Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 5 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Bd 152/26

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu wniosku K. S. (dalej też: skarżąca, strona, beneficjent) prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "N." K. S. z siedzibą w L. G., Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej też: IZ ROP WK-P, IZ, organ) decyzją z [...] stycznia 2026 r. utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] lutego 2025 r. w sprawie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej u.f.p.) w ramach realizacji projektu pn. "Utworzenie 19 miejsc opieki żłobkowej w gminie L.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] października 2018 r. IZ RPO WK-P ogłosiła nabór wniosków w trybie konkursowym, w którym udział wzięła skarżąca, składając [...] lutego 2019 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie 19 miejsc opieki żłobkowej w gminie L.".

Następnie w dniu [...] marca 2019 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego zawarł ze skarżącą umowę nr [...] o dofinansowanie ww. projektu w ramach Osi priorytetowej 8. Aktywni na rynku pracy, Działania 8.4. Godzenie życia zawodowego i rodzinnego, Poddziałania 8.4.3. Rozwój usług opieki nad dziećmi w wieku lat 3 w ramach ZIT. Na mocy tej umowy beneficjentowi przyznano dofinansowanie w kwocie [...]zł, co stanowiło nie więcej niż 85% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu.

Pismem z [...] kwietnia 2024 r. IZ RPO WK-P rozwiązała ww. umowę w trybie natychmiastowym wskazując w uzasadnieniu, że w wyniku kontroli przedmiotowego projektu stwierdzono wystąpienie istotnych nieprawidłowości, tj. wygenerowanie dochodu w trakcie realizacji projektu, brak zastosowania zasady konkurencyjności na usługę cateringową, brak zastosowania procedury rozeznania rynku na adaptację pomieszczeń żłobka, brak zapewnienia partnera w projekcie partnerskim przez cały okres realizacji projektu. Ponadto IZ RPO WK-P podkreśliła, że skarżąca bez udziału partnera nie spełniłaby kryterium formalnego A.1.1 regulaminu konkursu nr [...] - Roczny obrót wnioskodawcy i partnera/ów (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie, które było weryfikowane w oparciu o dane wykazane we wniosku o dofinansowanie projektu, a w konsekwencji nie otrzymałaby dofinansowania.

Organ wskazał, że na podstawie obowiązujących przepisów ustawowych nie jest możliwa rezygnacja z partnera, a jedynie dopuszcza się jego zmianę (art. 33 ust. 3a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020). Dodatkowo strona nie zwróciła środków niewykorzystanych w związku z realizacją projektu, których szacowana wartość, wynikająca z danych wykazanych w końcowym wniosku o płatność wyniosła [...] zł. Mając powyższe na uwadze zdaniem IZ RPO WK-P zasadnym jest stwierdzenie, że strona dopuściła się poważnych nieprawidłowości finansowych, w szczególności wykorzystała przekazane środki niezgodnie z umową.

Pismem z [...] kwietnia 2024 r. strona została wezwana do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Wezwanie to pozostało bezskuteczne, dlatego IZ RPO WK- P pismem z [...] listopada 2024 r., stosownie do art. 207 u.f.p.

w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomiła beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony oraz okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że w zakresie stanowiska skarżącej, zgodnie z którym partner projektu został zapewniony, jednakże zakończył działalność gospodarczą z przyczyn niezależnych od beneficjenta, o czym Urząd Marszałkowski został poinformowany w 2021 r., samo przekazanie informacji o zaprzestaniu działalności przez partnera nie jest równoznaczne z dokonaniem formalnej zmiany partnera ani z uzyskaniem zgody Instytucji Zarządzającej na realizację projektu bez partnera. Strona nie wystąpiła do Instytucji Zarządzającej z formalnym wnioskiem o zmianę partnera, nie przedłożyła propozycji nowego podmiotu ani nie uzyskała decyzji wyrażającej zgodę na zmianę partnera lub realizację projektu bez partnera. Wysłane w dniu [...] kwietnia 2021 r. pismo miało charakter informacyjny i nie spełniało wymogów formalnych wniosku o zmianę partnera w rozumieniu przepisów ustawy wdrożeniowej oraz postanowień umowy o dofinansowanie.

Organ podkreślił, że żadna z późniejszych czynności IZ RPO WK-P, w tym ewentualne modyfikacje zadań w projekcie dokonane w 2023 r., nie stanowiły potwierdzenia zgody na realizację projektu w formule niepartnerskiej. Dokonywane zmiany miały na celu bieżące doprecyzowanie zakresu rzeczowego projektu i nie mogły konwalidować braku partnera ani zastąpić formalnej decyzji o jego zmianie.

W konsekwencji, od momentu zaprzestania prowadzenia działalności przez partnera ([...] czerwca 2019 r.) projekt nie był realizowany w formie partnerskiej, mimo że taka forma realizacji stanowiła element oceny formalnej projektu i warunek przyznania dofinansowania. Ponadto z obowiązujących przepisów wynika, że ciężar zapewnienia trwałości partnerstwa przez cały okres realizacji projektu oraz obowiązek uzyskania zgody IZ RPO WK-P na jego zmianę spoczywa wyłącznie na beneficjencie. Brak odpowiedzi urzędu na informacyjne pismo z 2021 r. nie może być interpretowany jako dorozumiana zgoda na odstąpienie od realizacji projektu w partnerstwie. Twierdzenie strony, że partner "wywiązał się z powierzonych zadań" pomimo zakończenia działalności gospodarczej, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach ani w dokumentacji projektowej. Zakończenie działalności gospodarczej partnera skutkuje ustaniem jego bytu prawnego jako strony umowy partnerskiej, co oznacza, że od tego momentu nie mógł on skutecznie realizować zadań, ponosić odpowiedzialności ani być stroną czynności prawnych dotyczących projektu.

Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca podtrzymała stanowisko, że projekt od [...] lipca 2019 r. nie był realizowany w formule partnerskiej, a tym samym został prowadzony niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, regulaminem konkursu i postanowieniami umowy o dofinansowanie, co stanowiło istotne naruszenie skutkujące rozwiązaniem umowy w trybie natychmiastowym.

Po drugie odnosząc się do twierdzeń strony, co do niemożliwości uzyskania informacji od opiekuna projektu w zakresie zakończenia działalności przez partnera projektu, jak i twierdzeń w zakresie tego, że kontrola została przeprowadzona tuż przed zakończeniem trwałości projektu, a dokumenty z kontroli zaginęły pomimo wysłania ich drogą elektroniczną, Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, iż opiekun projektu pełni jedynie funkcję informacyjno-wspierającą i nie jest uprawniony do podejmowania decyzji w imieniu IZ, w szczególności w zakresie zmian umowy o dofinansowanie lub udzielania wiążących interpretacji dotyczących zasad realizacji projektu.

W zakresie twierdzeń skarżącej, że kontrola została przeprowadzona tuż przed zakończeniem okresu trwałości projektu, Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, iż przeprowadzona kontrola była kontrolą planową, realizowaną w trakcie okresu realizacji projektu, a nie po jego zakończeniu. Projekt zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie był realizowany w okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] sierpnia 2021 r. Natomiast podstawa prawna do przeprowadzenia kontroli wynika z art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 23 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 581,1535), jak i § 16 umowy o dofinansowanie. Beneficjent złożył wniosek o płatność końcową [...] listopada 2021 r., który został skierowany do poprawy i ponownie złożony [...] listopada 2022 r., następnie ponownie skierowany do poprawy i złożony [...] kwietnia 2023 r., a ostatecznie po kolejnej korekcie przekazany [...] maja 2023 r. Wniosek ten nie został rozliczony w związku z wynikami przeprowadzonej kontroli planowej, która wykazała istotne nieprawidłowości dotyczące sposobu jego realizacji, wobec czego okres trwałości projektu nie rozpoczął swojego biegu. W konsekwencji nie doszło do zatwierdzenia wniosku o płatność końcową, co oznacza, że okres trwałości projektu nie został rozpoczęty.

W odniesieniu do zarzutu, że dokumenty przekazane elektronicznie przez stronę w toku kontroli miały zaginąć, IZ RPO WK-P poinformowała, że w toku weryfikacji dokumentacji kontrolnej nie stwierdzono braków uniemożliwiających ocenę prawidłowości realizacji projektu. Wszystkie dokumenty przekazane między innymi poprzez system SL2014, w tym załączone przez beneficjenta pliki, zostały pobrane, zarejestrowane i włączone do akt sprawy. W przypadku stwierdzenia braków, strona była każdorazowo wzywana do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie.

Po trzecie w odniesieniu do braku zastosowania procedury konkurencyjności oraz procedury rozeznania rynku, skarżąca wskazała, że firma cateringowa była jedynym uczestnikiem rynku, który wyraził zainteresowanie współpracą, z uwagi na trudny dojazd. Dodatkowo podkreśliła, że w okolicy nie ma firm przygotowujących posiłki dla dzieci. Zdaniem organu trudno przyjąć taką argumentację, albowiem obowiązek stosowania procedur konkurencyjnych nie jest uzależniony od liczby potencjalnych wykonawców, lecz od wartości zamówienia i zasad przejrzystości wydatkowania środków publicznych. Nie ma znaczenia okoliczność wskazywana przez beneficjenta, że w lokalnym otoczeniu funkcjonował jedynie jeden podmiot świadczący usługi cateringowe. Nawet w takim przypadku obowiązkiem beneficjenta było udokumentowanie tego faktu poprzez przeprowadzenie procedury zgodnej z Wytycznymi. W konsekwencji organ uznał nałożenie korekty finansowej w wysokości 100% wartości zamówienia (88 578,00 zł) za prawidłowe i proporcjonalne do stwierdzonego naruszenia.

Reasumując organ podkreślił, że w wyniku stwierdzonych naruszeń zasad udzielania zamówień doszło do powstania szkody w interesie finansowym Unii Europejskiej, polegającej na naruszeniu fundamentalnych zasad wydatkowania środków publicznych oraz na uniemożliwieniu weryfikacji prawidłowości i gospodarności poniesionych wydatków. Beneficjent, zaniechawszy zastosowania wymaganych procedur konkurencyjnych oraz procedury rozeznania rynku, pozbawił potencjalnych wykonawców możliwości ubiegania się o zamówienia, co skutkowało wyeliminowaniem mechanizmów konkurencji cenowej i jakościowej oraz naruszeniem zasad równego traktowania wykonawców, przejrzystości i uczciwej konkurencji. Szkoda ma w tym przypadku charakter co najmniej potencjalny, gdyż brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania uniemożliwia potwierdzenie, że wydatki zostały poniesione na warunkach rynkowych oraz że wybór wykonawców był ekonomicznie najkorzystniejszy. W konsekwencji IZ RPO WK-P została pozbawiona możliwości oceny czy środki publiczne zostały wydatkowane w sposób efektywny i racjonalny.

Odnosząc się do argumentu skarżącej, że żłobek był prowadzony w sposób zorganizowany i ciągły, a całość zaplanowanych wydatków została poniesiona zgodnie z harmonogramem, Instytucja Zarządzająca podkreśliła, iż fakt świadczenia usług opieki nad dziećmi nie stanowi sam w sobie wystarczającego dowodu na prawidłową realizację projektu. Projekt finansowany ze środków EFS musi być prowadzony zgodnie z warunkami umowy o dofinansowanie, w tym m.in. w formule partnerskiej, z zachowaniem zasad konkurencyjności i trwałości rezultatów. Stwierdzone w toku kontroli naruszenia tych warunków mają charakter formalny i prawny, co niezależnie od faktycznej realizacji zadań uniemożliwia uznanie projektu za prawidłowo zrealizowany.

W zakresie wniosku o zmianę kategorii oceny realizacji projektu z kategorii "V" (projekt nieprawidłowo zrealizowany) na kategorię "III" (projekt zrealizowany z uchybieniami), Instytucja Zarządzająca wskazała, że zgodnie z obowiązującymi zasadami klasyfikacji wyników kontroli, przyznanie kategorii "V" następuje w sytuacji, gdy stwierdzone nieprawidłowości mają charakter istotny i wpływają na podstawowe warunki realizacji projektu, w tym na kwalifikowalność wydatków. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie kontrola wykazała m.in. brak partnera w projekcie, naruszenie zasad konkurencyjności oraz niezgodność faktycznej realizacji z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, co stanowiło istotne odstępstwo od założeń projektu partnerskiego i przesądza o przyznaniu kategorii "V". Wobec powyższego brak jest podstaw do zmiany tej oceny.

Zdaniem organu bezspornym jest, że strona nie realizowała przedmiotowego projektu zgodnie z założeniami umowy o dofinansowanie projektu i dopuściła się istotnych naruszeń, tj. wygenerowania dochodu w trakcie realizacji projektu (naruszenie § 11 umowy o dofinansowanie w zw. z podrozdziałem 6.9 pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków), brak zastosowania procedury zasady konkurencyjności na usługę cateringową (naruszenie § 19 ust. 2, ust. 6, ust. 7 umowy o dofinansowanie w zw. z poddziałem 6.5.2 Wytycznych) oraz brak zastosowania procedury rozeznania rynku na adaptację pomieszczeń żłobka (naruszenie § 19 ust. 2, ust. 7 umowy o dofinansowanie w zw. z poddziałem 6.5.1 pkt 2 Wytycznych), jak i brak zapewnienia partnera w projekcie partnerskim przez cały okres realizacji projektu (naruszenie art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a ustawy wdrożeniowej w zw. z § 23 ust. 6 i § 24 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie). Zatem strona nie dopełniła obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu.

W ocenie Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego stwierdzone naruszenia szczegółowo opisane powyżej wypełniały kryteria do uznania ich za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Beneficjent pobierał od uczestników projektu opłaty w zakresie i wysokości nieprzewidzianej we wniosku o dofinansowanie, co doprowadziło do wygenerowania dochodu projektu i zawyżenia kwoty dofinansowania. Ponadto beneficjent dopuścił się istotnych naruszeń zasad udzielania zamówień, w tym całkowitego zaniechania stosowania zasady konkurencyjności oraz procedury rozeznania rynku, skutkujących uznaniem poniesionych wydatków za niekwalifikowalne. Projekt był realizowany bez zapewnienia udziału partnera, mimo że partnerstwo stanowiło warunek spełnienia obligatoryjnych kryteriów wyboru projektu do dofinansowania.

W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. I. Przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 207 ust. 9 i 12a i art. 184 ust. 1 u.f.p. przez błędne przyjęcie, że skarżąca naruszyła procedury w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania, gdy w rzeczywistości z uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ wydał decyzję w przedmiocie zwrotu dofinansowania, jak również:
2. a) dlaczego organ przyjął, że skarżąca miała obowiązek zwrotu środków niewykorzystanych w związku z realizacją projektu w wysokości [...] zł, chociaż ani kwota ta, ani taki obowiązek nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy; b) dlaczego projekt skarżącej otrzymał kategorię V (ocena), gdy z akt sprawy wynika, że powinien otrzymać ocenę II, zaś zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia;
3. 2) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie, chociaż gdyby organ prawidłowo zastosował ww. przepisy, uwzględniając m.in. wszystkie dowody i rozstrzygając wszystkie wątpliwości, to uznałby, że błędne jest wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania;
4. 3) art. 64 § 2 k.p.a. przez nierozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r., który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie statusu partnera projektu, a który to organ zupełnie pominął, a tym samym - już z tego tylko powodu - decyzja o zwrocie dofinansowania była co najmniej przedwczesna;
5. 4) § 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo, związanych z udzielaniem zamówień z dnia [...] stycznia 2016 r. przez ich niezastosowanie, chociaż orzeczona decyzja o zwrocie dofinansowania jest niewspółmierna do charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości indywidualnych.
6. II. Przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, przez błędne przyjęcie, że partner projektu musi formalnie prowadzić działalność gospodarczą w okresie realizacji projektu, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do przyjęcia, że partner projektu ma wykonać powierzone mu zadania określone w umowie o partnerstwie.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu i umorzenie postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów załączonych do niniejszej skargi, tj. zestawień pn. kontrola rozliczenia gminy - żłobek 2023, kontrola rozliczenia gminy - przedszkole 2023; kontrola rozliczenia gminy - żłobek 2024, kontrola rozliczenia gminy - przedszkole 2024; kontrola rozliczenia gminy - żłobek 2025, kontrola rozliczenia gminy - przedszkole 2025 - na okoliczność, że projekt został zrealizowany, a skarżąca prowadzi w gminie L. G. żłobek i przedszkole "N.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz.143), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu z [...] stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] lutego 2025 r. w sprawie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w ramach realizacji projektu pn. "Utworzenie 19 miejsc opieki żłobkowej w gminie L.", nr [...].

Zdaniem organu wystąpiły przesłanki do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, tj. regulaminu konkursu, umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, związanych z realizacją ww. projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2014-2020. Przeciwne stanowisko zajmuje strona skarżąca zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego.

Podstawę prawną wydanej przez Zarząd (pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej) decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. Podać należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa z ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Z kolei z przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu mogą to być także procedury wynikające np. z umowy o dofinansowanie, wytycznych prawa zamówień publicznych.

Interpretując bowiem pojęcie "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", w ocenie Sądu, należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. m.in. wyrok NSA z 12 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3597/15).

Tut. Sąd, podzielając ww. poglądy NSA, wyraża stanowisko, że przez procedurę w rozumieniu art. 184 u.f.p. rozumieć należy również umowę o dofinansowanie, wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, Regulamin konkursu Nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa 8.

Przez procedurę rozumieć również należy przepisy rozporządzenia nr 1303/2013. Stosownie do art. 143 ust. 1 zdanie pierwsze tego rozporządzenia odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. Art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.

Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu tych środków w całości lub części. Konieczna jest bowiem ocena skutków stwierdzonego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013. Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie jednocześnie musi stanowić "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zgodnie z jego art. 2 pkt 36 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Zatem "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło lub mogło dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Z powyższych regulacji wynika, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, bowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody. Przez możliwość powstania szkody należy rozumieć możliwość uszczuplenia środków budżetowych - unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 konieczne jest ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych wystąpiło co najmniej zagrożenie, że szkoda powstanie.

Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Pierwszy - to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa unijnego lub krajowego, drugi - naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechania beneficjenta. Trzeci warunek jest spełniony wówczas, gdy naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 marca 2022 r., I SA/Sz 962/21; J. Łacny, Korekty finansowe nakładane na instytucje zamawiające za naruszenie prawa zamówień publicznych, Europejski Przegląd Sądowy 2017, nr 9, str. 48).

Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ upatruje nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 stwierdzając, że strona nie realizowała projektu zgodnie z założeniami umowy o dofinansowanie projektu i dopuściła się istotnych naruszeń, tj.:

1. 1) wygenerowania dochodu w trakcie realizacji projektu (naruszenie § 11 umowy o dofinansowanie w zw. z podrozdziałem 6.9 pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków),
2. 2) brak zastosowania procedury zasady konkurencyjności na usługę cateringową (naruszenie § 19 ust. 2, ust. 6, ust. 7 umowy o dofinansowanie w zw. z poddziałem 6.5.2 Wytycznych),
3. 3) brak zastosowania procedury rozeznania rynku na adaptację pomieszczeń żłobka (naruszenie § 19 ust. 2, ust. 7 umowy o dofinansowanie w zw. z poddziałem 6.5.1 pkt 2 Wytycznych),
4. 4) brak zapewnienia Partnera w projekcie partnerskim przez cały okres realizacji projektu (naruszenie art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a ustawy wdrożeniowej w zw. z § 23 ust. 6 i § 24 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie).

Organ stoi na stanowisku, że z powyższych przyczyn należało uznać, iż strona nie dopełniła obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu, stwierdzone naruszenia wypełniały kryteria do uznania ich za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1303/2013, strona nie realizowała projektu zgodnie z obowiązkami wynikającymi z umowy o dofinansowanie i Wytycznych, jej działania doprowadziły do powstania licznych naruszeń, tym samym strona doprowadziła do niekorzystnego gospodarowania środkami, tj. szkody w budżecie UE polegającej na sfinansowaniu ze środków tego budżetu niekwalifikowalnych wydatków.

Odnosząc się do zagadnienia dotyczącego osiągania dochodów (pkt 1 ww. nieprawidłowości), które nie zostały wykazane we wniosku o dofinansowanie podać należy, że organ stwierdził wygenerowane dochodu w trakcie realizacji projektu w związku z pobieraniem od uczestników opłat za świadczone usługi opiekuńcze.

Z ustaleń bowiem wynika, że beneficjent pobierał od uczestników projektu opłaty w wysokości wyższej niż przewidziano we wniosku o dofinansowanie. Mając na uwadze dokumentację projektową, w tym umowy o świadczenie usług opiekuńczych oraz cenniki obowiązujące w okresie realizacji projektu, organ stwierdził, iż uczestnicy w zależności od umowy ponosili następujące opłaty: wpisowe w kwocie [...]zł; pakiet opiekuńczo-edukacyjny z wyżywieniem w wysokości od [...] zł do [...] zł miesięcznie; ubezpieczenie w wysokości od [...] zł do [...] zł; opłatę za utrzymanie miejsca w miesiącach wakacyjnych w wysokości od [...] zł do [...] zł miesięcznie; opłatę za przekroczony czas pobytu dziecka w wysokości [...] zł za rozpoczętą godzinę. Tymczasem zgodnie z sekcją E.4. wniosku o dofinansowanie projektu, beneficjent przewidział jedynie częściową płatność i to wyłącznie za wyżywienie w wysokości [...] zł netto za jeden dzień, co przy założeniu 21 dni w miesiącu stanowiło kwotę [...]zł netto ([...] zł brutto).

Jednocześnie w tym samym punkcie beneficjent wskazał, że "w ramach projektu nie przewiduje się innych opłat od uczestników projektu". W związku z tym, na podstawie przedstawionego przez beneficjenta zestawienia opłat ponoszonych przez uczestników projektu, organ prawidłowo ustalił dochód w wysokości [...] zł, wygenerowany w trakcie realizacji projektu.

Podać należy, że na podstawie § 11 umowy o dofinansowanie beneficjent był zobowiązany do ujawnienia wszelkiego dochodu w rozumieniu art. 65 ust. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Dochody wygenerowane podczas realizacji projektu, które nie zostały wzięte pod uwagę w trakcie jego zatwierdzania, beneficjent zobowiązany był wykazać nie później niż w momencie złożenia wniosku o płatność końcową.

Zgodnie natomiast z pkt 6.9 ppkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020, w przypadku, gdy dochód związany z projektem został osiągnięty przy współudziale kosztów ponoszonych poza projektem, i możliwe jest określenie udziału kosztów realizacji projektu w osiągnięciu tego dochodu, należy pomniejszyć wydatki kwalifikowalne o odpowiedni udział dochodu. Ponadto § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie stanowi, że beneficjent realizuje projekt zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz postanowieniami umowy. W myśl § 4 ust. 6 i 7 tej umowy, beneficjent oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych i zobowiązał się do stosowania ich aktualnego brzmienia przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu.

Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że nie była obowiązana wykazać wskazanych dochodów z tytułu opłat pobieranych od rodziców. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej pobierane opłaty dotyczyły realizowanego projektu, były pobierane od uczestników projektu i nie można ich traktować jakby nie miały z nim żadnego związku. Zatem ustalenia organu w tym zakresie są zgodne z prawem.

W pełni na aprobatę zasługują także ustalenia organu w zakresie stwierdzenia braku zastosowania procedury konkurencyjności na usługę cateringową, przez co doszło do naruszenia § 19 ust. 2, ust. 6, ust. 7 umowy o dofinansowanie w zw.

z poddziałem 6.5.2 Wytycznych (pkt 2 ww. nieprawidłowości). W zakresie zamówienia na usługę cateringową w budżecie projektu przewidziano usługę wyżywienia dzieci realizowaną przez firmę cateringową o łącznej wartości [...] zł, z czego [...] zł stanowiło finansowy wkład własny partnera projektu. Kontrola wykazała, że beneficjent (lider projektu) zawarł w dniu [...] sierpnia 2019 r. umowę na świadczenie usług cateringowych z firmą Z. "R." K. R. (O.), bez zastosowania procedury zasady konkurencyjności oraz bez przeprowadzenia postępowania ofertowego. Zasadnie organ zwraca uwagę, że beneficjent nie opublikował zapytania ofertowego w bazie konkurencyjności, nie określił warunków udziału w postępowaniu, nie przedstawił kryteriów oceny ofert, nie zapewnił wymaganego czasu na ich składanie oraz nie pozyskał oświadczeń o braku powiązań wykonawców. Tymczasem należy mieć na uwadze, że w myśl § 19 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent jest zobowiązany do stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych lub odpowiednio - procedur rozeznania rynku bądź zasady konkurencyjności określonych w Wytycznych.

Z kolei mając na uwadze podrozdział 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, w przypadku zamówień o wartości przekraczającej 50 000 zł netto, beneficjent niebędący podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych jest obowiązany do zastosowania zasady konkurencyjności. Brak przeprowadzenia takiego postępowania stanowi naruszenie zasad równego traktowania wykonawców i przejrzystości, a tym samym skutkuje nieuzasadnionym bezpośrednim udzieleniem zamówienia. Zgodnie z § 19 ust. 7 umowy o dofinansowanie oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków nakładania korekt finansowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 971), w przypadku całkowitego zaniechania przeprowadzenia postępowania konkurencyjnego, stosuje się korektę finansową w wysokości 100% wartości wydatków kwalifikowanych objętych nieprawidłowością. Zdaniem Sądu w analizowanym przypadku, organ zasadnie uznał, że doszło do rażącego naruszenia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków jak i § 19 ust. 2 umowy oraz zasad kwalifikowalności.

Zaniechanie procedury konkurencyjnej pozbawiło potencjalnych wykonawców możliwości ubiegania się o zamówienie, a tym samym uniemożliwiło weryfikację, czy wybrana oferta była najkorzystniejsza ekonomicznie.

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej, że i tak nie zgłosiliby się inni kontrahenci bądź byliby z dalszych miejscowości, co generowałoby większe koszty usług cateringowych. Podnieść bowiem należy, że takie okoliczności mogłyby zostać wykazane, gdyby strona przeprowadziła postępowanie z zachowaniem zasad konkurencyjności. W przeciwnym przypadku twierdzenia skarżącej są nieweryfikowalne.

Wątpliwości tut. Sądu w kontekście nienależytego uzasadnienia decyzji budzi kwestia stwierdzenia przez organ braku zastosowania procedury rozeznania rynku na adaptację pomieszczeń żłobka - jako naruszenie § 19 ust. 2, ust. 7 umowy o dofinansowanie w zw. z poddziałem 6.5.1 pkt 2 Wytycznych (pkt 3 ww. nieprawidłowości). W tym kontekście organ podaje, że w ramach projektu wykonano prace adaptacyjne pomieszczeń żłobka polegające na malowaniu, wykonaniu prac glazurniczych, montażu drzwi, wyburzeniu i postawieniu ścian działowych - o łącznej wartości [...] zł. Organ stwierdził, że beneficjent nie zastosował procedury rozeznania rynku, mimo że zgodnie z budżetem i wartością zamówienia był do tego zobowiązany. Nie opublikowano zapytania ofertowego ani nie udokumentowano prób porównania ofert rynkowych. Zgodnie natomiast z § 19 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz podrozdziałem 6.5.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, w przypadku zamówień o wartości od [...] zł do [...] zł netto beneficjent zobowiązany jest do przeprowadzenia procedury rozeznania rynku.

W ocenie organu, beneficjent zaniechał wykonania tego obowiązku, co uniemożliwiło potwierdzenie, że cena nabytych usług była zgodna z ceną rynkową. Mając na uwadze § 19 ust. 7 umowy i rozporządzenie w sprawie korekt finansowych organ uznał, że w przypadku całkowitego braku przeprowadzenia rozeznania rynku, zastosował korektę w wysokości 100% wartości wydatków objętych nieprawidłowością.

Z kolei w skardze skarżąca podnosi, że organ połączył cztery działania i na podstawie sumy wartości błędnie przyjął, że koszt tego zadania wyniósł [...] zł. Organ nie podjął próby wyjaśnienia takiej sytuacji (s. 9 skargi).

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia (argumentacji), dlaczego należało ww. działania potraktować całościowo jako jedno zamówienie, a nie cztery. W związku z tym organ nie wyjaśnił czy doszło do "sztucznego" podziału jednego zamówienie na cztery i z czego wynika, że opisane działania stanowiły jedno przedsięwzięcie, które powinno być traktowane jako jedno zamówienie. Skarżąca bowiem podnosi, że zadanie to było realizowane "przez różne podmioty" jako cztery odrębne zadania. Sąd tej kwestii obecnie nie przesądza, lecz stwierdza wyłącznie, że konieczna jest jej analiza, a stanowisko organu wymaga szczegółowego odniesienia się do argumentacji strony skarżącej. Na zgłoszone w tym zakresie zarzuty w skardze, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada.

Prawidłowe są ustalenia organu w zakresie braku zapewnienia partnera w projekcie partnerskim przez cały okres realizacji projektu (pkt 4 ww. nieprawidłowości). Należy mieć na uwadze, że zgodnie z regulaminem konkursu nr [...], podrozdziałem 4.4.1. Kryteria ogólne i kryteria negocjujące "Roczny obrót wnioskodawcy i partnera/ów (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie". Zapisano również, że kryterium to będzie weryfikowane w oparciu o wniosek o dofinansowanie projektu oraz że nie dopuszcza się możliwości skierowania kryterium do negocjacji, zatem jego spełnienie było obligatoryjne. Przy ocenie formalno-merytorycznej projektu konkursowego organ uznał, że spełniono kryterium formalne, tj. "Roczny obrót wnioskodawcy i partnera/ów (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie".

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że we wniosku o dofinansowanie projektu w pkt C.5.B. Potencjał finansowy podano: wartość projektu w poszczególnych latach wynosi: w 2019 roku - [...], w 2020 roku - [...], a w 2021 roku - [...]. Łączny przychód Wnioskodawcy w 2016 roku wyniósł [...] zł, a w 2017 roku - [...] zł. Łączny przychód Partnera w 2016 roku wyniósł [...] zł, a w 2017 roku - [...] zł. Łączny przychód Wnioskodawcy i Partnera w 2016 roku wyniósł [...] zł, a w 2017 roku - [...] zł i w każdym przypadku przekracza on znacząco wartość projektu w roku o najwyższej, zakładanej wartości wydatków (2020). Na tej podstawie można przyjąć, że Wnioskodawca z Partnerem mają wystarczający potencjał finansowy do realizacji przedsięwzięcia. Realizacja projektu w ujęciu finansowym i w zakresie płynności nie powinna stanowić żadnego problemu.

Mając na uwadze powyższe dane w pełni na akceptację zasługuje stanowisko organu, że projekt był oceniany i wybrany do dofinansowania jako partnerski, co stanowiło warunek uzyskania wsparcia. Partner projektu zwiększał zdolność finansową wnioskodawcy. Z kolei beneficjent bez udziału partnera nie spełniłby ww. kryterium formalnego, a w konsekwencji, projekt nie zostałby skierowany do dofinansowania. Realizacja projektu bez partnera oznaczała zatem naruszenie kryteriów wyboru projektu, o których mowa w regulaminie konkursu.

Dodatkowo w protokole z negocjacji z [...] lutego 2019 r. ustalono, że we wniosku o dofinansowanie ma znaleźć się zapis w pkt C.4.C. Zarządzanie projektem: "Przedstawiciel Partnera będzie członkiem grupy sterującej i będzie uczestniczył w podejmowaniu kluczowych decyzji związanych z realizacją projektu. Ponadto Partner będzie odpowiedzialny za zorganizowanie i rozliczenie kwestii związanych z wyżywieniem dzieci w żłobku. Członkiem grupy sterującej będzie również koordynator projektu, tj. właścicielka przedsiębiorstwa". Z kolei na podstawie umowy o partnerstwie z [...] marca 2019 r. (zmienionej aneksem z [...] czerwca 2019 r.), zawartej pomiędzy Niepublicznym Punktem Przedszkolnym "T. M.", [...] Przedszkolem i Żłobkiem "N." K. S. - Partnerem wiodącym (liderem) a firmą T. P. C. - P. projektu, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, Partner był odpowiedzialny za wybór firmy cateringowej i zapewnienie wyżywienia dzieci przez cały okres realizacji projektu, udział w pracach grupy sterującej oraz współdecydowanie o przebiegu projektu, a także za bieżącą współpracę z beneficjentem w zakresie jego zarządzania.

Jednakże, z informacji Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że partner zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej już [...] czerwca 2019 r., tj. w pierwszym miesiącu realizacji projektu (okres realizacji projektu: od [...] czerwca 2019 r. do [...] sierpnia 2021 r.). Sąd zwraca uwagę, że organ w dniu [...] kwietnia 2020 r. skierował do strony odpowiedź, że zmiana partnera jest możliwa, jednak wymaga ona pisemnej akceptacji i zgody IZ RPO WK-P. Strona została również poinformowana o konieczności przesłania oficjalnego pisma wraz z uzasadnieniem oraz danymi nowego partnera projektu.

W odpowiedzi z [...] kwietnia 2021 r. IZ RPO WK-P ponownie wskazała, że zgodnie z zapisami ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.) nie ma możliwości zmiany typu projektu z projektu partnerskiego na projekt niepartnerski, realizowany wyłącznie przez partnera wiodącego, tj. lidera. Zwrócono również uwagę na fakt, że projektodawca na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach konkursu nr [...] spełnił kryterium horyzontalne A.2.3 "Zgodność projektu z właściwymi przepisami prawa krajowego". Dodatkowo wskazano, że w sytuacji, gdy partner projektu nie został zastąpiony, stanowi to naruszenie przepisów ww. ustawy, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem zapisów umowy o dofinansowanie projektu.

Podkreślenia wymaga, że twierdzenia strony o wykonaniu wszelkich obowiązków przez partnera pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, gdyż strona przedłożyła umowę na świadczenie usług cateringowych z [...] sierpnia 2019 r., która została zawarta przez lidera projektu, tj. Niepubliczny punkt przedszkolny "T. M.", [...] Przedszkole i Żłobek N." K. S. a firmą Z. "R." K. R.. Powyższe wprost wskazuje, iż beneficjent przejął obowiązki partnera, mimo że w dokumentacji projektowej jednoznacznie wskazano, iż za wybór i nadzór nad wykonawcą usługi wyżywienia odpowiadać będzie partner projektu.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tzw. ustawa wdrożeniowa), w celu wspólnej realizacji projektu, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą krajowym programem operacyjnym albo instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym, może zostać utworzone partnerstwo. Wyboru partnera należy dokonać przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu. Ponadto w art. 33 ust. 3a ustawy wdrożeniowej wskazano, że "W przypadkach uzasadnionych koniecznością zapewnienia prawidłowej i terminowej realizacji projektu, za zgodą właściwej instytucji, może nastąpić zmiana partnera.". Rację zatem ma organ, że ustawodawca nie wskazuje w ustawie wdrożeniowej możliwości rezygnacji z partnera w ogóle, a jedynie dopuszcza jego zmianę.

Natomiast niemożliwe jest odstąpienie od realizacji projektu w partnerstwie. Potwierdzeniem tego są też zapisy ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. 2022 poz. 1758), która w art. 15 wskazywała, iż w przypadku gdy na skutek wystąpienia COVID-19 przygotowanie albo realizacja projektu partnerskiego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stała się niemożliwa lub znacznie utrudniona, odpowiednio wybór albo zmiana partnera lub zaangażowanie dodatkowego partnera może nastąpić po wyrażeniu zgody przez właściwą instytucję, w terminie nie dłuższym niż 30 dni. Z powyższego wynika, że nawet w szczególnej sytuacji jakim było wystąpienie COVID-19 ustawodawca nie przewidywał odejścia od projektu realizowanego w partnerstwie.

Resumując, skoro beneficjent nie dokonał zmiany partnera ani nie uzyskał zgody Instytucji Zarządzającej na realizację projektu w innej formule, to nie mógł samodzielnie realizować projektu z prawem do dofinansowania. Z ustaleń natomiast wynika, że projekt utracił charakter projektu partnerskiego i stał się projektem samodzielnym skarżącej. Potwierdzeniem powyższego jest m.in. umowa dotycząca świadczenia usług cateringowych. Mimo uzyskanej informacji o dopuszczalności zmiany partnera za zgodą IZ, beneficjent nie wystąpił z wnioskiem o formalne wprowadzenie takiej zmiany.

W konsekwencji projekt, który został wybrany do dofinansowania jako projekt partnerski, był faktycznie realizowany bez udziału partnera przez niemal cały okres realizacji. W pełni na akceptację zasługuje stanowisko organu, że tym samym projekt realizowany był w sposób sprzeczny z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie oraz kryteriami konkursu, co stanowi istotne naruszenie warunków udzielenia wsparcia.

Z powyższego wynika, że rację ma organ, iż na etapie wyboru projektu spełnione było kryterium potencjału finansowego, jednak przy uwzględnieniu przychodu nie tylko skarżącej, ale także partnera. Stan ten już w pierwszym miesiącu realizacji projektu został zniweczony. Niewątpliwie stanowiło to istotne naruszenie kryteriów realizacji projektu oraz postanowień umowy – § 23 ust. 6, Wytycznych i zasad konkursu. Nie można akceptować sytuacji, w której dla wykazania spełnienia kryterium finansowego (wysokości przychodu) uwzględnia się także przychód partnera, a gdy projekt zostanie wybrany do dofinasowania, to kryterium nie ma już żadnego znaczenia. Takie stanowisko strony skarżącej jest błędne.

[...] jednak kolejna wątpliwość, która powstaje w sprawie wiąże się z postępowaniem samego organu i jego oceną na zakres pozbawienia skarżącej w całości dofinansowania wraz z obciążeniem odsetkami za zwłokę. W tym kontekście należy podać, że skarżąca nie ukrywała faktu, iż partner zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Podać należy, że zapytanie strony dotyczące możliwości zmiany partnera wpłynęło do IZ RPO WK-P poprzez system SL2014 w dniu [...] marca 2020 r. Co prawda strona w wiadomości kierowanej do IZ RPO WK-P wskazywała, że kierowała już zapytanie w tej sprawie kilka miesięcy wcześniej poprzez opiekuna projektu, jednakże IZ RPO WK-P nie zarejestrowała żadnego wniosku o tej treści, co więcej sama strona nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego dowodu.

Następnie strona w wiadomości wysłanej za pośrednictwem systemu SL2014 w dniu [...] grudnia 2020 r. wskazała, iż firma T. P. C., zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej [...] czerwca 2019 r., tj. półtora roku wcześniej i zadała pytania dotyczące konieczności posiadania partnera w projekcie i konsekwencji jego braku. Kolejno strona za pośrednictwem systemu SL2014 w dniu [...] kwietnia 2021 r. przedłożyła skan pisma, w którym oświadczyła, iż partner do "dnia [...] czerwca 2019 r. zrealizował wszystkie zadania wynikające z umowy partnerskiej. Przed zamknięciem działalności zapewnił ciągłość realizacji zadań do czasu zakończenia projektu. (...) W związku z wykonaniem przez Partnera wszystkich zadań, na tym etapie samodzielnie składamy wniosek o rozliczenie projektu i płatność". Tożsame pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego w T. w dniu [...] kwietnia 2021 r.

Nie budzi zatem wątpliwości, że w powyższym zakresie skarżąca kierowała do organu pisma, na które organ odpowiedział udzielając stosownej informacji choćby w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 45 akt administracyjnych), co Sąd dostrzega. Jednakże dla sprawy istotna jest także treść wyżej przywołanego pisma strony skarżącej z [...] kwietnia 2021 r., w którym podała, że będzie samodzielnie realizować projekt. Z powyższego wynika, że organ miał już wiedzę o tym, że doszło do naruszenia procedury, bowiem beneficjent oświadczył, że "samodzielnie składamy wniosek o rozliczenie projektu" (k. 44 akt administracyjnych). W tym już momencie organ posiadał informację, że zgłoszony projekt jako partnerski, nie będzie w takiej formie realizowany, lecz wyłącznie przez lidera, tj. skarżącą. Okoliczność ta niewątpliwie była już niepodważalna i stanowiła naruszenie procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p., o czym organ wiedział w kwietniu 2021 r.

Na tle tego powstaje pytanie, dlaczego organ mając wiedzę o tym, że projekt jest realizowany niezgodnie z procedurą, to jednak po tej dacie przekazał środki beneficjentowi. Zauważyć należy, że na s. 5 zaskarżonej decyzji organ podał: "Beneficjentowi na podstawie wniosku nr [...] wypłacono odpowiednio: w dniu [...] lipca 2019 r. środki finansowe w wysokości [...] zł (słownie: [...]), natomiast na podstawie wniosku nr [...] w dniu [...] marca 2022 r. przekazano środki finansowe w wysokości [...] zł (słownie: [...])."

Sąd zauważa, że skoro było już wiadome, że projekt partnerski nie jest realizowany zgodnie umową, regulaminem, ustawą wdrożeniową, to dlaczego organ nie zastosował postanowień umowy w tym zakresie, tj. § 8 ust. 5 umowy o dofinansowanie (rozdział "Zaliczka"), zgodnie z którym: "Z zachowaniem zasad wskazanych w § 10 ust. 14-15 Umowy, Instytucja Zarządzająca RPO WK-P może zawiesić wypłatę transzy dofinansowania, w przypadku gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że w związku z realizacją Projektu doszło do powstania poważnych nieprawidłowości, w szczególności oszustwa, bądź Beneficjent utrudnia przeprowadzenie czynności kontrolnych. Instytucja Zarządzająca RPO WK-P informuje Beneficjenta o zawieszeniu wypłaty transzy dofinansowania i jego przyczynach."

Sąd zauważa, że powyższe postanowienia umowy dają możliwość reagowania na już samo "podejrzenie" poważnych nieprawidłowości. Tymczasem z pism strony w szczególności z pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. wprost wynikało, że projekt jest realizowany bez partnera, co w tym przypadku stanowiło istotne naruszenie procedur w kontekście kryterium wyboru określonych w Regulaminie konkursu, a mimo to brak było reakcji ze strony organu, który nadal wypłacał środki unijne. Podkreślić należy, że postanowienia umowy wiążą nie tylko beneficjenta, a także organ. Powstała zatem sytuacja, w której organ zachowuje się biernie i nie stosuje rozwiązań wynikających z umowy o dofinansowanie, pomimo że ma wiedzę i to od beneficjenta, że on nie realizuje projektu partnerskiego, a zatem doszło do istotnych nieprawidłowości w realizacji projektu, a mimo to wypłaca kolejną transzę środków. Po czym organ na etapie wniosku końcowego uznaję tę samą nieprawidłowość za poważne naruszenie, pomimo że była mu ona znana wcześniej, tj. przed wypłatą części środków.

Skoro obecnie organ uznaje brak realizacji projektu w formule projektu partnerskiego, jako istotną nieprawidłowość, to powstaje pytanie, dlaczego nie ocenił go o takiej wadze w 2021 r. i wypłacał środki unijne w 2022 r. Organ w żaden sposób tego nie wytłumaczył.

W związku z tym, organ obowiązany jest ocenić tę kwestię w kontekście wpływu na wagę (kategorię) naruszenia całego projektu i wpływu na wielkość zwrotu. Organ rozważy w kontekście braku działania po jego stronie, czy skala nieprawidłowości uzasadnia zastosowanie najdotkliwszej sankcji w postaci rozwiązania umowy i zobowiązania do zwrotu całego dofinansowania. Organ skrupulatnie rozważy w tym kontekście także argumentację strony skarżącej przedstawioną w szczególności na s. 7 skargi, zgodnie z którą skala nieprawidłowości stanowiła 15 % wartości całkowitego dofinansowania. Zweryfikuje także tę podaną wielkość.

Sąd nie akceptuje sytuacji, w której należyte wykonanie postanowień umowy o dofinansowanie jest wymagane wyłącznie od beneficjenta, natomiast takiej miary nie stosuje organ wobec siebie i realizowania obowiązków do niego należących. Podkreślić należy, że organ obowiązany jest także do dbania o prawidłowe rozdysponowanie środkami unijnymi i w przypadku posiadania choćby "podejrzenia" o ważnych nieprawidłowościach w realizacji projektu, powinien niezwłocznie rozważyć takie działania, aby nie doszło do powstania szkody, o której wyżej już była mowa. Wprawdzie wskazany § 8 ust. 5 umowy stanowi, że organ "może" zawiesić wypłatę transzy dofinansowania, to jednak nie oznacza dowolności w jego działaniu, a następnie obciążenia najsurowszą sankcją beneficjenta, jeżeli istniała możliwość preferencyjnego zadziałania przez organ, aby nie dopuścić do większej szkody w budżecie unijnym.

Nie można z jednej strony posiadać wiedzę o poważnych nieprawidłowościach i na nie reagować wypłacając kolejne transze środków finansowych, a następnie te same nieprawidłowości traktować jako podstawę do zastosowania najsurowszej sankcji, tj. rozwiązania umowy i zażądania zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami. Zagadnienie to wymaga szczegółowej i ponownej analizy, z uwzględnieniem wskazanego § 8 ust. 5 umowy, którego nie zastosowano, pomimo że organ miał wiedzę co do nieprawidłowości na dzień wypłaty kolejnej transzy.

Kolejne zagadnienie, które wymaga także przeanalizowania (poza ww.) wiąże się ze wskazaną w zaskarżonej decyzji kwotą [...]zł. Na s. 17 zaskarżonej decyzji organ stwierdził: "Dodatkowo Strona nie zwróciła środków niewykorzystanych w związku z realizacją projektu, których szacowana wartość, wynikająca z danych wykazanych w końcowym wniosku o płatność wyniosła [...] zł. Mając powyższe na uwadze IZ RPO WK-P zasadnym jest stwierdzenie, że Strona dopuściła się poważnych nieprawidłowości finansowych, w szczególności wykorzystała przekazane środki niezgodnie z umową."

Prawdą jest, że ww. kwota została wykazana przez beneficjenta we wniosku końcowym. Niemniej jednak strona skarżąca podnosi, że kwota ta została wydana w terminie późniejszym niż termin realizacji projektu, jednakże w terminie dopuszczalnym przez umowę. W tej sytuacji organ ponownie przeanalizuje to zagadnienie w kontekście twierdzeń strony skarżącej (protokół z rozprawy – k. 97 akt sądowych). Obecnie Sąd tego zagadnienia nie przesądza. Sąd zauważa, że we wniosku końcowym - s. 10/10 w tabeli "rozliczenie zaliczek" faktycznie beneficjent podał tę kwotę w rubryce: "Kwota zaliczek pozostająca do rozliczenia". Jeżeli pomimo takiej treści złożonego wniosku końcowego, strona skarżąca jednak dysponuje dowodami mogącymi wykazać wykorzystanie środków w kwocie [...] zł zgodnie z umową, to obowiązana jest skrupulatnie to wykazać (udowodnić). W tym zakresie to skarżąca obowiązana jest wykazać się aktywnością przed organem, a nie przerzucać ciężar udowodnienia tej okoliczności na organ. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że sam organ podnosi, że wniosek końcowy nie został zatwierdzony.

Podsumowując powyższe rozważania, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie części ustaleń. Tytułem wstępu godzi się zauważyć, że organy administracji orzekając w sprawie mają obowiązek (art. 77 § 1 k.p.a.) zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie.

Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a sąd miał możliwość skontrolowania tego stanowiska.

W niniejszej sprawie brak jest dostatecznych rozważań w uzasadnieniu decyzji co do ww. zagadnień niezaakceptowanych w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organ nie poczynił w trakcie postępowania dostatecznych ustaleń i oceny w zakresie ww. kwestii dotyczących: adaptacji żłobka, bierności organu pomimo uzyskania wiedzy o zaprzestaniu realizowania projektu jako partnerskiego. Następnie organ dokona rzetelnej oceny pod kątem kategorii oceny realizacji projektu. W konsekwencji doszło do naruszenia także art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wszechstronnych rozważań co do ww. kwestii. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni stanowisko prawne przedstawione wyżej, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że skarżąca obowiązana jest współpracować z organem i terminowo reagować na ewentualne wezwania oraz przedkładać dowody, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Skarżąca nie może powoływać się na okoliczności, jeżeli nie są one poparte dowodami, lecz mają charakter gołosłowny. Z kolei składanie szeregu dowodów i wyjaśnień dopiero na etapie skargi może okazać się także spóźnione.

Sąd nie przeprowadził dowodów z dokumentów załączonych do skargi w kontekście oceny zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Załączone dokumenty nie są niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponadto sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego analogicznego jak organ administracyjny. Dowody należy przedkładać organowi w toku postępowania administracyjnego. Wobec uchylenia decyzji i konieczności ponownego przeanalizowania sprawy przez organ, nie ma przeszkód, aby skarżąca złożyła stosowne wnioski dowodowe, złożyła dowody bezpośrednio organowi np. w kwestii kwoty [...]zł. Niemniej jednak Sąd zauważa, że część dowodów zostało ocenionych na użytek wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co wynika z wydanego i doręczonego postanowienia w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (7 569,00 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (10.800 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).