Uzasadnienie
Decyzją z 23 kwietnia 2026 r., znak: SKO.RD-52/1286/87/2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania B. C., utrzymało w mocy decyzję Starosty Buskiego z 9 stycznia 2026 r., znak: KT.5430.1164.2025, o skierowaniu B. C. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kat. A, B, C, C+E prawa jazdy/pozwolenia.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z 26 listopada 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wystąpił do Starosty Buskiego o sprawdzenie kwalifikacji B. C. w związku z otrzymaniem przez niego łącznie 77 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wymienił 11 zdarzeń od 3 grudnia 2024 r. do 21 kwietnia 2025 r., które stanowiły naruszenie tych przepisów, przy czym wszystkie naruszenia z pkt. 4-11 miały miejsce 21 kwietnia 2025 r. na ul. C. w S. i dotyczyły niestosowania się do znaku B-2 "zakaz wjazdu" (za każde kierujący otrzymał 8 punktów). W tej sytuacji organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 9 stycznia 2026 r., powołując w podstawie prawnej art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 2328 ze zm.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2025 r., poz. 1226 ze zm.).
W odwołaniu B. C. zarzucił Staroście naruszenie przepisów postępowania, a to:
- a. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 81 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez:
- – brak zweryfikowania zasadności, zgodności z prawem oraz zasadami logiki ustawienia znaku B-2 "zakaz wjazdu";
- – zaniechanie wezwania Wójta Gminy S. do złożenia wyjaśnień w zakresie działań podejmowanych w celu usunięcia przedmiotowego oznakowania, pomimo posiadanych informacji o trwających konsultacjach i analizach dotyczących zmiany organizacji ruchu na ul. P. oraz ul. C., zakończonych dokonaniem zmiany w sposób przedstawiony na załączonej fotografii;
- – nieprzeprowadzenie oględzin miejsca zdarzenia, w tym odcinka objętego zakazem (6 m);
- b. art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, tj. faktu, że działanie strony nie spowodowało jakiegokolwiek zakłócenia ruchu drogowego, kolizji, incydentu z udziałem pieszych bądź pojazdów, nieuwzględnienie, że na odcinku objętym zakazem w dniu niezastosowania się do znaku B-2 planowana była zmiana organizacji ruchu, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji gminnej oraz obecnym obowiązywaniu znaku B-2, który nie znajduje zastosowania do mieszkańców posesji ul. P. (...];
- c. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie środka rażąco nieproporcjonalnego do wagi zarzucanego naruszenia;
- d. art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego (np. mapy dojazdu, pism z gminy) oraz złożenia wyjaśnień.
W uzasadnianiu podniesiono m.in., że układ komunikacyjny w dniu niezastosowania się przez kierującego do znaku B-2 był wewnętrznie sprzeczny. W sytuacji gdy sam zarządca drogi analizuje zasadność obowiązującego oznakowania, organ powinien ze szczególną starannością zbadać, czy utrzymywanie restrykcyjnej sankcji administracyjnej znajduje realne uzasadnienie. Ulica P. pozostaje przejezdna na całej swej długości, natomiast zakaz wjazdu obowiązywał wyłącznie od strony ul. C., przy czym od miejsca wjazdu do końca ul. P. pozostaje odcinek ok. 6 m. Oznacza to, że droga jest w pełni funkcjonalna i dostępna, lecz formalnie zakazywano wjazdu na jej końcowy, kilkumetrowy fragment od jednej strony, mimo braku realnych przesłanek uzasadniających takie ograniczenie.
Dalej podniesiono, że kierujący jest osobą w starszym wieku, dla której możliwość samodzielnego przemieszczania się stanowi warunek realizacji podstawowych potrzeb życiowych. Kierujący jest osobą niekaraną, o nienagannej opinii. W tej sytuacji skierowanie na egzamin ma charakter wyłącznie represyjny. Prawo jazdy jest dla skarżącego narzędziem pracy, warunkiem wykonywania zobowiązań zawodowych oraz podstawą utrzymania.
Kolegium rozpatrując odwołanie wskazało, na obligatoryjny charakter mających zastosowanie w sprawie przepisów, tj. art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, art. 18 pkt 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2023 r. w sprawie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego (Dz.U. poz. 1897). W konsekwencji, naruszenie przepisów ruchu drogowego, za które kierowca uzyskał więcej niż 24 punkty karne, jest równoznaczne z uznaniem, że nie posiada odpowiednich kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a organ ma obowiązek skierować takiego kierującego na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Organ nie ma podstaw do weryfikowania stopnia zagrożenia poszczególnych naruszeń ruchu drogowego, nie ma też uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały punkty karne.
Organy związane są informacją co do liczby punktów karnych podanych przez komendanta wojewódzkiego Policji we wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Tylko sąd administracyjny mógłby stwierdzić nieprawidłowość wpisu do ewidencji kierujących pojazdami na skutek skargi na wpis do niej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Decyzja o skierowaniu na kontrole sprawdzenie kwalifikacji ma więc charakter związany. Kompetencja organu sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy wpisy wskazane we wniosku są wpisami ostatecznymi i czy liczba punktów przekracza 24.
W skardze do tut. Sądu B. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, w pełni podtrzymując argumentację zamieszczoną w odwołaniu od decyzji Starosty. Dodatkowo podniósł, że naruszenie znaku B-2 nie miało cechy notoryczności, ponieważ wszystkie naruszenia miały miejsce jednego dnia, tj. 21 kwietnia 2025 r. Konieczność częstych dojazdów do nieruchomości przy ul. P. wynikała z prowadzonych prac remontowych. Z uwagi na "zaaferowanie" i pośpiech skarżący pojechał tak jak jeździł przez wiele lat przed postawieniem przedmiotowego, jego zdaniem bezzasadnego znaku. W dniu 30 grudnia 2025 r. uzyskał zaświadczenie o pozytywnym wyniku badań psychologicznych i braku przeciwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi.
Skarżący wskazał ponadto, że w tej samej sprawie Sąd Rejonowy w Busku-Zdroju wydał 13 października 2025 r. wyrok (sygn. II W [...]), dotyczący wykroczeń, które Starosta przyjął za podstawę wszczęcia postępowania. W przywołanym wyroku Sąd uznał skarżącego za winnego popełnienia wymienionych w nim wykroczeń i wymierzył karę grzywny w wysokości 500 zł oraz zasądził koszty postępowania, nie zasądzając jednak punktów karnych, zatrzymania prawa jazdy, ani konieczności poddania się badaniom psychologicznym, czy egzaminowi sprawdzającemu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, działanie organów narusza zasadę "powagi rzeczy osądzonej", a wydane przez nie decyzje są nieważne. Skarżący został bowiem ukarany dwa razy za to samo wykroczenie. W tym kontekście przywołał art. 11 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 6 sierpnia 2026 r. skarżący oświadczył, że zostały podjęte czynności w celu zmiany organizacji ruchu w spornym miejscu, ale do tej pory znaki nie zostały wymienione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 18 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2328, zwanej dalej "ustawą zmieniającą"), do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14 (tj. ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2018 r. poz. 957), starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej, do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, Policja prowadzi ewidencję kierujących pojazdami silnikowymi, motorowerami oraz tramwajami naruszających przepisy ruchu drogowego.
Określonemu naruszeniu popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, motorowerem lub tramwajem przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 15 i wpisuje się ją do tej ewidencji. Stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2018 r., minister właściwy do spraw informatyzacji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw informatyzacji komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust.
- 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie.
Komunikat Ministra Cyfryzacji w sprawie określenia terminu oraz zakresu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie w centralnej ewidencji kierowców danych o wykroczeniach lub przestępstwach stanowiących naruszenia przepisów ruchu drogowego i przypisanych im punktach oraz o wysokości i uiszczeniu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego został wydany 2 czerwca 2026 r. (Dz. U. poz. 732). Minister, działając na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw ogłosił w nim, że termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie przez Policję do centralnej ewidencji kierowców danych, o których mowa w art. 100aa ust. 4 pkt 12 i 12a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie wykroczeń lub przestępstw stanowiących naruszenia przepisów ruchu drogowego i przypisanych im punktach oraz wysokości grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego oraz w zakresie uiszczenia tych grzywien, określa się na dzień 4 września 2026 r. W dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji komunikat, o którym mowa w przywołanych przepisach, nie był więc ogłoszony.
Organ I instancji był zatem właściwy i zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej. Skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nastąpiło bowiem na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, który wskazał, że skarżący otrzymał łącznie 77 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W okresie od 3 grudnia 2024 r. do 21 kwietnia 2025 r. r. skarżący wielokrotnie bowiem naruszył przepisy ruchu drogowego, przekraczając liczbę 24 punktów karnych. Organ zobligowany był uwzględnić wniosek Komendanta, a następnie, po wszczęciu postępowania, orzec na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej, o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w przepisanej formie. Organy w kontrolowanej sprawie związane były bowiem informacją organu Policji co do liczby punktów karnych zgromadzonych przez skarżącego.
Nie mają one bowiem w postępowaniu w sprawie dotyczącej kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego, czy prowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Nie jest też rolą organów administracji występowanie do organów Policji za strony postępowania. To komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w niej punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń. Komendant dokonuje wpisów w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy w związku z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi popełnionych przez kierowców wykroczeń.
Zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, jednakże kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność złożoną w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W postępowaniu w sprawie o skierowanie na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy organy związane są liczbą punktów wskazanych przez organ Policji. Skoro punkty we wskazanej ilości w ewidencji widniały, tak jak w niniejszej sprawie, to organ związany był wnioskiem Komendanta w zakresie ich ilości. Wobec tego, że postępowanie przed organem Policji nie zostało przez skarżącego skutecznie zainicjowane, w konsekwencji nie doszło do wiążących organy zmian w przedmiotowej ewidencji, organ był związany informacją zawartą we wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy.
W tym stanie rzeczy, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia zasadności czy logiki umieszczenia na drodze takiego, a nie innego znaku drogowego. Organ orzekający w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji kierowcy nie bada, czy konkretne znaki drogowe ustawione były zasadnie, czy nie. Organizacja ruchu nie należy do tego organu, ale właściwego zarządcy drogi w ramach sprawowanego przez zarządcę obowiązku z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym samym, ani Starosta, ani Kolegium nie był władne do wiążącego prawnie ustalenia, czy znak B-2 zakaz wjazdu został ustawiony zasadnie, czy też nie.
Odnosząc się do zarzutu dwukrotnego ukarania za to samo wykroczenie należy wyjaśnić, że skierowanie na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy nie stanowi kolejnej kary za popełniony czyn. Czynami, za które skarżący został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju z 13 października 2025 r. było niezastosowanie się 8 razy do znaku B-2 – zakaz wjazdu, które stanowi wykroczenie opisane w art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310 ze zm.).
Jednocześnie za te same czyny, o ile kierujący przekroczył liczbę 24 punktów karnych, przewidziana jest sankcja administracyjna w postaci wydania decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny. Sankcja karna ma charakter represyjny, ntomiast sankcja administracyjna ma służyć sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi i niewątpliwie jest związana z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Odpowiedzialność karna jest zatem niezależna od odpowiedzialności administracyjnej, tak więc ukaranie skarżącego karą grzywny za popełnione czyny nie powoduje zwolnienia go od obowiązku poddania egzaminowi kontrolnemu. Tym samym zarzut dwukrotnego karania za ten sam czyn jest bezzasadny.
Uzupełniająco wskazać należy, że na tle art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. K 24/15, stwierdzając, że w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, nie narusza zakazu ne bis in idem, a tym samym jest zgodny z art. 2 Konstytucji i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977.38.176).
Rozstrzygnięcie i argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji jest zatem w ocenie Sądu prawidłowa. Organ zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.), w oparciu o całokształt wystarczająco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Na tej podstawie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. trafnie ustalił, że w sprawie zaistniały podstawy do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, ze względu na przekroczenie liczby 24 punktów karnych, co znalazło wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.