Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 8 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Ol 133/26

Uzasadnienie

M. T. (dalej jako skarżąca, odwołująca się, strona), wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako Kolegium, SKO) z 26 stycznia 2026 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem za grudzień 2022 r.

Z akt sprawy nadesłanych Sądowi wynika, że Wójt Gminy K. (dalej jako Wójt) decyzją z 23 lipca 2025 r. określił skarżącej jako organowi prowadzącemu Niepubliczną Szkołę Podstawową w Z. (dalej jako Szkoła), wysokość dotacji podlegającej zwrotowi za 2022 r. w kwocie 279 884,44 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzję Wójt wydał po uchyleniu decyzji tego organu z 8 listopada 2024 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ na podstawie decyzji SKO z 7 kwietnia 2025 r. Organ uznał, że z dotacji wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem następujące wydatki:

1. a) 118 000 zł tytułem wynagrodzenia dyrektora Szkoły,
2. b) 45 400 zł tytułem zapłaty na rzecz D. L. wynagrodzenia za świadczenie usług wicedyrektora,
3. c) 30 292 zł tytułem wydatków na prace remontowe w budynku Szkoły,
4. d) 12 431,77 zł tytułem wydatków na zakup materiałów budowlanych,
5. e) 2 560 zł tytułem zapłaty za studia podyplomowe nauczyciela,
6. f) 5 750 zł tytułem zwrotu wydatków za sesję zdjęciową 23 grudnia 2022 r.,
7. g) 4 125 za jednorazową usługę gastronomiczną w hotelu 22 października 2022 r.,
8. h) 199,99 zł za zakup ekspresu do kawy,
9. i) 9 147 zł tytułem zakupu laptopa i monitora, które następnie zostały zwrócone,
10. j) 10 199,49 zł tytułem sfinansowania wynagrodzenia nauczycieli logopedów na potrzeby kształcenia specjalnego,
11. k) 41 779,19 zł tytułem różnic pomiędzy kwotami wskazanymi w rozliczeniu dotacji a kwotami wydatków przedstawionymi do kontroli w zakresie:
12. - 20 326,54 zł wynagrodzeń nauczycieli,
13. - 2 962 zł zakupu materiałów i urządzeń,
14. - 8 739,08 zł - zakupu usług dla oddziału przedszkolnego,
15. - 9 751,63 zł zakupu usług na realizację orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Podstawą prawną decyzji Wójt uczynił m.in. art. 60 pkt 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (w skrócie: u.f.p.) i art. 35 ust. 1 i 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (w skrócie: u.f.z.o.).

Na skutek wniesienia przez stronę odwołania SKO decyzją z 26 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z 23 lipca 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji powołało art. 35 ust. 1 i 2 u.f.z.o., art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. b i pkt 2 i 3 u.f.p., art. 236 ust. 2 u.f.p., art. 124 ust. 3 pkt 3 u.f.p., art. 10 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 1 i 2, art. 68, art. 88 ust. 7 i 8 ustawy Prawo oświatowe. Uznało, że skarżąca nie wypełniła oczekiwania organu i nie przedstawiła dowodów potwierdzających wykonywanie zadań określonych w Prawie oświatowym oraz § 12 i § 13 statutu Szkoły. Ustawowy limit wynagrodzenia strona potraktowała jako należny z mocy prawa, tj. niezależnie od zakresu zadań i czasu potrzebnego na ich wykonanie. Tymczasem finansowane z dotacji wynagrodzenie winno być adekwatne do nakładu pracy osoby sprawującej tę funkcję. Wydatki na wynagrodzenie dyrektora Szkoły nie zostały usprawiedliwione stosownymi dowodami i nie mogą zostać uznane za poniesione zgodnie z przeznaczeniem. Wydruk zatytułowany "Wynagrodzenie dyrektora" nie został podpisany, co dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie.

Odwołująca się nie wyjaśniła też zasad korzystania z dotacji otrzymanych na finansowanie Szkoły i oddziału przedszkolnego i nie wiadomo jaka części wynagrodzenia została pokryta z pierwszej dotacja a jaka z drugiej i według jakich zasad.

Podobnie nie przedstawiono dowodów, że osoba sprawująca funkcję wicedyrektora ds. administracyjnych Szkoły wykonywała obowiązki jej przypisane. Zakres spraw powierzonych wicedyrektorowi w znacznej mierze okazał się tożsamy z obowiązkami dyrektora szkoły. Zakres spraw był więc finansowany z dotacji dwukrotnie, tj. raz jako wykonywany przez dyrektora i drugi raz jako wykonywany przez wicedyrektora. Ponadto z dołączonych faktur wynika, że pełniący tę funkcję D. L. otrzymał wynagrodzenie w gotówce, ale dokumentu potwierdzającego wypłatę brak. D. L. w 2022 r. miał wykonywać również obowiązki nauczyciela techniki, jednak nie przedstawiono na to dowodów. Braki w dokumentacji uniemożliwiają ocenę wydatków za poniesione zgodnie z przeznaczeniem.

Zasadnie zakwestionowano w ocenie SKO także wydatki poniesione na prace remontowe i zakup materiałów budowlanych. Podczas oględzin budynku nie ustalono miejsca wykonania robót i śladów prac przeprowadzonych z użyciem zakupionych materiałów. Odwołująca się nie przedłożyła też żadnych umów z wykonawcami, nie była ponadto uprawniona do przeprowadzania remontów w budynku należącym do Gminy K. Mogła jedynie dokonywać bieżących napraw, a remonty mogły być realizowane tylko za zgodą Gminy, która w tym przypadku nie została wyrażona. Mimo deklaracji w tym zakresie strona nie przedstawiła protokołu prac remontowych sporządzonego przez wykonawcę robót.

Zasadnie zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji uznał za nieuprawnione wydatki na sfinansowanie studiów podyplomowych jednej z nauczycielek. SKO powołało w tym zakresie wyrok NSA z 6 listopada 2024 r., I GSK 1071/24, który daje także podstawę do zakwestionowania prawidłowości sfinansowania z dotacji kolejnych wydatków, tj. wydatków na sesję zdjęciową, usługę gastronomiczna w hotelu oraz zakup ekspresu do kawy.

Organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje na sfinansowanie z dotacji zakup sprzętu elektronicznego w postaci laptopa i monitora. Jak ocenił organ odwoławczy zakup tego rodzaju przedmiotów nie jest wydatkiem bieżącym szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a w tym konkretnym przypadku zakupiony sprzęt był reklamowany i następnie zwrócony sprzedawcy. Skutki finansowe umowy sprzedaży zostały usunięte. Usunięta z rozliczenia dotacji powinna być też faktura dokumentująca tę umowę.

SKO uznało również prawidłowość zakwestionowania wydatków na wynagrodzenie nauczycieli logopedów, gdyż jedyny uczeń ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi w 2022 r. był słabowidzący i nie posiadał niepełnosprawności niezwiązanej z mową, nie potrzebował więc pomocy logopedycznej.

Nie zostały także udokumentowane wydatki tytułem różnic pomiędzy kwotami wskazanymi w rozliczeniu dotacji a kwotami wydatków przedstawionymi do kontroli w zakresie wynagrodzeń nauczycieli, zakupu materiałów i urządzeń, zakupu usług dla oddziału przedszkolnego i zakupu usług na realizację orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Kolegium wskazało, że w materiałach nie ma faktur, rachunków, list płac czy przelewów bankowych potwierdzających ich poniesienie w 2022 r. Mimo wezwań braków nie uzupełniono i wydatki te nie mogły być uznane za poniesione zgodnie z przeznaczeniem. Wymieniona kwota stanowi różnicę pomiędzy sumą wydatków z dotacji a kwotą znajdującą potwierdzenie w dowodach.

Zarzuty odwołania SKO uznało za nieuzasadnione. Upoważnienie B. K. do przeprowadzenia kontroli w Szkole udzielone zostało 7 lipca 2023 r. było prawidłowe, gdyż uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z 31 stycznia 2018 r. uległa zmianie wskutek uchwały z 24 marca 2023 r. Nr [...], w której zrezygnowano z wymogu przeprowadzania kontroli wyłącznie przez pracowników Urzędu Gminy K. Legitymację do przeprowadzania kontroli stanowiło się więc imienne upoważnienie Wójta. Zarzucane w odwołaniu naruszenie art. 139a § 1 k.p.a. nie mogło nastąpić, gdyż przepis ten wszedł w życie 13 lipca 2025 r. i ma zastosowanie do spraw wszczętych po tym dniu. Poza tym organ pierwszej instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z 7 kwietnia 2025 r.

Wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie został w ogóle uzasadniony, a z akt sprawy nie wynika, aby przeprowadzenie rozprawy mogło posłużyć do przyspieszenia czy też uproszczenia prowadzonego postępowania. Nie było też potrzeby przesłuchiwania w charakterze świadków B. K. i D. L., a także skarżącej w charakterze strony. Odwołująca się miała możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, a w tym składania niezbędnych wyjaśnień. Poza tym wyniki przesłuchania małżonków L. miałyby znikomą wartość dowodową z uwagi na stopień ich zainteresowania wynikiem sprawy.

Wbrew zarzutom odwołania z dotacji oświatowej nie mogą być finansowane wszystkie wydatki Szkoły. Do wydatków usprawiedliwionych z pewnością nie należą koszty sesji zdjęciowej, usługi gastronomicznej w hotelu oraz zakupu ekspresu do kawy, gdyż nie są to wydatki bieżące szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W skardze do WSA w Olsztynie strona wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz o umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a.; art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o.; art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zarzuty skargi dotyczyły wydania przez SKO decyzji przed wpływem odwołania na decyzję Wójta, wobec tego jest ona przedwczesna, bezprzedmiotowa i nieważna; dokonania przez organy dowolnej i wybiórczej analizy przedłożonych faktur, statutu szkoły, zestawienia wynagrodzeń dyrektora i wicedyrektora, regulaminu wynagradzania wicedyrektora, umów oraz wyjaśnień strony; nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz dowodów z zeznań świadków i oględzin ekspresu do kawy i żelazka oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność prac remontowych; oparcie ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego na podstawie protokołu kontroli, który został sporządzony przez nieuprawnioną osobę niebędącą pracownikiem samorządowym.

Organy pominęły ponadto, że z dotacji oświatowej mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem placówki oświatowej w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, co miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, gdyż:

1. a) nie ma podstaw prawnych ustalenie wynagrodzenia dyrektora i wicedyrektora niepublicznych placówek oświatowych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w szczególności podczas ustalania poprawności wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu takiej jednostki, a należy to do wyłącznych kompetencji organu prowadzącego;
2. b) dokonanie udokumentowanych bieżących prac remontowych i konserwacyjnych w placówce służyło celowi związanemu z zapewnieniem odpowiednich warunków działania placówki oświatowej, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i wychowania dzieci, gdyż budynek, w którym jest prowadzona przez stronę szkoła podstawowa jest stary i wymaga ciągłych napraw i prac dla zapewnienia bezpieczeństwa osób w nim przebywających i spełniania standardów sanitarnych;
3. c) podnoszenie kwalifikacji przez kadrę nauczycielką umożliwia jak najlepsze i indywidualne podejście do dzieci, a jedną z kategorii wydatków szkół są wydatki na dokształcanie i doskonalenie nauczycieli, dlatego też zasadnym było sfinansowanie studiów podyplomowych nauczyciela fizyki;
4. d) zakup sesji zdjęciowej dzieci, żelazka, ekspresu do kawy oraz usługi gastronomicznej został udokumentowany i służył realizacji zadań własnych w placówce.

W treści skargi rozwinięto powyższe zarzuty akcentując przede wszystkim:

1. - potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz przeprowadzenia dowodów z zeznań świadka B. K., świadka D. L., przesłuchania skarżącej w charakterze strony, oględzin ekspresu do kawy, żelazka oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa,
2. - wydanie decyzji w oparciu o protokół kontroli sporządzony przez nieuprawnioną osobę oraz dokonanie wyłącznie pozornej analizy kwestionowanych wydatków strony,
3. - wadliwość postępowania kontrolnego, które powinno odbyć się w siedzibie kontrolowanego i mógł je przeprowadzić wyłącznie pracownik samorządowy. Natomiast kontrolujący nie był pracownikiem gminy. Organ nie dostrzegł, że powoływane w zaskarżonej decyzji przepisy uchwały naruszają art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. W treści uchwały niezasadnie tworzy się bowiem katalog otwarty osób mogących dokonać kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji oświatowej, co nie ma podstawy prawnej, gdyż nie mogą tego uczynić osoby niebędące pracownikami organu dotującego. Na poparcie tej tezy skarżąca zacytowała obszerny fragment wyroku WSA w Krakowie z 28 marca 2023 r., I SA/Kr 1249/22,
4. - zasadność poniesionego z dotacji wydatku na wynagrodzenie dyrektora i wicedyrektora szkoły, zadania dyrektora szkoły zostały określone statutem i były zgodnie z nim realizowane. Wydatki związane z wynagrodzeniem stanowiły wydatki bieżące placówki oświatowej, które stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.f.z.o. mogły być pokrywane z otrzymywanej dotacji oświatowej. Żaden przepis prawa nie pozwala na ustalenie wynagrodzenia pracowników niepublicznych placówek oświatowych, w tym ich dyrektora oraz wicedyrektora przez jednostkę samorządu terytorialnego, w szczególności podczas ustalania poprawności wykorzystania otrzymanej z budżetu takiej jednostki dotacji. Należy to do kompetencji wyłącznych organu prowadzącego. "Organ dotujący nie może w tym zakresie wskazywać, iż daną wysokość wynagrodzenia akceptuje, a danej nie akceptuje, poza odniesieniem się do ustawowego limitu wynagrodzenia" (pisownia oryginalna, str. 14 skargi). D. L. pełnił funkcję wicedyrektora, przy czym nie wykonywał tożsamych obowiązków co główny dyrektor, co wynika ze statutu i rzeczywistego podziału obowiązków. Jednocześnie D. L. uczył techniki, co potwierdzają wpisy w dzienniku elektronicznym [...];
5. - zasadność poniesionego z dotacji wydatku na remont i na zakup materiałów remontowych, wydatki na studia podyplomowe dla nauczyciela, sesję zdjęciową dzieci, ekspresu do kawy i żelazka, słodycze i usługę gastronomiczną oraz wynagrodzenia nauczycieli logopedów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 8 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał w całości zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz argumentację przedstawioną w decyzji SKO w Krakowie z 5 czerwca 2025 r. podnosząc wymóg prowadzenia kontroli wyłącznie przez pracowników Urzędu Gminy K. Wydruk decyzji załączono do protokołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z 26 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 23 lipca 2025 r. w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem w 2022 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej jako u.f.p.) i ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.; dalej jako u.f.z.o.).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. W przypadku zatem gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Stosownie natomiast do postanowień art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege). Decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma więc charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyrok prawomocny WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2017 r., I SA/Gl 345/17 i wymienione tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie przedmiot sporu dotyczy prawidłowości wydatkowania przez skarżącą dotacji oświatowej, której środki strona była zobligowana spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1. 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
2. a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
3. – 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 oraz z 2021 r. poz.
4. 4) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
5. – 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
6. b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212),

1. 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:
2. a) książki i inne zbiory biblioteczne,
3. b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
4. c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
5. d) meble,
6. e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy dotacja, o której mowa w art. 16-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 ustawy Prawo oświatowe.

Powyższe przekonuje, że dotacja oświatowa wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem to taka dotacja, która, została przeznaczona na cele określone w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i jej wydatkowanie zostało udokumentowane w sposób pozwalający na weryfikację.

Prawidłowo SKO i wcześniej Wójt zwrócili uwagę na kategoryczny zakaz wykorzystywania dotacji na cele inne niż wymienione w powyższym przepisie oraz na wyłączny cel, na który mogą być przeznaczone dotowane środki, którym jest realizacja zadań danej placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W tak zaznaczonym kontekście za prawidłowe uznać należy stanowisko organów o stwierdzeniu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonej w 2022 r. w łącznej kwocie 279 884,44 zł.

Zarzuty skargi dotyczyły wydania przez SKO decyzji przed wpływem odwołania na decyzję Wójta, dokonania przez organy dowolnej i wybiórczej analizy przedłożonych faktur, statutu szkoły, zestawienia wynagrodzeń dyrektora i wicedyrektora, regulaminu wynagradzania wicedyrektora, umów oraz wyjaśnień strony, nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz dowodów z zeznań świadków i oględzin ekspresu do kawy i żelazka oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność prac remontowych, oparcie ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego na podstawie protokołu kontroli, który został sporządzony przez nieuprawnioną osobę niebędącą pracownikiem samorządowym, jak też pominięcie, że z dotacji oświatowej mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem placówki oświatowej w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, co miało w ocenie skarżącej miejsce w realiach niniejszej sprawy.

Najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów postępowania w zakresie oparcia ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego na podstawie protokołu kontroli, który został sporządzony przez nieuprawnioną osobę niebędącą pracownikiem samorządowym. Z akt sprawy wynika, że jedną z osób przeprowadzających kontrolę w Szkole była B. K. jako osoba nie zatrudniona w Urzędzie Gminy K. Jednak SKO zauważyło, że na podstawie uchwały z 24 marca 2023 r. Nr [...], zrezygnowano z wymogu prowadzenia kontroli wyłącznie przez pracowników Urzędu Gminy K. Legitymacją do przeprowadzania kontroli stało się imienne upoważnienie Wójta. Upoważnienia B. K. do przeprowadzenia kontroli udzielono 7 lipca 2023 r. Zatem zarzut skargi zgłoszony w tym zakresie nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku.

Nie zmienia tej oceny argumentacja strony podniesiona w oparciu o decyzję SKO w Krakowie z 5 czerwca 2025 r., której wydruk pełnomocnik skarżącej przedłożył na rozprawie, a w której zaprezentowano inne rozumienie skutków prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji oświatowej przez osobę niebędącą pracownikiem samorządowym, z powołaniem wyroku WSA w Krakowie z 28 marca 2023 r., I SA/Kr 1249/22. W tym zakresie Sąd stoi na stanowisku, że zarzut skargi dotyczy w istocie czynności ustalenia składu zespołu kontrolującego prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, która to czynność nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.). Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 23 kwietnia 2026 r., I GSK 506/26, w którym strona skarżąca zarzuciła wyznaczenie do przeprowadzenia kontroli osoby niebędącej pracownikiem jednostki samorządu terytorialnego, NSA stwierdził natomiast, że czynność ta nie spełnia kumulatywnej przesłanki samoistnego i bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego w sferze prawa materialnego. Stwierdził też brak podstaw do zainicjowania trybu uchwałodawczego przewidzianego w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do rozstrzygania omawianej kwestii. Odnotowania wymaga jedynie, że nie jest kwestionowany w sprawie fakt obowiązywania uchwały z 24 marca 2023 r. Nr [...], zatem istniała podstawa prawna umocowania B. K. do przeprowadzenia kontroli u skarżącej.

Odnośnie zarzutu wydania przez SKO decyzji przed wpływem odwołania na decyzję Wójta Sąd zauważa, że SKO błędnie umieściło 26 stycznia 2025 r. jako datę wydania zaskarżonej decyzji. Tę oczywistą omyłkę Kolegium sprostowało w postanowieniu z 27 marca 2026 r. Nie jest więc uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 107 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez SKO decyzji przed wpływem odwołania, również z tego powodu, że już z samej treści decyzji jasno wynika, że rozpoznano odwołanie od decyzji Wójta podjętej 23 lipca 2025 r., która to decyzja pozostaje w aktach administracyjnych sprawy, a zatem zdecydowanie po 26 stycznia 2025 r.

Przechodząc do dalszych kwestii spornych Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011 r., I SA/Łd 1229/10).

Powyższe ma zastosowanie do wydatków na wynagrodzenie dyrektora Szkoły, które nie poparto stosownymi dowodami, w związku z czym już z tego powodu nie mogą one zostać uznane za poniesione zgodnie z przeznaczeniem. Załączony do pisma strony z 15 marca 2025 r. wydruk zatytułowany "Wynagrodzenie dyrektora" nie został podpisany ani potwierdzony przez profesjonalnego pełnomocnika za zgodność, co dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie. Zasadnie organy uznały, że samo formalne pełnienie funkcji dyrektora niepublicznej placówki oświatowej nie wystarcza aby pokryć wynagrodzenie takiej osoby z dotacji oświatowej. Strona nie wyjaśniła też zasad korzystania z dotacji otrzymanych na finansowanie Szkoły i oddziału przedszkolnego i nie wiadomo jaka część wynagrodzenia została pokryta z pierwszej dotacji a jaka z drugiej, i według jakich zasad to nastąpiło. Są to konkretne i precyzyjne zastrzeżenia skutkujące uznaniem, że dotację na kwotę 118 000 zł wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem.

Wobec tego Sąd uznał zasadność wyjaśnień Kolegium w zaskarżonej decyzji, że skarżąca pomimo wezwań nie przedstawiła dowodów potwierdzających wykonywanie zadań określonych w Prawie oświatowym oraz § 12 i § 13 statutu Szkoły.

W rozpoznawanej sprawie organy zakwestionowały także wynagrodzenie wypłacone z dotacji w kwocie 45 400 zł wicedyrektorowi ds. administracyjnych Szkoły D. L., z uwagi na brak dowodów, że osoba sprawująca tę funkcję wykonywała przypisane jej obowiązki. Zakres spraw powierzonych wicedyrektorowi okazał się w znacznej mierze tożsamy z obowiązkami dyrektora szkoły, co doprowadziło organy do uzasadnionego wniosku, że rzeczony zakres spraw finansowany był z dotacji dwukrotnie, tj. raz jako wykonywany przez dyrektora i drugi raz jako wykonywany przez wicedyrektora. Pełniący funkcję wicedyrektora D. L. miał ponadto otrzymać wynagrodzenie w gotówce, nie przedstawiono jednak dokumentów potwierdzających wypłatę. D. L. miał wykonywać w 2022 r. również obowiązki nauczyciela techniki, na co odwołująca się również nie przedstawiła dowodów. Niepodpisane wydruki zrzutów ekranu z portalu [...] nie mogą być dowodem na przeprowadzenie zajęć edukacyjnych przez wicedyrektora. Braki w dokumentacji uniemożliwiają ocenę wydatków za poniesione zgodnie z przeznaczeniem.

Omawiając powyższe należy podkreślić, że ustawowy limit wynagrodzenia dyrektora i wicedyrektora niepublicznych placówek oświatowych strona błędnie potraktowała jako należny z mocy prawa, tj. niezależnie od zakresu zadań i czasu potrzebnego na ich wykonanie. W związku z tym nie ma podstaw zarzut skargi, że przy kontroli zasadności poniesienia wydatków na wynagrodzenie dyrektora i wicedyrektora Szkoły organy dążyły do ustalenia wysokości wynagrodzenia i jej akceptacji. Organy kierowały się bowiem oceną, czy finansowane z dotacji wynagrodzenie było adekwatne do nakładu pracy osoby sprawującej funkcję dyrektora i wicedyrektora Szkoły, a wobec braków dowodowych wydatki te zakwestionowały. Nie jest więc tak, jak to przedstawił autor skargi, że wynagrodzenia dyrektora i wicedyrektora niepublicznych placówek oświatowych ustala jednostka samorządu terytorialnego.

Rację ma SKO uznając, że z dotacji oświatowej nie mogą być finansowane wszystkie wydatki Szkoły. Koszty sesji zdjęciowej i usługi gastronomicznej w hotelu nie są wydatkami bieżącymi Szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zakwestionowane wydatki związane z sesją zdjęciową i dodatkową usługą gastronomiczną w hotelu powiązaną z uroczystościami Szkoły są z zasady odpłatne i dobrowolne. Ich finansowanie w oświatowych placówkach publicznych odbywa się na zasadzie dobrowolnych wpłat opiekunów prawnych uczniów, nie zaś z dotacji. Uwzględnienie zatem tych wydatków w ramach dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych w stosunku do placówek publicznych, co naruszałoby także konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

Również oględziny ekspresu do kawy i żelazka oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność prac remontowych nie jawią się jako niezbędne dla ustalenia zasadności wydatków. Tym bardziej, że skarżącą obciąża obowiązek właściwego udokumentowania wydatków w ramach dofinansowania, z której jasno powinno wynikać jakiego rodzaju remont został wykonany, czy był to remont czy jednak inwestycja o innym charakterze. Przedłożona dokumentacja w postaci dwóch faktur na kwotę 6 800 zł każda, potwierdza wyłącznie wykonanie usługi remontowej pomieszczeń szkolnych, ale nie zawiera tak istotnych informacji jak zakres zleconych i wykonanych robót, ich wyceny i odbioru.

Nie sposób uznać, że przeprowadzenie samych oględzin może zastąpić te dane. W szczególności strona nie przedłożyła żadnych umów z wykonawcami, a przede wszystkim nie była uprawniona do przeprowadzania remontów w budynku należącym do Gminy K. Była uprawniona jedynie do dokonywania bieżących napraw, a remonty mogły być realizowane tylko za zgodą Gminy, która w tym przypadku nie została wyrażona.

Nie ma podstaw aby uznać wydatki na zakup ekspresu do kawy i żelazka jako poniesione w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Nie zmieniają tego wyjaśnienia skargi, że ekspres do kawy został zakupiony jako wydatek realizujący zadania własne organu prowadzącego, którego obowiązkiem jest zapewnienie właściwych warunków pracy nauczycielom i który podtrzymuje ciepło wody, która ma być szybko dostępna dla dzieci np. na herbatę, czego mają nie zapewniać czajniki w wymaganym krótkim czasie. Z kolei uzasadnieniem skarżącej dla uznania oświatowego charakteru zakupu żelazka stało się używanie urządzenia w trakcie zajęć technicznych, na zajęciach plastycznych do zaprasowywania mozaik z koralików, prasowania strojów do występów, dekoracji, kotar, kamizelek odblaskowych, a także przygotowywanie imprez i wydarzeń okolicznościowych w placówce.

Jednak mimo różnych inicjatyw strony przeznaczenie żelazka jest inne – według producentów jest to wygładzanie zagnieceń, odświeżanie oraz pielęgnacja różnego rodzaju tkanin. Obok zakupu ekspresu do kawy trudno więc uznać wydatek na zakup żelazka jako poniesiony na realizację zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Przygotowywanie imprez i wydarzeń okolicznościowych w placówce jako uzasadnienie tych wydatków, również nie wpisuje się w realizację zadań w omawianym zakresie.

Ponadto to uczeń ma pozostawać końcowym beneficjentem wydatku udzielonej dotacji oświatowej, a nie szkoła lub nauczyciel. Nie spełnia tego warunku przeznaczenie dotacji na sfinansowanie studiów podyplomowych nauczyciela fizyki jak też, w realiach sprawy, na wynagrodzenia nauczycieli logopedów na potrzeby kształcenia specjalnego. Powodem nieuznania tych wydatków nie jest pominięcie podnoszonych w skardze kwestii związanych z zapewnieniem nauczania fizyki w sytuacji trudności ze znalezieniem nauczycieli fizyki, ani też ograniczeniem profilaktyki i dążeniem do zapewnienia możliwości diagnozowania problemów logopedycznych dzieci w Szkole. Wydatki z dotacji oświatowej należy przeznaczać na uczniów i sfinansowanie studiów podyplomowych nauczyciela nie stanowi wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej zwłaszcza, że beneficjentami tego wydatku są sami uczestnicy studiów.

Z kolei wynagrodzenie logopedów na potrzeby kształcenia specjalnego, wymienione w powołanym wyżej art. 35 ust. 4 u.f.z.o., może dotyczyć wyłącznie ucznia Szkoły o stwierdzonej niepełnosprawności związanej z mową. Jednak w 2022 r. jedyny uczeń ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi posiadał niepełnosprawność niezwiązaną z mową – był to uczeń słabowidzący bez stwierdzonej potrzeby pomocy logopedycznej.

Stanowisko organów w kwestii wydatków z dotacji na zakup sprzętu elektronicznego: laptopa i monitora, jest również uzasadnione. Jak zauważyło już SKO zakup tego rodzaju przedmiotów nie jest wydatkiem bieżącym szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a ponadto zakupiony sprzęt był reklamowany i następnie zwrócony sprzedawcy. Skutki finansowe umowy sprzedaży zostały usunięte i w konsekwencji należało wycofać z rozliczenia dotacji wydatek z tym związany.

Niezasadne okazały się zarzuty wydania decyzji na podstawie niedostatecznie rozważonego materiału dowodowego wobec nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz dowodów z zeznań świadków B. K., D. L., przesłuchania skarżącej w charakterze strony, oględzin ekspresu do kawy i żelazka oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność prac remontowych. Sąd uznał zasadność stanowiska organów, że nie było potrzeby dodatkowego wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zgodnie z przepisem art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2).

Na tle zgromadzonego materiału dowodowego nie narusza prawa ocena SKO, że z akt sprawy nie wynika, aby przeprowadzenie rozprawy mogło posłużyć do przyspieszenia, czy też uproszczenia prowadzonego postępowania. Strona nie przedstawiła dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie zastępuje bezpośrednio gromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto SKO słusznie zauważyło, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy nie został w ogóle uzasadniony, a odwołująca się miała możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w tym składania niezbędnych wyjaśnień. Wójt ustosunkował się do wniosków dowodowych strony i wydał w tym zakresie postanowienia 26 lipca, 17 września i 29 października 2024 r. (karty nr 12, 16 i 31, tom 2 akt organu). Skarżąca miała ponadto możliwość przedstawienia dowodów na poparcie własnego stanowiska w sprawie w toku całego postępowania przed organami.

Nieuzasadnione okazały się zatem wszystkie zarzuty skargi powiązane z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a.; art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o.; art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, które opierały się na wyrażonym przy ostatnim z zarzutów przekonaniu, że z dotacji oświatowej zasadnie sfinansowano wszystkie zakwestionowane przez organy potrzeby były związane z funkcjonowaniem Szkoły w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Przedstawiona wyżej przez Sąd argumentacja nie pozwala na takie stwierdzenie. Z decyzji obu instancji wyłania się obraz organów dbających o to, aby dotacja oświatowa została wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizują zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Organy wykazały, że skarżąca wydatkowała otrzymaną dotację niezgodnie z przeznaczeniem w omówionym wyżej zakresie. Wobec tego zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Wójta nie naruszają prawa.

W związku z powyższym wywiedziona skarga okazała się niezasadna, a zatem należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej bazy orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.