Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. Burmistrz M. i Gminy N. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za rok 2020 w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Przedszkole Niepubliczne Nr [...] "S. " w N. i Żłobek "S." w N. oraz kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi za rok 2020 pobranej w nadmiernej wysokości przez Żłobek "S." w N., dla których organem prowadzącym jest Przedszkole Niepubliczne Nr [...] "S." M. S., P. P. s.c.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2025 r. Sąd Rejonowy w N. II Wydział Karny uniewinnił oskarżonych M. S. i P. P. od zarzucanych im czynów, tj. orzekł, że nie można przypisać im sprawstwa i winy. W wyniku apelacji oskarżyciela publicznego Sąd Okręgowy w B. IV Wydział Karny Odwoławczy wyrokiem z dnia [...] grudnia 2025 r. sygn. akt [...] oddalił apelację w całości i utrzymał wyrok Sądu I instancji. W ocenie organu, skoro sąd karny prowadząc postępowanie badał sytuację nienależnego pobrania dotacji lub subwencji, czyli sytuację czy świadczenie nie należało się w ogóle lub należało się w mniejszej wysokości oraz czy doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji lub subwencji i wydał wyrok uniewinniający, to uznać należy, że orzeczenie sądu karnego ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie niniejszego postępowania administracyjnego.
Sąd ustalił istotne okoliczności faktyczne i prawne mające bezpośredni wpływ na wydanie rozstrzygnięcia organu, co do przedmiotu niniejszego postępowania. Burmistrz podkreślił, że w ramach ww. postępowania karnego, zarówno sąd pierwszej instancji wydając wyrok uniewinniający, jak i sąd drugiej instancji oddalający w całości apelację oskarżyciela publicznego, dokonały ustaleń okoliczności sprawy, które to dały organowi pierwszej instancji odpowiedź, że dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości i nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co prowadzi do wniosku, że brak jest możliwości przypisania odpowiedzialności administracyjnej na skutek prawomocnego stwierdzenia braku odpowiedzialności karnej.
Od powyższego rozstrzygnięcia, odwołanie złożył P. N. zarzucając przedmiotowej decyzji Burmistrza M. i Gminy N. naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów przy ustalaniu prawdy materialnej i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, bez wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wobec istnienia sprawy administracyjnej. Ponadto, naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia powodów, dla których odmówiono wiarygodności treści audytu Izby Administracji Skarbowej w B., wskazującego na nieprawidłowości w rozliczeniach otrzymanej dotacji.
Mając powyższe na uwadze, Prokurator wniósł o uchylenie decyzji Burmistrza M. i Gminy N. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Inne decyzją z dnia [...] kwietnia 2026 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że wyrok Sądu Rejonowego w N. II Wydział Karny sygn. akt [...], utrzymany w mocy przez wyrok Sądu Okręgowego w B. IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2025 r. sygn. akt [...], którym uniewinniono M. S. i P. P. od zarzucanych im czynów sprawia, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w całości. SKO zgodziło się z Burmistrzem, że w postępowaniu karnym nie przypisano winy oskarżonym, jednakże w postępowaniu administracyjnym, które opiera się również na przepisach Ordynacji podatkowej w sprawach o stwierdzenie, czy dotacja oświatowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, czy też pobrana w nadmiernej wysokości, organy administracyjne nie rozstrzygają, czy popełnione - przez organ prowadzący żłobki, przedszkola czy szkoły - "niedociągnięcia" w stosunku do wydatkowania otrzymanej dotacji jak zostało to określone przez sądy karne, były popełnione umyślnie czy też nie.
W rozpatrywanym przypadku oba sądy karne nie stwierdziły, że nie było czynu (dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrana w nadmiernej wysokości). Stwierdziły, że czyny oskarżonych nie były przestępstwem, a jak wskazano wcześniej dla odpowiedzialności administracyjnej i skarbowej ustalenie winy umyślnej, czy też nieumyślnej nie jest wymagane.
Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawach dotyczących dotacji oświatowych odpowiedzialność za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, pobranie dotacji nienależnej oraz wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma charakter obiektywny, zatem organy administracyjne badają fakt pobrania lub wydatkowania zakwestionowanej dotacji oświatowej, a nie czy po stronie organu prowadzącego dany podmiot wystąpiła wina umyślna, czy też nie.
Wskazane przez sądy karne w postępowaniu karno-skarbowym fakty, że w wydatkowaniu dotacji przyznanych Przedszkolu Niepublicznemu Nr [...] "S." w N. i Żłobkowi "S." w N., dla których organem prowadzącym jest Przedszkole Niepubliczne Nr [...] "S." M. S., P. P. s.c. doszło do nieprawidłowości, zmusza organy dotacyjne, aby przeprowadziły postępowanie, czy środki te były wydatkowane zgodnie z przepisami art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 439) oraz art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.). Dlatego nie ma w niniejszej sprawie miejsca jak wskazał to organ w uzasadnieniu zaskarżonej dotacji na możliwość "rozciągnięcia" powagi rzeczy osądzonej i wynikającego z niego związania organów administracji publicznej na kwestię ewentualnej bezprzedmiotowości przedmiotowego postępowania.
Organ zauważył, że ani organy podatkowe, ani organy administracyjne nie są związane ustaleniami wyroku uniewinniającego. Organy podatkowe i administracyjne w tym zakresie mogą dokonywać odmiennych od sądu powszechnego ustaleń. Prawomocny wyrok uniewinniający jest dokumentem urzędowym (art. 194 § 1 O.p.), co oznacza, że możliwe jest przeprowadzanie dowodów przeciwko takiemu dokumentowi (art. 194 § 3 O.p.).
Konkludując, w ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wynikające z treści art. 105 § 1 k.p.a., stąd też postępowanie dotyczące określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za rok 2020 w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Przedszkole Niepubliczne Nr [...] "S." w N. i Żłobek "S." w N. oraz kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi za rok 2020 pobranej w nadmiernej wysokości przez Żłobek "S." w N., dla których organem prowadzącym jest Przedszkole Niepubliczne Nr [...] "S." M. S., P. P. s.c. nie stało się bezprzedmiotowe i winno być prowadzone.
W złożonym sprzeciwie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie przepisów:
- 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Burmistrza M. i Gminy N. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania;
art 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewyczerpujący i nienależyty, polegający na ograniczeniu się do przytoczenia fragmentów ustaleń oraz stanowisk innych podmiotów, bez przedstawienia własnej, samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i właściwych motywów rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję;
art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu umorzenia postępowania, pomimo że w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wynikająca z wydania prawomocnego wyroku sądowego dotyczącego zarzutów karno-skarbowych wobec stron postępowania, który to wyrok zważając na powagę rzeczy osądzonej i skutki związania nim organów administracji publicznej ustaleniami w nim zawartymi, w szczególności w zakresie przesądzenia o okolicznościach wyłączających możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, stanowił wystarczającą podstawę dla organu do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;
art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;
art. 61 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej jako: u.f.z.o.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe;
art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;
7) naruszenie art. 82 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (dalej jako: k.k.s.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie istotnego wpływu prawomocnych wyroków w sprawie karno-skarbowej na ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem skarżących w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość ta ma charakter materialnoprawny i wynika z tego, że przedmiot postępowania administracyjnego, tj. ocena prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, został w sposób ostateczny rozstrzygnięty w innym, prawomocnie zakończonym postępowaniu sądowym. Sąd karny, działając w ramach kompetencji wynikających z art. 82 k.k.s., dokonał pełnej oceny okoliczności dotyczących rzekomego nienależnego pobrania dotacji oraz jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.
Sąd ten przesądził prawomocnie, że nie doszło ani do zawyżonego pobrania świadczenia, ani do jego niezgodnego wykorzystania, wydając wyrok uniewinniający. Powyższe stanowisko zostało następnie w pełni zaakceptowane przez sąd drugiej instancji, który oddalił apelację oskarżyciela publicznego, utrzymując w mocy ustalenia faktyczne i ocenę prawną sądu I instancji.
W świetle powyższego, zdaniem skarżących należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym nie istnieje już przedmiot wymagający rozstrzygnięcia, albowiem kluczowe dla sprawy okoliczności faktyczne zostały definitywnie ustalone w postępowaniu karnym. Tym samym brak jest materialnej podstawy do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, co obligowało organ do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie do kontynuowania sprawy w jakiejkolwiek formie.
Skarżący podali, że poza Przedszkolem Niepublicznym nr [...] "S." i Żłobkiem "S." w N., prowadzą również Przedszkole Niepubliczne nr [...] "S." w S.. Równolegle z przedmiotowym postępowaniem, toczyło się postępowanie administracyjne o zwrot dotacji przyznanych na prowadzenie tego przedszkola. Burmistrz M. S. decyzją z dnia [...] marca 2026 r., zważając na całkowite uniewinnienie M. S. i P. P. dokonane wyrokiem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] sierpnia 2025 r. o sygn. [...], postanowił o umorzeniu w całości tegoż postępowania administracyjnego. Słusznie zauważono, że wydanie prawomocnego wyroku uniewinniającego w postępowaniu karno-skarbowym przesądza o zaistnieniu przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Wobec tego, prawomocne rozstrzygnięcie sądu karnego wyklucza możliwość przyjęcia, że doszło do nienależnego pobrania lub niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji, co stanowiło materialny przedmiot niniejszego postępowania. Ustalenia sądu karnego, dokonane w ramach art. 82 k.k.s., mają charakter wiążący w zakresie ustalonego stanu faktycznego i nie mogą być pomijane ani modyfikowane w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji brak jest jakichkolwiek podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego lub wydawania rozstrzygnięcia merytorycznego.
Jednocześnie skarżący podnieśli, że nie sposób zaakceptować sytuacji, w której w tożsamym stanie faktycznym oraz przy identycznych podstawach prawnych inny organ administracji odmawia umorzenia postępowania, ignorując skutek prawomocnego wyroku uniewinniającego. Prowadzi to do niedopuszczalnej rozbieżności w ocenie tych samych okoliczności faktycznych oraz narusza zasadę jednolitości stosowania prawa, a także zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej wynikającej z art. 8 k.p.a. Proces karny skarbowy dotyczył w istocie 4 dotowanych podmiotów, czyli przedszkola i żłobka w N. oraz przedszkola i żłobka w S.. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania przez Burmistrza S. kończy tę sprawę, decyzja jest ostateczna i prawomocna.
Tym samym, odpada poważny wątek oskarżenia i podstawa także do prowadzenia postępowania administracyjnego przez Burmistrza N., ponieważ zarzuty zawarte w sprawozdaniu z audytu skarbowego dotyczą także rzekomych nieprawidłowości w pobraniu i wykorzystaniu dotacji udzielanej z budżetu S., zaś sprawy te nierozerwalnie się ze sobą łączą w ten sposób, że audyt skarbowy zarzuca wykorzystywanie tej samej dotacji zarówno w części dotyczącej N., jak i S.. W ocenie skarżących prawomocne umorzenie postępowania dotyczącego dotacji S. czyni także niezasadnym prowadzenie postępowania w zakresie dotacji z N., ponieważ nie można obecnie stwierdzić i wydać decyzji, że część dotacji nieprawidłowo wykorzystanej ma przypadać na N., a część na S..
P. z dnia [...] lipca 2026 r. Prokurator P. N. wniósł o oddalenie sprzeciwu w całości wskazując, że jest on bezzasadny i podając uzasadnienie tego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Spór w sprawie dotyczy zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2026 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należy zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie dopatrzył się w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. Burmistrz M. i Gminy N. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za rok 2020 w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Przedszkole Niepubliczne Nr [...] "S." w N. i Żłobek "S." w N. oraz kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi za rok 2020 pobranej w nadmiernej wysokości przez Żłobek "S." w N., dla których organem prowadzącym jest Przedszkole Niepubliczne Nr [...] "S." M. S., P. P. s.c. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Burmistrza M. i Gminy N. był art. 105 § 1 k.p.a., na podstawie którego gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W sprawie organ pierwszej instancji umarzając postępowanie jako podstawę prawną podał art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 k.k.s. i w tym kontekście odwołał się także do wyroku Sądu Rejonowego w N. II Wydział Karny wydanego w sprawie o sygnaturze akt [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w B. IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2025 r. sygn. akt [...]. Stosownie do wyroku Sądu Rejonowego w N. (utrzymanego w mocy przez Sąd Okręgowy w B.) uniewinniono M. S. i P. P. od zarzucanych im czynów, tj. orzeczono, że nie można przypisać oskarżonym sprawstwa i winy w działaniu wspólnym i porozumieniu jako wspólnicy Przedszkola Niepublicznego nr [...] "S." s.c. M. S., P. P. prowadzących przedszkole oraz żłobek z siedzibą w N. oraz przedszkole i żłobek w S. narażającym finanse publiczne na uszczuplenie Skarbu Państwa, poprzez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji w kwocie [...]zł oraz pobranie dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł, powodując szkodę w kwocie [...]zł w tytule nadmiernie pobranej dotacji oraz [...] zł poprzez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji pobranej z M. i Gminy w N. oraz powodując szkodę w kwocie [...]zł z tytułu nadmiernie pobranej dotacji oraz [...] zł poprzez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji pobranej z M. i Gminy S., tj. o czyn z art. 82 § 1 Kodeks karny skarbowy.
W tym kontekście organ pierwszej instancji wskazał, że zarówno Sąd Rejonowy w N., jak i Sąd Okręgowy w B. zgodnie z przepisem art. 82 k.k.s. badały sytuację nienależnego pobrania dotacji lub subwencji, czyli sytuację, czy świadczenie nie należało się w ogóle lub należało się w mniejszej wysokości oraz czy doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji lub subwencji i wydały wyroki uniewinniające. W konsekwencji - zdaniem tego organu - uznać należy, że orzeczenia sądów karnych mają bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie niniejszego postępowania administracyjnego.
W związku z tym, że w ramach postępowania karnego zarówno sąd I instancji wydając wyrok uniewinniający, jak i sąd II instancji oddalając w całości apelację oskarżyciela publicznego dokonali ustalenia okoliczności sprawy, to dały one Burmistrzowi M. i Gminy N. odpowiedź, że dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości i nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co doprowadziło do wniosku, że brak jest możliwości przypisania odpowiedzialności administracyjnej na skutek prawomocnego stwierdzenia braku odpowiedzialności karnej.
Odnosząc się do tej argumentacji organu pierwszej instancji, rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, że trzeba mieć na uwadze art. 11 p.p.s.a., zgodnie z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z normy art. 11 p.p.s.a. wynika, że nie dotyczy ona wyroków uniewinniających i umarzających postępowanie. Gdy dochodzi do wydania w stosunku do osoby skarżącego wyroku uniewinniającego, nie może to w żaden sposób wiążąco oddziaływać na postępowanie podatkowe rządzące się swoimi przesłankami. Procedury karna i podatkowa są odrębne, inne są przesłanki odpowiedzialności.
Zdaniem Sądu, w pełni należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wyrok Sądu Rejonowego w N. II Wydział Karny sygn. akt [...] (utrzymany w mocy przez wyrok Sądu Okręgowego w B. IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2025 r. sygn. akt [...], którym uniewinniono M. S. i P. P. od zarzucanych im czynów – nie sprawia, że postępowanie administracyjne w sprawie dotacji stało się automatycznie bezprzedmiotowe w całości. Wprawdzie w postępowaniu karnym nie przypisano winy stronom, jednakże w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotacji oświatowej i oceny czy np. została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, czy też pobrana w nadmiernej wysokości, organy administracyjne nie rozstrzygają, czy popełnione przez organ (prowadzący żłobki, przedszkola czy szkoły) czynności/działania w stosunku do wydatkowania otrzymanej dotacji popełniono umyślnie, czy też nie. Dla odpowiedzialności administracyjnej w przedmiocie dotacji oświatowej ustalenie winy umyślnej, czy też nieumyślnej nie jest konieczne.
Niewątpliwie w sprawach dotyczących dotacji oświatowych, odpowiedzialność za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, pobranie dotacji nienależnej oraz wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma charakter obiektywny, zatem organy administracyjne badają fakt pobrania lub wydatkowania zakwestionowanej dotacji oświatowej, a nie wystąpienie winy umyślnej.
Zgodzić się należy z organem, że pomimo ww. wyroku uniewinniającego, to jednak zachodzi podstawa do zbadania wydatkowania dotacji przyznanych Przedszkolu Niepublicznemu Nr [...] "S." w N. i Żłobkowi "S." w N., dla których organem prowadzącym jest Przedszkole Niepubliczne Nr [...] "S." M. S., P. P. s.c. Należy zatem ustalić czy doszło do nieprawidłowości, co wiąże się z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy środki te były wydatkowane zgodnie z przepisami art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy dostrzegł potrzebę przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które przez organ pierwszej instancji zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Rzeczą zaś organu postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy środki zostały wydatkowane zgodnie z przepisami ustawy, niezależnie od przyczyn ewentualnych niezgodności. Do takich przyczyn mogą należeć zarówno okoliczności, o których kierownictwo wiedziało i partycypowało w ich wystąpieniu, jak i te nieobjęte zamiarem przestępczym, niezależne nawet od wiedzy i woli poszczególnych osób.
Przesądzająca w niniejszej sprawie jest okoliczność, że wobec umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego niemożliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia stron postępowania możliwości wniesienia odwołania i tym samym możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, co z kolei byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wydana przez organ drugiej instancji decyzja w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie ma charakter czysto formalny. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. W takiej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w drugiej instancji (por. wyroki WSA w Łodzi z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 890/21, z 11 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 288/22, z 26 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 355/23, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.), natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, dostępny jak wyżej).
W niniejszej natomiast sprawie organ pierwszej instancji nie rozstrzygał merytorycznie o dotacji, lecz procesowo. Brak pełnej analizy materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.
Wobec powyższego, organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do ustalenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni.
Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Skoro organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, to tym samym uznał, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1295/08). Nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, bowiem nie byłoby to ponowne rozpoznanie sprawy, lecz po raz pierwszy. Sprawa zatem nie podlegałaby rozpoznaniu ponownemu co do jej istoty.
Warto w tym miejscu przywołać wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt III FSK 4648/21, w którym wyrażono następujący pogląd: "Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) (por. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12). Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98).
Organ odwoławczy tymczasem może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające - art. 136 k.p.a. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06)
Organ drugiej instancji, uchylając w niniejszej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania nie mógł więc rozstrzygnąć w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), bowiem zmieniłby materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Takie rozstrzygnięcie uchybiałoby wymogowi dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył bowiem merytorycznie wniosku spółki o umorzenie postępowania błędnie przyjmując, że rozpatrzenie tego wniosku jest bezprzedmiotowe, a to z uwagi na wcześniejsze umorzenie postępowania egzekucyjnego. Konsekwentnie wniosek ten nie mógł być poddany ocenie merytorycznej przez organ odwoławczy, który prawidłowo uchylił postanowienie o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania wszczętego wnioskiem spółki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji."
Sąd podziela ww. stanowisko NSA. Podsumowując należy stwierdzić, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97).
Na marginesie Sąd zauważa, że jest związany granicami przedmiotowej sprawy i nie ocenia decyzji/postanowień wydanych w innych sprawach.
Z tych względów, Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.