacjenta kosztami (pacjent może zostać obciążony co najwyżej w typowych sytuacjach braku uprawnień lub nadużyć, a nie wtedy, gdy uprawnienie zostało potwierdzone dokumentem zastępującym EKUZ), co wynika wprost z zakresu normy wyrażonej w art. 50 ust. 17 ustawy. Jako istotne skarżący wskazał również to, że Prezes NFZ dokonał kwalifikacji wielu świadczeń jako "planowych", wbrew potwierdzeniu instytucji holenderskiej oraz informacjom uzyskanym od świadczeniodawców, a także wbrew założeniu konieczności zbadania nie tyle planowości tych świadczeń, ile ich niezbędności. Organ błędnie przyjął, że świadczenia ujęte w Tabeli nr 1 jako mające w przeważającej mierze charakter planowy, nie mogły zostać uznane za "świadczenia niezbędne z medycznego punktu widzenia" w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Mechanicznie bowiem utożsamia pojęcie: "świadczenie planowe" z pojęciem "świadczenia zbędnego lub odraczalnego", podczas gdy takie zapatrywanie jest w polskim systemie ochrony zdrowia błędne. Zdecydowana większość (o ile nie wszystkie) świadczeń udzielana jest na podstawie skierowania, nawet w przypadkach poważnych schorzeń, jak również przy realnym zagrożeniu pogorszenia zdrowia. Poza systemem ratownictwa medycznego nie istnieje alternatywna ścieżka "nieplanowa", z której pacjent mógłby skorzystać. Pacjent nie decyduje o trybie, nie ma wpływu na organizację systemu, realizuje jedyną dostępną mu drogę leczenia, jaką jest uzyskanie skierowania do leczenia zabiegowego, szpitalnego.

Nie można więc uznać, że: świadczenie jako "planowe" mogło zostać pominięte bez konsekwencji zdrowotnych dla pacjenta. Nie polega również na prawdzie stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że skoro w tabeli nr 1 "większość" świadczeń była planowa, to nie spełniała przesłanki "niezbędność". Taka konkluzja wymaga precyzyjnego wykazania dla każdego świadczenia, dlaczego - mimo stanu zdrowia i mimo stanowiska świadczeniodawcy (lekarza/podmiotu, który faktycznie udzielał świadczeń) - świadczenie nie było medycznie niezbędne w czasie pobytu skarżącego w Polsce. Tymczasem uzasadnienie operuje ocenami uogólnionymi i nie przedstawia rzetelnej, "świadczenie po świadczeniu", weryfikacji medycznej (w szczególności przy leczeniu szpitalnym i specjalistycznym), analogicznie do zakresu badania zasadności i niezbędności wystawionych na rzecz skarżącego recept. Tymczasem, w koordynacji UE punktem odniesienia jest realny stan zdrowia i potrzeba medyczna w czasie pobytu, a w praktyce to świadczeniodawca - znając przypadek kliniczny - ocenia, czy świadczenie jest "niezbędne".

Organ, aby odejść od tej oceny, powinien dysponować mocniejszym materiałem (np. opinią konsultanta, analizą dokumentacji medycznej pod kątem możliwości odroczenia bez ryzyka). Tymczasem, nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób zmierzający do ustalenia niezbędności - z punktu widzenia względów zdrowotnych - poszczególnych świadczeń, tak jak uczynił to w przypadku recept.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał stanowisko oraz wnioski zawarte w sentencji i motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2026 r. skarżący sformułował replikę na odpowiedź organu na skargę.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym akcie i w odpowiedzi na skargę. Z kolei pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Zmodyfikował też zakres zaskarżenia podnosząc, że dotyczy ona jedynie pkt. 1 skarżonej decyzji i w tym zakresie modyfikuje wnioski sformułowane w skardze odnosząc je do części zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej części decyzji Prezesa NFZ z dnia 22 grudnia 2025 r. wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż narusza ona normy prawa procesowego.

Zaznaczyć na wstępie należy, że pełnomocnik skarżącego na rozprawie zmodyfikował zakres zaskarżenia ograniczając skargę do rozstrzygnięcia z pkt. 1 osnowy decyzji Prezesa NFZ z dnia 22 grudnia 2025 r., co było dopuszczalne ze względu na podzielny charakter sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżoną decyzją. W pkt. 1 osnowy decyzji Prezesa NFZ z dnia 22 grudnia 2025 r. nałożono na skarżącego obowiązek pieniężny poniesienia kosztów udzielonych mu świadczeń opieki zdrowotnej w badanym przez organ okresie od dnia 2 lutego 2022 r. do dnia 8 sierpnia 2024 r., na łączną kwotę 37 311,24 zł, sfinansowane przez NFZ, w postaci leczenia stacjonarnego i ambulatoryjnego, wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji w tabelarycznym ich zestawieniu.

Organ ustalił i ocenił, że skarżący, w dniach udzielania świadczeń, nie był zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w NFZ i nie posiadał prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych przez NFZ. Uznał, że świadczenia udzielone skarżącemu w okresie od dnia 2 lutego 2022 r. do dnia 8 sierpnia 2024 r., na łączną kwotę 37 311,24 zł, sfinansowane przez NFZ, nie zostały udzielone w trybie nagłym lecz jako planowane, a wobec tego nie podlegają też rozliczeniu na podstawie EKUZ.

Skarżący podnosi z kolei, że w datach udzielonych mu świadczeń leczniczych posiadał uprawnienie do korzystania z bezpłatnych świadczeń na podstawie przepisów o koordynacji systemów opieki zdrowotnej, co potwierdzał dokument S1/E106 wystawiony przez holenderską instytucję ubezpieczeniową. Po zawieszeniu tego dokumentu z datą wsteczną jego uprawnienie potwierdzał wydany przez tę instytucję Certyfikat Zastępujący EKUZ, ważny w okresie od 15 stycznia 2015 r. do 7 lipca 2025 r., uprawniający do świadczeń niezbędnych z medycznego punktu widzenia w trakcie tymczasowego pobytu na terenie Polski.

Skarżący wywodzi, że w okolicznościach faktycznych sprawy, w szczególności w związku z wstecznym zawieszeniem dokument S1/E106 na podstawie dokumentu S016 wydanego dopiero dnia 25 lutego 2025 r., w przypadku ustalenia braku uprawnienia do spornych świadczeń w świetle przepisów o koordynacji, zachodzą podstawy do zwolnienia go z obowiązku uiszczenia kosztów zrealizowanych świadczeń na podstawie art. 50 ust. 17 ustawy.

Rozstrzygając zaistniały spór Sąd ogólnie zwraca uwagę, że w sytuacji sądowej kontroli decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza kiedy zarzuty w tym zakresie zostaną wprost podniesione. Dla każdego postępowania administracyjnego zasadnicze znaczenie ma bowiem należyte ustalenie i ocena stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej. Wskazać jednak przyjdzie, że zakres okoliczności faktycznych, niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych wymagających ustalenia i oceny (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21).

W rozpoznawanej sprawie granice te wyznaczały przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1461, ze zm.) zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 50 ust. 16 ustawy (wg. brzmienia na dzień udzielenia spornych świadczeń) w przypadku gdy świadczenie opieki zdrowotnej zostało udzielone pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku:

1. 1) posługiwania się kartą ubezpieczenia zdrowotnego albo innym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej przez osobę, która utraciła to prawo w okresie ważności karty albo innego dokumentu, albo 1a) potwierdzenia prawa do świadczeń w sposób określony w ust. 3 osób, o których mowa w art. 52 ust. 1, albo
2. 2) złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 2a albo 6,
3. - osoba, której udzielono świadczenia opieki zdrowotnej, jest obowiązana do uiszczenia kosztów tego świadczenia, z wyłączeniem osoby, której udzielono świadczenia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1.

Przy czym oświadczenie, o którym mowa ust. 6 art. 50 ustawy o świadczeniach może zostać złożone przez świadczeniobiorcę w sytuacji, gdy nie potwierdzi prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w sposób określony w art. 50 ust. 1 lub 3 ustawy o świadczeniach, a także gdy nie przestawi innego dokumentu potwierdzającego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.

Według art. 50 ust. 18 zd. 1 i 2 ustawy koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w przypadkach określonych w ust. 16, które Fundusz poniósł zgodnie z ust. 15, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną ustalającą obowiązek poniesienia kosztów i ich wysokość oraz termin płatności.

Przepisy te statuują ogólną zasadę, zgodnie z którą osoba której udzielono świadczenia opieki zdrowotnej, pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, obowiązana jest ponieść koszty udzielonego świadczenia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 835/24 i powołane w nim judykaty). Jest ona powiązana z zasadą, że osoba podlegająca obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uzyskuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej po zgłoszeniu do ubezpieczenia zdrowotnego (art. 67 ust. 2 ustawy). Od zasady tej ustawa przewiduje odstępstwa.

Obowiązek uiszczenia kosztów nie dotyczy m.in. osoby, która stosownie do art. 50 ust. 17 ustawy działała w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że posiada prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. W myśl bowiem art. 50 ust. 17 ustawy obowiązku, o którym mowa w ust. 16, nie stosuje się do osoby, która w chwili przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej albo złożenia oświadczenia o przysługującym jej prawie do świadczeń opieki zdrowotnej działała w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że posiada prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.

Przepis ten formułuje negatywną przesłankę orzekania o obowiązku poniesienia kosztów i ich wysokość oraz terminu płatności wobec osoby, która naruszyła obiektywny porządek prawny. Uwalnia on świadczeniobiorcę usług od negatywnych skutków tego naruszenia prawa. Rzeczą organu jest w tym względzie, zbadanie i w całości wskazanych w art. 50 ust. 17 ustawy okoliczności zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i ich ocena w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Zaznaczyć przy tym należy, że regulacja art. 57 ust. 17 ustawy odsyła do całości ust. 16, a nie tylko do wybranych jego punktów. Z punktu widzenia wykładni gramatycznej ma on zastosowania do całości ust. 16, w tym do przypadku, w których uprawnienie do świadczeń zostało zweryfikowane w oparciu o art. 50 ust. 16 pkt 1a w zw. z ust. 3 ustawy (tj. przez weryfikację ubezpieczenia w systemie eWUŚ).

Według niespornych ustaleń organu uprawienie skarżącego było w większości przypadków (oprócz świadczeń udzielonych przez N.) weryfikowane w oparciu o art. 50 ust. 3 ustawy, czyli przez weryfikację ubezpieczenia w systemie eWUŚ. Ma zatem rację Prezes NFZ, kiedy twierdzi, że uprawnienie do świadczeń skarżącego niezbędne do ich udzielenia zostało w tych przypadkach zweryfikowane w oparciu o art. 50 ust. 3 ustawy (dokument elektroniczny, tj. weryfikacja ubezpieczenia w systemie eWUŚ).

Świadczeniodawca, na dzień udzielania świadczenia zdrowotnego, był zobowiązany potwierdzić każdorazowo prawo skarżącego w drodze elektronicznej za pośrednictwem systemu eWUŚ, na podstawie dokumentu elektronicznego, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2025 r. poz. 1703 z późn. zm.), sporządzonym, na podstawie numeru PESEL, przez Fundusz dla świadczeniodawcy lub niebędącej świadczeniodawcą osoby uprawnionej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o refundacji i przesłanego za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2024 r. poz. 1513) z zapewnieniem integralności i poufności zawartych w nim danych oraz uwierzytelnieniem stron uprawnionych do przetwarzania tych danych (por. art. 50 ust. 3 ustawy).

Prawo skarżącego potwierdzał świadczeniodawcy NFZ, poprzez system eWUŚ, dokumentem elektronicznym, czyli "innym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej". Zadaniem organu jest ocena tego, czy w chwili jego przedstawienia skarżący mógł pozostawać w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że posiada prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.

Twierdzenie przeciwne organu, ograniczające zastosowanie art. 50 ust. 17 ustawy, w tym do przypadku złożenia pisemnego oświadczenia o przysługującym stronie prawie do świadczeń opieki zdrowotnej, nie znajduje dostatecznego normatywnego uzasadnienia.

Dalej należy wyjaśnić, że ustawodawca nie zdefiniował użytego w art. 50 ust. 17 ustawy wyrażenia: "działania w usprawiedliwionym przekonaniu posiadania prawa do świadczeń". Nie zostało ono normatywnie zdefiniowane w ustawie. W rzeczywistości proces jego odkodowywania odbywa się na gruncie judykatury i piśmiennictwie prawniczych, którego zwięzłą kwerendę przedstawiono w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Po 542/25.

Podzielić należy prezentowany w doktrynie i judykaturze sądów administracyjnych pogląd, że "na ulgowe traktowanie powinny zasługiwać te sytuacje, w których brak prawa do świadczeń wynika z działania (zaniechania) innych podmiotów niż osoba składająca przedmiotowe oświadczenie, czyli np. z przyczyn zawinionych przez płatnika składki na ubezpieczenie zdrowotne" (zob. D. Eryk Lach, Powszechne prawo do świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej, PiZS 2017, z. 2, s. 7-13), bądź też innych osób, ale nie są to jedyne przyczyny uzasadniające zastosowanie tej regulacji (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Po 542/25 i przywołane w nim kolejne wyroki).

Z orzecznictwa wynika - wbrew odmiennej ocenie organu - że brak prawa do świadczeń może wynikać nie tylko z działania, czy też zaniechania innych podmiotów niż osoba składająca oświadczenie, ale z przyczyn leżących także po stronie osoby, która ze świadczeń skorzystała (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1871/25). Słusznie więc podkreśla się też w judykaturze, że każdy przypadek należy analizować i oceniać indywidualnie (zob. wyroki NSA z dni: 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 997/20; 26 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1828/21; 20 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1575/22; 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 431/24; 12 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 247/26).

Dla prawidłowej oceny kontrolowanej decyzji istotne znaczenie mają także regulacje prawne art. 17 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dn. 30 kwietnia 2004 r., s. 1 i n., ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie nr 883/2004") oraz art. 5 ust. 1 i art. 24 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 roku dotyczące wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., s.1 i n. - dalej jako: "rozporządzenie nr 987/2009"). Przywołanie opisanych wyżej regulacji prawnych jest o tyle istotne, iż daje wskazówki co do okoliczności faktycznych wymagających ustalenia przez organ w celu zastosowania konkretnych przepisów prawa dla określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W tym stanie prawnym, oceniając prawidłowość postępowania organu w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z pola widzenia Sądu nie mogą umknąć ustalenia poczynione przez organ, które zasadniczo nie są sporne.

Nie jest sporne, że w okresie udzielania skarżącemu świadczeń leczniczych (tj. w latach 2022-2024) posiadał on ważny od dnia 15 stycznia 2015 r. dokument S1/E106 wystawiony przez holenderską instytucję ubezpieczeniową potwierdzający jego prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej. Dokument ten potwierdzał prawo skarżącego do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, na podstawie przepisów o koordynacji, w pełnym zakresie. Stosownie bowiem do art. 17 rozporządzenie nr 883/2004 ubezpieczony lub członkowie jego rodziny, którzy mają miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim niż państwo właściwe Państwo Członkowskie, otrzymują w Państwie Członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, świadczenia rzeczowe udzielane, w imieniu właściwej instytucji, przez instytucję miejsca zamieszkania, zgodnie z przepisami stosowanego przez nią ustawodawstwa tak, jak gdyby byli oni ubezpieczeni na mocy tego ustawodawstwa.

Ponadto z załączonego do akt sprawy oświadczenia dotyczącego rejestracji skarżącego w NFZ z dnia 27 grudnia 2017 r. (k. 47 akt administracyjnych) wynika, że miejsce zamieszkania skarżącego na dzień jego złożenia było w Polsce, a wobec skarżącego dopełniony został obowiązek rejestracji, o którym mowa w art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, albowiem oświadczenie skarżący złożył na formularzu oznaczonym jako: "oświadczenie dotyczące rejestracji". Wskazany przepis stanowi, że do celów stosowania art. 17 rozporządzenia podstawowego ubezpieczony lub członkowie jego rodziny mają obowiązek zarejestrowania się w instytucji swojego miejsca zamieszkania. Prawo tych osób do świadczeń rzeczowych w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, potwierdza dokument wydany przez instytucję właściwą na wniosek ubezpieczonego lub na wniosek instytucji miejsca zamieszkania.

Na podstawie oświadczenia skarżącego z dnia 27 grudnia 2017 r. NFZ zarejestrował w systemie eWUŚ poświadczenie, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy (tj. dotyczące osoby uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji, w celu korzystania z tych świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).

Konsekwencją rejestracji poświadczenia w eWUŚ była natomiast pozytywna weryfikacja przez podmioty lecznicze, na dzień udzielania świadczenia zdrowotnego, prawa skarżącego do świadczeń przez system eWUŚ zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy (tj. elektronicznie) za wyjątkiem przypadku N. (który miał udzielić świadczenia w wyniku złożenia pisemnego oświadczenia o przysługującym mu prawie do świadczeń opieki zdrowotnej).

Istotną, ustaloną w sprawie okolicznością jest również to, że uprawnienia skarżącego do świadczeń w pełnym zakresie, wynikające z ww. dokument S1/E106, zostały wygaszone z mocą wsteczną, tj. z dniem 14 grudnia 2017 r. Co wymaga jednak dostrzeżenia, niesporny fakt wygaszenia uprawnień skarżącego - według ustaleń organu - instytucja holenderska potwierdziła dopiero 25 lutego 2025 r. wydając dokument S016.

Sąd zwraca uwagę, że we wszystkich datach udzielenia skarżącemu poszczególnych świadczeń zdrowotnych w latach 2022 - 2024, przeprowadzona weryfikacja jego statusu w systemie eWUŚ potwierdzała prawo do świadczeń. Skarżący legitymował się w tym czasie ważnym dokumentu S1/E106 oraz poświadczeniem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy. Okoliczności te nie mogą pozostawać irrelewantne w ocenie działania skarżącego w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu posiadania prawa do świadczeń.

W ocenie Sądu nie można przyjąć za organem, że na dzień udzielania świadczeń w latach 2022 - 2024 skarżący, w dniach ich udzielania, nie posiadał potwierdzonego prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych przez NFZ, a dokument S1/E106 był "dawno nieważny".

Ważność dokumentu S1/E106 została wprawdzie skrócona przez holenderską instytucję ubezpieczeniową kolejnym dokumentem S016, ale wydanym dopiero 1 - 3 lata po udzieleniu świadczeń (tj. 25 lutego 2025 r.) i w dodatku z dość odległą datą wsteczną (tj. od dnia 14 grudnia 2017 r.). W efekcie także zmiana statusu skarżącego w systemie eWUŚ jako rezydenta w Holandii (tj. mieszkającego w Holandii), nastąpiła z mocą wsteczną ale dopiero w 2025 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, dokumenty wydane przez instytucję państwa członkowskiego do celów stosowania rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia wykonawczego, stanowiące poświadczenie sytuacji danej osoby oraz dowody potwierdzające, na podstawie których zostały wydane te dokumenty, są akceptowane przez instytucje pozostałych państw członkowskich tak długo, jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane. Zdanie pierwsze art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 stanowi z kolei, że dokument, o którym mowa w ust. 1, pozostaje ważny, dopóki instytucja właściwa nie poinformuje instytucji miejsca zamieszkania o jego unieważnieniu.

Sąd dostrzegł, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów, na które powołuje się organ.

Brak jest dokumentów instytucji holenderskiej. Ujawnione zostały one co prawda w systemie elektronicznym (eWUŚ). Jednak załączone do akt administracyjnych czarno-białe wydruki z tego systemu sporządzone zostały wg stanu faktycznego na dzień prowadzenia postępowania administracyjnego oraz zawierają dane aktualne na dzień wydruku z systemu eWUŚ. Nie obrazują one stanu faktycznego na dzień udzielania świadczeń zdrowotnych. Nie czyni to zadość zasadom postępowania dowodowego mającego na celu ustalenia stanu faktycznego miarodajnego na dzień udzielenia świadczeń, tj. w latach 2022 - 2024 w kontekście przesłanki z art. 50 ust. 17 ustawy.

W aktach administracyjnych brak jest też dowodu wydania skarżącemu poświadczenia, o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby uprawnionej na podstawie przepisów o koordynacji jest poświadczenie wydawane przez Fundusz lub dokument potwierdzający prawo do tych świadczeń, wystawiony przez zagraniczną instytucję właściwą.

Utrwalone w aktach administracyjnych wydruki i zestawienia sporządzone zostały w toku prowadzonego postępowania, w tym zestawienie spornych świadczeń (k. 7-16 akt administracyjnych), zawierają dane wg. już aktualnego stanu faktycznego, uwzględniające już status skarżącego jako rezydenta Holandii, a który to status - choć z datą wsteczną - został stwierdzony dopiero dokumentem z 2025 r.

Nie został potwierdzony w żaden sposób, a uwzględniony przez organ, element stanu faktycznego, dotyczący weryfikacji prawa do świadczeń udzielonych skarżącemu przez N. na podstawie złożonego przez skarżącego oświadczenia o treści wskazanej w art. 50 ust. 7 ustawy. W aktach sprawy brak jest tego oświadczenia. Organ ma obowiązek ustalić i utrwalić tego rodzaju oświadczenie w aktach administracyjnych, a jego brak jest kwalifikowany jako podstawą do uchylenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1754/24).

Co więcej organ nie ustalił i nie wyjaśnił z jakiej przyczyny w dacie udzielenia pierwszego ze spornych świadczeń i kolejnych skarżący został zweryfikowany na podstawie dokumentu elektronicznego, zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy, a tylko w okresie uzyskania świadczeń w N., tj. w okresie od 13 do 26 września 2022 r., był weryfikowany na podstawie oświadczenia o treści wskazanej w art. 50 ust. 7 ustawy. Jest to rozbieżność niewyjaśniona. Brak ustaleń w tym zakresie budzi istotne wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia organu, że N. świadczenia udzielił na podstawie oświadczenia skarżącego, o którym mowa w art. 50 ust. 16 pkt 2 ustawy, skoro w pozostałych przypadkach uprawnienie skarżącego było zweryfikowane stosownie do art. 50 ust. 3 ustawy przez system eWUŚ.

Podsumowując powyższe, Sąd uznał, że bez należytego wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, w tym bez wyczerpującego zgromadzenia wymaganego materiału dowodowego, organ przedwcześnie ustalił obowiązek skarżącego poniesienia kosztów spornych świadczeń opieki zdrowotnej na kwotę 37 311,24 zł, tj. udzielonych mu w okresie od dnia 2 lutego 2022 r. do dnia 8 sierpnia 2024 r. Nie dokonał prawidłowych ustaleń i oceny co do daty utraty ważności dokumentu S1/E106, a to przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 i art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 oraz znaczenia tej okoliczności dla ustalenia zakresu uprawnień skarżącego do świadczeń leczniczych i ewentualnego obowiązku zwrotu kosztów tych świadczeń na podstawie art. 50 ust. 16 ustawy. W konsekwencji ocena o braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 17 ustawy jest przedwczesna.

W niniejszej sprawie organ wadliwie ocenił istotne okoliczności rozpoznawanej spraw.

Utrata ważności dokumentu S1/E106 z datą wsteczną od dnia 14 grudnia 2017 r. nastąpiła dopiero w 2025 r. Na dzień udzielania świadczeń, tj. w latach 2022 - 2024 skarżący nie wycofał swojego oświadczenia o zamieszkiwaniu w Polsce, posiadał wówczas ważny dokument S1/E106 potwierdzający jego prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji w pełnym zakresie, tj. stosownie do art. 17 rozporządzenie 883/2004, a jego prawa do świadczenia były pozytywnie zweryfikowane w systemie eWUŚ stosownym poświadczeniem, aż do dnia zarejestrowania w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych dokumentu S016.

Skarżący w dniu 27 grudnia 2017 r. złożył przy tym oświadczenie, że miejsce jego zamieszkania jest w Polsce i, że świadczenia w okresie od 2 lutego 2022 r. do 8 sierpnia 2024 r. były mu udzielane przez podmioty lecznicze regularnie co miesiąc, a nawet wielokrotnie w danym miesiącu. Bez dodatkowych dowodów i ustaleń nie sposób zatem przyjąć tak jak organ, że w chwili korzystania ze świadczeń skarżący mieszkał w Holandii i nie wystąpiła przesłanka usprawiedliwionego błędnego przekonania posiadania prawa do świadczeń.

Organ uwzględni, że w zakresie stosowania rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z jego art. 1 lit. j określenie "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Wobec tego, zgodnie z zasadą pierwszeństwa, nie ma zastosowania definicja miejsca zamieszkania sformułowana w art. 25 kodeksu cywilnego.

Ponadto na zasadach określonych w art. 11 rozporządzenia nr 987/2009 w razie rozbieżności pomiędzy instytucjami państw członkowskich co do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować, w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym: (i) charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; (ii) jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; (iii) prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; (iv) w przypadku studentów - źródło ich dochodu; (v) jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; (vi) państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych.

Zgodnie też z pkt. 17 preambuły tego rozporządzenia nie powinno ono, a zwłaszcza jego przepisy dotyczące pobytu poza właściwym państwem członkowskim oraz dotyczące leczenia planowanego, stanowić przeszkody w stosowaniu bardziej korzystnych przepisów krajowych, w szczególności w odniesieniu do zwrotu kosztów poniesionych w innym państwie członkowskim.

Końcowo zauważyć wypada (w reakcji na zawartą w decyzji argumentację, iż skarżący zobowiązał się do informowania NFZ o wszelkich zmianach w swojej sytuacji ubezpieczeniowej i nie dopełnił tego obowiązku, bo nie poinformował o miejscu zamieszkania na terenie Holandii i o uzyskaniu statusu rezydenta tego kraju), że rozważanie okoliczności w ramach art. 50 ust. 17 ustawy, z reguły zakłada, że osoba, na którą nałożono obowiązek, o którym mowa w art. 50 ust. 16 ustawy, naruszyła przepisy prawa. Regulacja ta stanowi podstawę prawną egzoneracji, a więc ma na celu uwolnienie się od negatywnych skutków prawnych, zaistniałych wskutek właśnie tej nieznajomości prawa. Zatem argumentacja organu pozostaje w tym względzie chybiona bo zakładając fikcję znajomości prawa a priori wyklucza zastosowanie wyłączenia z art. 50 ust. 17 ustawy.

Przepis art. 50 ust. 17 ustawy w istotny sposób łagodzi rygoryzm zasady ignorantia iuris nocet w sferze norm materialnego prawa administracyjnego, a zatem podmiot, o którym mowa w art. 50 ust. 16 ustawy, może uwolnić się od negatywnych skutków naruszenia powszechnego pomimo fikcji znajomości przepisów prawa w zakresie prawa ubezpieczeń zdrowotnych. Wskazana regulacja stanowi właśnie podstawę prawną do tego rodzaju egzoneracji, natomiast rzeczą organu jest zbadanie i ocena wszystkich istotnych okoliczności związanych z miarodajnymi w momencie świadczenia usług przez podmioty publiczne, właściwościami, warunkami lub sytuacją osobistą podmiotu, któremu zostało udzielone świadczenie opieki zdrowotnej, pomimo braku prawa do tego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1871/25).

Ponadto zauważyć należy, że stosownie do art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 właściwe władze lub instytucje zapewniają, aby ubezpieczonym udostępniano wszelkie niezbędne informacje na temat procedur i warunków przyznawania świadczeń rzeczowych, w przypadku gdy otrzymują oni te świadczenia na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo, w którym znajduje się instytucja właściwa. Z ustaleń zaś organu, a także z dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych, nie wynika natomiast, aby przy składaniu oświadczenia dotyczącego rejestracji skarżącego w NFZ z dnia 27 grudnia 2017 r. skarżący został dostatecznie poinformowany na temat procedur i warunków przyznawania mu świadczeń rzeczowych. Z formularza zawierającego oświadczenie skarżącego o miejscu zamieszkania z dnia 27 grudnia 2017 r. wynika jedynie, że został on poinformowany wyłącznie o obowiązku przekazywania informacji, dokumentów lub dowodów potwierdzających, niezbędnych do ustalenia sytuacji ubezpieczeniowej jego lub członków jego rodziny. Nie wynika natomiast z tego ani z innych dokumentów aby zostały mu udzielone informacje, o których mowa w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009.

Wobec tego, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, przedwczesną jest ocena organu co do braku działania skarżącego w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że posiada prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.

Reasumując, w ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym niezbędnym do wyczerpującego ustalanie okoliczności faktycznych i rozpoznania sprawy w jej całokształcie stosownie do przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji, z opisanych uprzednio przyczyn, postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań proceduralnych (art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w kontekście braku ustalenia i oceny stanu świadomości skarżącego w chwili udzielania mu świadczeń, co do istnienia podstawy do utraty przez niego ubezpieczenia zdrowotnego (mającego wpływ na ocenę zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 17 ustawy). W ocenie sądu naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy przedwczesnym byłaby merytoryczna kontrola rozpoznawanej sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy będzie bowiem limitowane od dalszych ustaleń i ocen organu, co nastąpi dopiero w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ocena taka przez Sąd, na tym etapie, bezpodstawnie ingerowałaby w sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Sąd nie jest bowiem kolejną instancją w administracyjnym toku postępowania. Podkreślić należy, że w realiach kontrolowanej sprawy Sąd nie może zastąpić organu, gdyż sądowoadministracyjne środki kontroli legalności jego działania nie dopuszczają, nie przewidują i nie określają umocowania dla Sądu do rozstrzygania, w miejsce organu, tego jaka była przyczyna faktyczna i prawna wydania zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ, ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym.

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) uchylił decyzję w zaskarżonej części o czym orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.

W pkt. 2 sentencji wyroku orzeczono o zwrocie skarżącemu od organu kosztów postępowania w wysokości 497 zł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).

Orzeczenie o kosztach zawarte sentencji wyroku w jej pkt.

3. uzasadnia treść art. 225 p.p.s.a. Skarżący uiścił wpis od skargi w kwocie 200 zł, który podlega zwrotowi, ponieważ skarżący jest zwolniony od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.