Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 23 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Go 159/26

Uzasadnienie

Skarżąca Spółka T. w [...] sp. z o.o.- dalej zwana Spółką, Skarżącą- złożyła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej zwanego Dyrektor) nr [...]z dnia [...].02.2026 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024.

Zaskarżona decyzja wydana została w związku ze złożeniem przez Spółkę do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w [...] (dalej organ I instancji) wniosku o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). W złożonym wniosku spółka wskazała, iż ubiega się o przyznanie następujących rodzajów pomocy:

1. - płatność ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych),
2. - ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I. Łączny obszar zadeklarowany w w/w wniosku o przyznanie płatności na 2024 r. wyniósł 867,48 ha (w tym 80,33 ha do płatności ONW typ specyficzny strefa I niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych oraz 787,15 ha do płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefy I).

Na wezwanie organu, Spółka wyjaśniła, że wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności na 2024 r. na wszystkie działki, które wyłącznie ona użytkuje od początku trwania umowy dzierżawy. Umowa dzierżawy uległa przedłużeniu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a ustalenie ciągłości umowy jest w toku i toczy się przed Sądem Okręgowym w [...]. Do wyjaśnień załączyła m.in. odpis postanowienia o zabezpieczeniu sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wniosek Spółki o przyznanie płatności został poddany kontroli administracyjnej zgodnie z art. 100 ust. 1-4 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2024 poz.1741) dalej zwanej Planem Strategicznym. Organ I instancji w trakcie kontroli administracyjnej ustalił, iż Spółka nie dysponuje tytułem prawnym do części działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 862 ha i działki ewidencyjne nie zostały uwzględnione do płatności ONW.

Organ przywołał treść regulacji zawartych m.in. w § 2 ust. 1 pkt. 2, § 3 ust. 2, ust. 3, § 5 ust. 1, ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2025 poz. 1190) – dalej zwanego Rozporządzeniem ONW. Wskazał, że w przypadku płatności ONW (typ specyficzny strefa I) obszar deklarowany działek rolnych wyniósł 80,33 ha i uwzględniając regulację określoną w § 5 ust. 1 Rozporządzenia ONW, zgodnie z którą w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW do powierzchni użytków rolnych, która przekracza maksymalny limit, tę powierzchnię zmniejsza się do maksymalnego limitu.

Wobec powyższego jako obszar deklarowany przyjęto 75 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona (po wykluczeniu obszarów działek uprawianych bez tytułu prawnego) w toku prowadzonego postepowania – w odniesieniu do płatności ONW (typ specyficzny strefa I) 11,49 ha. Różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym w kontroli administracyjnej wyniosła 63,51 ha, co stanowi przedeklarowanie na poziomie przekraczającym 100% (63,51 ha/11,49 ha x 100%).

Jednocześnie organ I instancji ustalił, że w odniesieniu do deklaracji 787,15 ha do płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefy I – iż limit 75 ha, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia ONW został już wykorzystany w ramach innej strefy, a co za tym idzie płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefy I nie została przyznana, a jednocześnie nie nałożono kary administracyjnej.

W konsekwencji ustaleń, organ I instancji w dniu [...] czerwca 2025 r. wydał na rzecz Skarżącej decyzję w której odmówił spółce przyznania:

1. - płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) i w tym zakresie nałożył karę administracyjną w wysokości 6.631,50 zł oraz
2. - płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I. Od decyzji Spółka złożyła odwołanie, w którym wskazała, że zaskarżona decyzja narusza art. 22 Planu Strategicznego poprzez jego bezpośrednie zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność jego odmiennej interpretacji. Spółka zaś na dzień złożenia wniosku o płatność posiadała Postanowienie o zabezpieczeniu polegające na tym, że dysponować nieruchomościami objętymi wnioskiem o płatność mogła jedynie skarżąca. KOWR zaś bez pominięcia skarżącej nie mógł nieruchomościami w żaden sposób dysponować. Strona wniosła o uchylenie decyzji, zawieszenie postępowania oraz przeprowadzenie dowodów z Postanowienia o zabezpieczeniu, z kontroli na miejscu oraz zweryfikowanie systemu wykazu nieruchomości Skarbu Państwa, ustalenie czy KOWR poinformował ARMiR, że nie ma prawa dysponować nieruchomościami, jakie uprawia skarżąca i deklaruje do płatności. Uzasadniając odwołanie Strona wskazała, że fakt bezumownego użytkowania działek zgłoszonych do płatności nie jest podstawą do uznania, że strona nie uprawia i nie posiada tytułu prawnego do deklarowanych gruntów. Podała także, iż pozostaje w sporze z KOWR i do czasu rozstrzygnięcia tego sporu postępowanie powinno zostać zawieszone, a płatności przyznane ze względu na fakt, że spółka prowadziła działalność rolniczą na gruntach objętych wnioskiem na podstawie promesy. W ocenie Strony, spółka nie może być traktowana gorzej od innych rolników, którzy otrzymują płatności nie posiadając i nie wykazując żadnego tytułu prawnego do gruntów na jakie składają wnioski o płatność.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w dniu [...] lutego 2026 r. wydał decyzję w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności wykluczenia z płatności ONW na rok 2024 gruntów rolnych zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych: [...]. Łącznie spółka w granicach przedmiotowych działek zadeklarowała obszar 844,91 ha. Powodem wykluczenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z płatności ONW przedmiotowych działek jest fakt, że spółka na dzień [...].05.2024 r. nie posiadała tytułu prawnego do ich użytkowania, a prowadzona przez spółkę działalność rolnicza na w/w działkach ma charakter użytkowania bezumownego. Organ wyjaśnił, iż producent rolny wnioskujący w roku 2024 o płatności ONW musi dysponować tytułem prawnym do gruntów, których jest w posiadaniu. Okoliczność ta wynika wprost z regulacji wyrażonej w art. 22 Planu Strategicznego, który stanowi, iż jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.

Dalej organ wskazał, że organy ARiMR nie kwestionują faktu użytkowania przez spółkę w/w działek gruntu rolnego w roku 2024. Jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Strona czyniła to na gruntach, do których nie posiadała tytułu prawnego, co w świetle obowiązujących przepisów prawa uniemożliwia przyznanie płatności. W roku 2024 należało bowiem nie tylko być posiadaczem deklarowanych działek, ale też mieć do nich tytuł prawny (art. 22 Planu Strategicznego). O ile w przypadku spółki spełniona została pierwsza z w/w przesłanek, to brak tytułu prawnego do deklarowanych działek spowodował ich wykluczenie z płatności obszarowych na rok 2024.

Dyrektor podzielił ustalenia organu I instancji, że skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym na dzień 31 maja 2024 r. do części działek gruntu rolnego. Uznał więc za zasadne wyłączenie z płatności obszarowych na rok 2024 działek (łączny obszar zadeklarowany 844,91 ha) bowiem wypłata pomocy finansowej spółce do gruntów rolnych użytkowanych bez tytułu prawnego stałaby w oczywistej sprzeczności z art. 22 Planu Strategicznego. Przepis ten uzależnia wprost możliwość otrzymania płatności do gruntów rolnych od posiadania do deklarowanych działek tytułu prawnego, a takowego na dzień 31 maja 2024 r. Spółka nie posiadała.

Ponadto wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2024 (zob. sekcja XII wniosku z [...] czerwca 2024 r. "oświadczenia i zobowiązania", pkt 6 - w aktach sprawy) organ zarządczy Spółki określił, że grunty deklarowane we wniosku są w posiadaniu podmiotu na podstawie tytułu prawnego. Jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotowa okoliczność, tj. posiadanie tytułu prawnego okazała się nie być prawdą.

Dyrektor nadmienił, że organy ARiMR nie kwestionują faktu użytkowania przez Spółkę ww. działek gruntu rolnego w roku 2024. Jednakże na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżąca czyniła to na gruntach, do których nie posiadała tytułu prawnego, co w świetle obowiązujących przepisów prawa uniemożliwia przyznanie płatności. W roku 2024 należało bowiem nie tylko być posiadaczem deklarowanych działek, ale też mieć do nich tytuł prawny (art. 22 ustawy o Planie Strategicznym). O ile w przypadku Spółki spełniona została pierwsza z przesłanek, to brak tytułu prawnego do deklarowanych działek spowodował ich wykluczenie z płatności obszarowych na rok 2024.

Dyrektor podkreślił przy tym, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie płatności mają obowiązek wyjaśnić, czy osoba ubiegająca się o płatność do działki miała na dzień 31 maja danego roku, do tej działki tytuł prawny. W tym zakresie organy muszą się opierać na stanie wynikającym z dokumentów, którymi dysponują. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), przekazany przez KOWR wykaz (dane) stanowi dokument urzędowy. Zatem uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2024, wchodzących w skład ZWRSP, jak też tych stanowiących własność prywatną musi być połączone z potwierdzeniem posiadania tytułu prawnego, na 31 maja 2024 r. Organ wskazał, że fakt nie posiadania tytułu prawnego do 35 działek ewidencyjnych będących w zasobach KOWR został potwierdzony przez Stronę w wyjaśnieniach i przedłożonych dokumentach.

Dalej organ wskazał, że Spółce nie tylko odmówiono przyznania płatności, ale też nałożono kary finansowe. Dyrektor uznał za prawidłowy sposób wyliczenia kary finansowej przez organ I instancji. Wskazał, że w sprawie nie stwierdzono wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 51 ust. 3 Planu Strategicznego, które umożliwiają odstąpienie od nakładania kar administracyjnych. W podsumowaniu organ wskazał, że konsekwencją ustalenia braku tytułu prawnego do deklarowanych działek jest wykluczenie działek z płatności. Przedmiotowe wykluczenie powoduje z kolei w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa przedeklarowanie powierzchni, a w okolicznościach sprawy uwzględniając skalę przedeklarowania – dodatkowo naliczenie kwot kar administracyjnych.

Ponadto organ wskazał, że rodzaj zabezpieczenia na które powołuje się Strona udziela jedynie czasowego zabezpieczenia poprzez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania umowami dzierżawy spornych działek przez pozwanego z pominięciem Strony. Nie jest to zatem rodzaj orzeczenia z którego wynika prawo strony skarżącej do dysponowania nimi. Zabezpieczenie nie prowadzi bowiem do pełnego zaspokojenia roszczeń, gdyż oznacza jedynie wstrzymanie określonych decyzji pozwanego na czas trwania postępowania. Dalej organ wskazał, że samo postanowienie Sądu Okręgowego nie może zostać uznane za tytuł prawny do posiadania gruntów. Wiążące dla organów w zakresie postępowania administracyjnego dotyczącego płatności na rok 2024 są informacje przekazane przez KOWR.

Organ wyjaśnił, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). W przypadku gruntu – tak jak w sprawie – wchodzącego do ZWRSP nie jest wystarczające władanie (użytkowanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym.

Organ wskazał, że w aktualnie obowiązującym art. 22 Planu Strategicznego dysproporcje, które zarzuca Strona tj. "iż podmioty gospodarujące na gruntach prywatnych otrzymują płatności niezależnie od tego czy są w stanie przedstawić do nich tytuł prawny" nie występują. W powołanym przepisie wskazano, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Nie dokonano zatem rozróżnienia podmiotów wnioskujących na podmioty posiadające grunty prywatne i publiczne, wobec czego nie występuje stan "uprzywilejowania" gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co oznacza brak naruszenia wspólnotowej zasady równego traktowania, zasady konkurencji i zasady proporcjonalności w tym zakresie.

Dyrektor wskazał, że organ I instancji był zobligowany w swoim postępowaniu do stosowania się do regulacji określonych w art. 20, art. 26 i art. 25 ust. 2 Planu Strategicznego. W ocenie Dyrektora, organ I instancji prawidłowo nie tylko odmówił przyznania płatności, ale też nałożył kary finansowe (art. 51 ust. 1 Planu Strategicznego) w związku z konsekwencją ustalenia braku tytułu prawnego. Przedmiotowe wykluczenie spowodowało przedeklarowanie powierzchni – a mając na względzie skalę przedeklarowania na poziomie przekraczającym 100 % - dodatkowo naliczenie kwot kar administracyjnych na podstawie § 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczególnych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2025 poz. 1674) – dalej zwane Rozporządzenie w sprawie płatności.

W ocenie Dyrektora, organ I instancji uczynił zadość swoim obowiązkom i prawidłowo ustalił w oparciu o posiadane dokumenty, że Spółce nie mogą zostać przyznane płatności do gruntów. Wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Organ podkreślił, że skarżąca nie wniosła do akt sprawy dokumentacji potwierdzającej posiadanie tytułu prawnego do wykluczonych działek (będących formalną własnością Skarbu Państwa).

Spółka złożył skargę w której decyzji zarzuciła naruszenie:

1. I) przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 22 Planu Strategicznego przez jego bezpośrednie zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność jego odmiennej interpretacji. Spółka zaś posiadała na dzień złożenia wniosku o płatność Postanowienie o zabezpieczeniu polegające na tym, że dysponować nieruchomościami objętymi wnioskiem o płatność mogła jedynie skarżąca. KOWR zaś bez pominięcia skarżącej nie mógł nieruchomościami z pominięciem skarżącej w żaden sposób dysponować. W ocenie skarżącej przepis ten ewidentnie i rażąco narusza:
2. 1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione demokratycznym państwie prawnym:
3. a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,
4. b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),
5. 2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, a to:
6. - art. 59 ust. 2 zdanie 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (DZ. Urz. UE L Nr 435, str. 187 ze zm, z których bezsprzecznie wynika, że:
7. a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a ma zmierzać do wykazania faktycznego władania nieruchomościami przez beneficjenta wnioskującego,
8. b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów, lub pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika;
9. c) celem Prawodawcy Unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych;
10. d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
11. e) art, 49 Karty Praw Podstawowych UE, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy art. 18 ust. 4 wprowadza w istocie karę na beneficjenta niewspółmierną do przewinienia i bez badania z czyjej winy użytkownik nie otrzymał na piśmie tytułu prawnego.
12. II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 60 ust. zdanie 1 i art. 65 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (DZ. Urz. UE L Nr 435, str. 187 ze zm, z których bezsprzecznie wynika, że skarżąca wykazała władztwo oraz tytuł prawny.
13. III) § 3a ust. 1 i 2 Rozporządzenia MRiRW z dnia 21 stycznia 2024 r. (Dz.U. z 2023 poz. 2618), poprzez opieranie się na wykazie z KOWR, podczas gdy prawo unijne nie określa, że decyzja ma opierać się na nim a zdaniem skarżącej tytułem prawnym do nieruchomości może być także przedłożone Postanowienie o zabezpieczeniu a organ całkowicie pominął taką sytuację.
14. IV) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:
15. 1. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęcie, że rzekomo wprowadzenie wymogu legitymowania się przez producenta tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było konieczne aby umożliwić swobodne kształtowanie ustroju rolnego w sytuacji, gdy rozwiązanie takie w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi w ogóle nie było konieczne, w sposób niedopuszczalny różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych, wprowadzając kary nadmierne do przewinienia i wielokrotne za to samo przewinienie, które nie jest karane w prawie polskim w przepisach sanacyjnych a bezprawnie znalazło się w prawie cywilnym w postaci art. 39 b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, co daje podstawę do uznania, że Państwo zastosowało nieproporcjonalne kary za czyn nie podlegające karze a celem ominięcia zasad prawidłowej legislacji nazwało je zamiast karą wynagrodzeniem oraz dodatkowym wymogiem.
16. 2. § 5 ust. 3 Rozporządzenia ONW poprzez przyjęcie, że skarżąca rzekomo nie dopełniła wynikającego z tego przepisu obowiązku i nie przejawiała inicjatywy dowodowej co do wykazania posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w sytuacji, gdy za pomocą Postanowienia Sądu Okręgowego wykazała tytułu prawny do działek stanowiących podstawę wniosku o przyznanie płatności, a w toku postępowania skarżąca dopełniła obowiązku przedstawienia dowodów na potwierdzenie posiadania tych gruntów i spełnienia warunków do otrzymania płatności w całości;
17. 3. § 45 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 Rozporządzenia w sprawie płatności, poprzez błędne przyjęcie przedeklarowania płatności, podczas gdy skarżąca wykazała tytuł prawny i podstawę prawną do dysponowania nieruchomościami i nie było wniosku krzyżowego, który by uzasadniał przyjęcie tego przepisu za odmowę przyznania dopłat.
18. 4. art. 20 i 26 i 25 ust. 2 Planu Strategicznego poprzez jego błędne zastosowania, podczas gdy przy tym stanie faktycznym brak było podstaw do odmowy przyznania płatności a tym bardziej do zastosowania kar.
19. 5. art. 59 ust. 2 zd. 1 i 2 rozporządzenia PE i Rady (UE) 2021/2116 z 2.12.2021 r. poprzez błędne zrozumienie założeń UE, gdzie w identyfikacji działek objętych wnioskiem chodzi o to, by zapewnić przyznawanie dopłat tym podmiotom, które faktycznie tymi działkami dysponują i je uprawiają, co w niniejszym przypadku wykazano. Organ nie wykazał na żadnym etapie postępowania, że skarżąca nie dysponowała zadeklarowanymi działkami, nie wykazał też, by ich nie uprawiała. Oparł się jedynie na systemie i deklaracji KOWR, nie dopuszczając żadnego innego tytułu prawnego do działek zadeklarowanych poza umową dzierżawy. Podczas gdy w tej sprawie skarżącej został przyznany tytuł prawny na podstawie Postanowienia Sądu Okręgowego a KOWR został tym tytułem pozbawiony władztwa nad nieruchomościami i nie może nimi dysponować z pominięciem spółki.
20. 6. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia;
21. 7. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym pominięcie Wyroku Sądu Okręgowego w [...]ustalającego okres dzierżawy z KOWR.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2026 poz. 143) – dalej P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie).

Osią sporu w analizowanej sprawie jest kwestia czy Skarżąca w stosunku do gruntu do którego złożyła wniosek o przyznanie pomocy (w odniesieniu do 35 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 844,91 ha), jest w posiadaniu tego gruntu na podstawie tytułu prawnego, czy też posiada ten grunt, ale bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest niezbędne do oceny czy istnieje możliwość przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024.

Zdaniem organu Spółka sporne działki posiada bez tytułu prawnego - Spółka nie posiada zawartych umów dzierżawy, korzysta z nich bezumownie. Zdaniem Strony taki tytuł posiada, bowiem będąc w sporze z KOWR w ramach zabezpieczenia dysponuje Postanowieniem o zabezpieczeniu wydanym przez Sąd Okręgowy w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...], na mocy którego udzielono Skarżącej na czas trwania postępowania zabezpieczenia wobec spornych działek poprzez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania umowami dzierżawy przez pozwanego, z pominięciem powoda, nieruchomości objętych umową dzierżawy nr [...], zwartej dnia [...] kwietnia 1994 r.

W tak zakreślonym sporze rację należy przyznać organom ARiMR, a w konsekwencji tego za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że skarżąca nie spełniła przesłanek warunkujących wypłatę wnioskowanej płatności.

Należy wyjaśnić, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy dotyczącym roku 2024, kwestie przyznawania płatności bezpośrednich reguluje ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.

Zgodnie z art. 22 Planu Strategicznego, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Przepis ten, który obowiązuje w roku 2024, reguluje odmiennie warunki przyznawania dopłat posiadaczom, aniżeli miało to miejsce w stanie prawnym dotyczącym lat wcześniejszych - przed 2023 r.

W poprzedzającym obecną ustawę stanie prawnym obowiązywał art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), zgodnie z którym płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W odniesieniu do pozostałych gruntów nie obowiązywało ww. ograniczenie.

Zauważyć należy, że w dotychczasowych regulacjach występowała różnica pomiędzy działkami publicznymi i prywatnymi w kontekście przyznawania płatności. Warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było bowiem ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich.

W aktualnie obowiązującym art. 22 ustawy o Planie Strategicznym dysproporcje te nie występują. W przepisie tym wskazano, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Nie dokonano zatem rozróżnienia podmiotów wnioskujących na podmioty posiadające grunty prywatne i publiczne, wobec czego należy stwierdzić, że nie występuje stan "uprzywilejowania" gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP), co oznacza brak naruszenia wspólnotowej zasady równego traktowania, zasady konkurencji i zasady proporcjonalności w tym zakresie. Z tego też względu zarzuty skargi podnoszone w tym zakresie są niezasadne.

Podkreślić należy, że wprowadzając ograniczenie w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym przez wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu, Rzeczpospolita Polska uwzględniła cele przepisów unijnych dotyczących pomocy oraz obowiązki przestrzegania ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Z uwagi na występujące sytuacje bezumownego korzystania z gruntu - jak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy - w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie płatności do gruntu użytkowanego bez tytułu prawnego.

W tym zakresie należy zgodzić się z organami ARiMR, że w przypadku gruntu - tak jak w niniejszej sprawie - wchodzącego do zasobu KOWR nie jest wystarczające władanie (użytkowanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym.

Należy jednak zauważyć, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów dotyczących gruntów deklarowanych do płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej ziemi bez tytułu prawnego.

Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności w wyroku z 24 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt C-375/08 - Luigi Pontini (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., sygn. akt 23/18, wyroki WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 841/19).

W motywie 56 ww. wyroku wskazano, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego umożliwia kontrolę zgodności danych przedstawionych we wnioskach o przyznanie pomocy. W motywie 75, że zadaniem państw członkowskich jest ustanawianie środków odpowiednich, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK i że są one między innymi zobowiązane do przyjęcia środków koniecznych w celu zapewnienia, że transakcje finansowane przez Wspólnoty, a w szczególności przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane oraz, że są wykonywane prawidłowo; zadaniem państw członkowskich jest również ustanawianie środków niezbędnych do przeciwdziałania nieprawidłowościom i odpowiedniego ich traktowania.

Trybunał podkreślił przy tym, że owa swoboda uznania podlega pewnym ograniczeniom. Państwa są bowiem zobowiązane opierać się na obiektywnych kryteriach, respektując zasady równego traktowania i proporcjonalności. Ta ostatnia zasada wymaga, aby krajowe środki były właściwe do osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne do jego realizacji.

Ponadto w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 17 grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt C-216/19 WQ przeciwko Land Berlin (LEX nr 3095408) w motywie 35 wskazano, że korzystając z zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności. W motywie 45 stwierdzono, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu.

Podkreślić jednak należy, że ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o Planie Strategicznym wskazał, że art. 22 rozstrzyga kwestię przyznania pomocy posiadaczowi. Wynika z niego, że warunkiem przyznania wsparcia po 2022 r. jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115). W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wskazano, że pojęcie "w dyspozycji" należy odczytywać jako tożsame z posiadaniem i zaproponowano przyjęcie dotychczasowego rozwiązania, zgodnie z którym grunty rolne muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. ostateczną datą na dokonanie zmian we wniosku o przyznanie pomocy), a jednocześnie w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 Land Berlin dodano w tym przepisie obowiązek posiadania tytułu prawnego do gruntów, do których mają zostać przyznane płatności.

W uzasadnieniu podkreślono, że ww. wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że dysponowanie (posiadanie) gruntem powinno być zgodne z prawem danego państwa członkowskiego, a więc powinno odbywać się na podstawie tytułu prawnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał za trafne ustalenia organów ARiMR, z których wynika, że na dzień 31 maja 2024 r. skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do tej części z gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Dla oceny sprawy nie ma żadnego znaczenia, czy skarżąca w przeszłości posiadała umowę dzierżawy przedmiotowych działek, ani też okoliczności z powodu których umowa ta została rozwiązana czy wygasła. Podkreślić należy, że KOWR jest prawnie zobowiązany do ustalania obowiązywania tytułów prawnych do władania gruntami rolnymi wchodzącymi w skład ZWRSP oraz przekazywania ich organom ARIMR. Kompetencja KOWR w powyższym zakresie wynika z przepisów art. 16 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2023 r. poz. 885) oraz § 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. nr 10 poz. 90 ze zm.).

Oznacza to, że dokument pochodzący od KOWR, a poświadczający istnienie (bądź brak) tytułu prawnego do gruntu zgłoszonego do płatności - ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.

W konsekwencji zarzut naruszenia wspomnianego § 3a ww. rozporządzenia należało uznać za chybiony.

Spółka w toku postępowania administracyjnego przedkładała dokumentację, która – w jej ocenie – miała potwierdzić posiadanie tytułu prawnego do dysponowania przedmiotowymi działkami. W ocenie Sądu przedłożone dokumenty nie potwierdzały posiadania tytułu prawnego do spornych działek.

Za potwierdzenie posiadania tytułu prawnego do dysponowania przedmiotowym działkami nie może zostać uznane postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...]kwietnia 2017 r. o zabezpieczeniu na które powołuje się Strona. Zasadnie organ wskazał, że postanowienie to stanowi rodzaj zabezpieczenia przez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania umowami dzierżawy spornych działek poprzez pozwanego z pominięciem powoda. Zabezpieczenie oznacza wstrzymanie się przez KOWR przed podejmowaniem określonych decyzji na czas trwania postępowania. Postanowienie o zabezpieczeniu nie stanowi samoistnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Jest to akt tymczasowy, który nie kreuje prawa rzeczowego ani skutecznego erga omnes uprawnienia obligacyjnego. Jego funkcją jest ochrona roszczeń na czas procesu, a nie definitywne ukształtowanie sytuacji prawnej. Postanowienie o zabezpieczeniu na które powołuje się Strona, ogranicza uprawnienia właściciela – Skarbu Państwa- w zakresie zbywania czy też obciążania umowami dzierżawy, z pominięciem powoda, spornych nieruchomości.

Postanowienie to nie jest jednak samo w sobie źródłem tytułu prawnego posiadania dla Strony. Wbrew twierdzeniu Strony wskazane zabezpieczenie nie oznaczało, że spornymi nieruchomościami dysponować mogła jedynie Skarżąca. Postanowienie o zabezpieczeniu nie przywraca mocy obowiązującej umowy dzierżawy, jedynie czasowo wstrzymuje skutki spornego jej wygaśnięcia (rozwiązania) do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym należy uznać za niezasadny zarzut w tym zakresie.

Spółka do akt złożyła również kopię wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...]października 2025 r. o sygn. akt [...], w którym orzeczono, że strony łączy umowa z [...] kwietnia 1994 r., określona jako umowa dzierżawy nieruchomości rolnej do dnia [...] kwietnia 2026 r. Wyrok ten nie ma jednak waloru prawomocności. Z tego też względu również nie może zostać uznany za tytuł prawny do posiadania spornych działek.

Kwestia tego, czy strona wnioskująca o płatność legitymuje się tytułem prawnym stanowi okoliczność natury faktycznej, a zatem jej ustalenie ma charakter procesowy. Postępowanie w przedmiocie przyznania płatności nie służy bowiem regulowaniu stosunków własnościowych gruntu. Organy ARiMR nie są powołane do rozstrzygania sporów cywilnych dotyczących posiadania tytułu prawnego do gruntu, toczących się pomiędzy właścicielem, a podmiotem uważającym się za posiadacza zależnego (np. dzierżawcę). Nie są więc w tym zakresie uprawnione do zastępowania sądów powszechnych, niezależnie od tego jakie w tym zakresie ma oczekiwania dany producent rolny. Takich sporów, tj. o charakterze cywilnoprawnym, nie rozstrzygają również sądy administracyjne na etapie składanych skarg dotyczących odmowy przyznania płatności. Zatem wszelkie argumenty dotyczące tej kwestii, podnoszone w toku niniejszego postępowania nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą.

Nie znajdując również podstaw do zawieszenia postępowania do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2025 r. w sprawie [...].

Na marginesie zaznaczyć jednak trzeba, że prawomocny prejudykat będzie stanowił podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą płatności (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jednak brak tytułu prawnego do tych z działek objętych wnioskiem, które wchodziły w skład ZWRSP (potwierdzony informacją KOWR), tamował uwzględnienie wniosku i uzasadniał odmowę przyznania spornych płatności.

Skład orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że stan bezumownego korzystania z nieruchomości wbrew woli jej właściciela nie jest akceptowalny społecznie, także w przypadku nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z gruntu przez właściciela (Skarb Państwa), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2329 ze zm.). Powyższe prowadzi też do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP (zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr VIII.274, s. 4). Samowolne naruszenie posiadania nie może dawać korzyści podmiotowi, który to posiadanie narusza.

Zatem korzystanie przez rolnika w ramach samowoli z nieruchomości rolnej nie może stanowić podstawy do uzyskania kolejnych korzyści w postaci płatności rolniczych. Również w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z KOWR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, Krajowy Ośrodek gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8, z wyłączeniem nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 1 ha oraz nieruchomości rolnych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, miejscowym planie rewitalizacji albo miejscowym planie odbudowy na cele inne niż rolne, a w przypadku braku miejscowego planu - na cele niezwiązane z kierunkami i zasadami kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 i 9; (pkt 3-6 pominięto – uwaga Sądu). Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.

Ustawodawca wskazał zatem w jaki sposób należy gospodarować nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że bezumowne korzystanie z tych nieruchomości stoi w sprzeczności z ww. zasadami gospodarowania tym mieniem. Wskazać również należy, że w obecnym stanie prawnym dla uzyskania płatności nie jest wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki.

Wyjaśnić również trzeba, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze.

Z drugiej strony KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., KOWR, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. KOWR nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Rolnik musi zatem legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (por. wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 1253/19).

W konsekwencji organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni obowiązującego w porządku prawnym przepisu art. 22 ustawy o Planie Strategicznym i nie miały podstaw do odmowy jego stosowania w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (równości wobec prawa).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa procesowego wskazać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie ukształtowanym na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które z uwagi na tożsamość cytowanej regulacji znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podnosi się, że ustawodawca uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 790/19). Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1369/18).

Z powyższego wynika, że to stronę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zatem organy ARiMR są obowiązane wyłącznie do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Powyższym obowiązkom organy obu instancji sprostały i trafnie ustaliły, że skarżąca, w świetle posiadanych dowodów, nie legitymowała się tytułem prawnym do tej części z gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Jedynym dowodem rozstrzygającym kwestię statusu i stanu prawnego spornych działek były dane z KOWR. Wynikało z nich, że Spółkę nie wiązał ze Skarbem Państwa żaden stosunek prawny dający jej prawo do użytkowania działek, które w zaskarżonej decyzji wyłączono z płatności. Za takie dowody natomiast nie można było uznać przedłożonego postanowienia o zabezpieczeniu czy też nieprawomocnego wyroku.

Z tych też względów za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia § 5 ust. 3 Rozporządzenia ONW, § 45 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 Rozporządzenie w sprawie płatności.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 59 ust. 2 zd. 1 i 2, art. 60 zd. 1, art. 65 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, jak i art. 49 Karty Praw Podstawowych.

Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, w sposób prawidłowy i czytelny określa też podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Organ nie uchybił także pozostałym zarzutom dotyczącym naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.