Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 14 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Bd 139/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na H. S. (dalej także: Skarżący, Strona) karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: GITD, organ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 526/23 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że z okazanego do kontroli zaświadczenia nie wynika, aby transport towaru spełniał wymogi wynikające z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. z 2023 r., poz. 2423) – dalej: "rozporządzenie" – gdyż stwierdzono w nim, że pojazd, którym poruszał się Skarżący w trakcie zakazu jest przeznaczony do zapewnienia niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym. Zdaniem Sądu skoro w opinii organu rzetelność, jak i treść tego dokumentu budzi wątpliwości, to organ powinien zwrócić się do spółki C. S. C. [...] o potwierdzenie, czy Skarżący był uprawniony do posługiwania się tym zaświadczeniem, jak i o wyjaśnienie, w jaki sposób transport przez Skarżącego wymienionego ładunku, wskazanym w zaświadczeniu pojazdem, służył zapewnieniu niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym, tj. firmy C..

Decyzją z dnia 29 stycznia 2025 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 26 sierpnia 2022 r. (piątek) o godzinie 20:20 na drodze krajowej nr [...] w miejscowości B. K. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki Renault, poruszający się wraz naczepą marki Krone. Pojazdem tym kierował H. S. wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy (ładunek piwa w puszkach) na trasie S.-R. w imieniu własnym. W toku kontroli ustalono, że Strona wykonywała przewóz drogowy rzeczy z naruszeniem § 2 ust. 3 lit. a rozporządzenia. W związku z powyższym stwierdzono naruszenie lp. 1.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1539 ze zm.) – dalej "u.t.d.". Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli z dnia 26 sierpnia 2022 r.

Organ wskazał, że § 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia w sprawie okresowych ograniczeń wprowadza okresowe ograniczenia ruchu pojazdów na obszarze całego kraju, w piątek od godz. 18.00 do godz. 22.00 w okresie od najbliższego piątku po zakończeniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych albo w piątek, w którym kończą się zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w szkołach do ostatniej niedzieli przed rozpoczęciem zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkołach, dla pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Strona wykonywała krajowy transport drogowy rzeczy, zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej powyżej 35 ton, w piątek 26 sierpnia 2022 r. o godzinie 20:20. W związku z powyższym Strona poruszała się z naruszeniem ww. zakazu. Jednocześnie na podstawie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że nie zachodzi wyłączenie z § 3 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że Strona wykonywała przewóz drogowy w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach. W oparciu o powyższy organ uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Według lp. 1.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego podniesionej w odwołaniu organ wskazał, że stosownie do § 3 ust. 1 lit. j rozporządzenia przepisy § 2 rozporządzenia nie mają zastosowania do pojazdów używanych w związku z niezbędnym utrzymaniem ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym. Biorąc pod uwagę literalną treść ww. przepisu Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że przedmiotowe wyłączenie dotyczy przede wszystkim sytuacji, gdy przewożony towar jest niezbędny do zachowania ciągłości cyklu produkcyjnego i w związku z tym Skarżący musiałby wykazać, że przewożony zatrzymanym do kontroli pojazdem towar był niezbędny do utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego. Poza tym z zebranego materiału dowodowego nie wynika by Skarżący świadczył usługę transportową niezbędną do utrzymania przedsiębiorstwa w ruchu ciągłym. Powyższe nie zostało wykazane podczas przeprowadzonej kontroli drogowej, w której przedsiębiorca uczestniczył osobiście będąc jednocześnie kierowcą kontrolowanego zespołu pojazdów.

Organ stwierdził, że z przedłożonej przez Stronę kopii zaświadczenia, które nawet nie zostało opatrzone datą oraz do którego dopisano długopisem numery rejestracyjne kontrolowanych pojazdów, nie wynika, aby przewożony towar spełniał ww. wymogi, a kontrolowany transport był niezbędny do utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 526/23, pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. wezwał C. S. C. [...] S.A. do udzielenia informacji odnośnie wystawionego przez C. S. C. [...] S.A. blankietu zaświadczenia, bez wskazanej daty z uzupełnionymi długopisem numerami rej. ciągnika samochodowego [...] oraz naczepy [...], tj. do wskazania, czy:

. H. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: Usługi Transportowe H. S. z siedzibą w miejscowości C. był uprawniony do posługiwania się przedmiotowym zaświadczeniem;

. wyjaśnienia, w jaki sposób skontrolowany w dniu [...] sierpnia 2022 r. transport ładunku piwa w puszkach wykonywany przez H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Usługi Transportowe H. S. z siedzibą w miejscowości C. wskazanym w zaświadczeniu pojazdem, służył zapewnieniu niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym;

. wskazania kto był odbiorcą przewożonego przez H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Usługi Transportowe H. S. z siedzibą w miejscowości C. towaru w postaci ładunku piwa w puszkach i wyjaśnienie czy dostawa ta w jakiś sposób służyła realizacji powyższych celów tj. zapewnienia niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym.

Powyższe pismo zostało skierowane na wskazany w zaświadczeniu adres C. S. C. [...] S.A. tj. ul. [...], [...] W.. Po dwukrotnej awizacji w dniu 23 sierpnia 2024 r. oraz 2 września 2024 r. zostało zwrócone do organu z adnotacją: "Zwrot nie podjęto w terminie" i załączone do akt sprawy.

Mając na uwadze powyższe organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz realizacji wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pismem z dnia 27 listopada 2024 r. ponowił przedmiotowe wezwanie, wysyłając je na adres C. S. C. [...] S.A. tj. ul. [...], [...] W., które również po dwukrotnej awizacji w dniu 2 grudnia 2024 r. oraz 10 grudnia 2024 r. zostało zwrócone do organu z adnotacją: "Zwrot nie podjęto w terminie" i załączone do akt sprawy. Organ równolegle ww. wezwanie z dnia 27 listopada 2024 r. przesłał na drugi, znany z urzędu adres C. S. C. [...] S.A. tj. ul. [...], [...] S., które zostało doręczone w dniu 2 grudnia 2024 r. Do dnia wydania decyzji ww. firma nie udzieliła na nie odpowiedzi.

W złożonej do tut. Sądu skardze Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

1. 1) przedawnienie, zgodnie z art. 92c u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, na podmiot wykonujący przewóz drogowy czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat (kontrola drogowa odbyła się 26 sierpnia 2022 r., zaskarżona decyzja została wydana dnia 29 stycznia 2025 r., zatem upłynął okres 2 lat i 5 miesięcy);
2. 2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej "k.p.a." – poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wezwania na przesłuchanie nadawcy towaru/wystawcy zaświadczenia, poprzez brak kary porządkowej za niestawiennictwo;
3. 3) naruszenie art. 81a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść Strony przy braku odpowiedzi nadawcy, wystawcy zaświadczenia;
4. 4) naruszenie art. 136 § 2 k.p.a. poprzez nieudolną próbę przeprowadzenia dowodu, zamiast przekazania sprawy do organu pierwszej instancji.

Skarżący podkreślił, że prowadząc jednoosobową działalność świadczy usługi dla firmy C. S. C. [...] S.A., a firma ta potwierdziła, że pracuje w trybie ciągłym. Ponadto wskazała jednoznacznie, które numery rejestracyjne pojazdów w tym trybie ciągłym uczestniczą. Skarżący podkreślił, że dochował wszelkiej staranności przy wykonywaniu transportu drogowego i w dniu 26 sierpnia 2022 r. nie naruszył zakazu ruchu, gdyż zgodnie z rozporządzeniem byłem z niego zwolniony. Wyjaśnił, że w dotychczasowej działalności transportowej miał już kilka kontroli Inspekcji Transportu Drogowego czy Policji w okresie obowiązywania zakazów ruchu i zawsze to zaświadczenie było uznawane i nie budziło żadnych wątpliwości służb kontrolnych. Nie miał żadnych problemów, aby poruszać się podczas zakazów.

Skarżący zauważył, że w toku postępowania organ drugiej instancji nie dokonał żadnych wiążących ustaleń, a brak odpowiedzi nadawcy/wystawcy zaświadczenia przyjęto jako podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Tym samym naruszono przepis art. 81a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść Strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2025 r. Skarżący podniósł, że w jego ocenie w sprawie nastąpiło przedawnienie, bowiem ustawa o transporcie drogowym w art. 92c wskazuje w sposób kompletny, iż następuje umorzenie, jeżeli upłynął okres 2 lat, bez rozstrzygania merytorycznego.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 153/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę, uchylając decyzje administracyjne obu instancji oraz umarzając postępowanie administracyjne.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2385/25 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszym rzędzie wskazać należy jednak na skutki, jakie dla oceny niniejszej sprawy wynikają z faktu uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2385/25 skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego i w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponadto przepis ten wyklucza oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów sąd ponownie rozpoznający sprawę i będący związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a wydane rozstrzygnięcie musi uwzględniać zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne niż wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przytoczonym art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego, ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne, muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł z powodu ujawnionego podczas kontroli naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach.

Naczelny Sąd Administracyjny analizując zarzuty skargi kasacyjnej organu w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia z dnia 22 stycznia 2026 r. przede wszystkim wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. oraz art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. bezpodstawnie rozszerzając zakres wyłączenia stosowania przepisów Działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego na kwestie związane z regułami dotyczącymi zawieszenia i przerwania biegu terminu przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym. Jak podkreślił NSA art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wyłącza natomiast zastosowania art. 189h k.p.a., który – jak wskazano wyżej – pozostaje poza "mechanizmem wyłączeniowym" przewidzianym w art. 189a § 2 k.p.a. Dzieje się tak dlatego, że w art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. ustawodawca odniósł się wyłącznie do kwestii terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, co należy odczytywać literalnie i ściśle.

Jeżeli bowiem w zamiarze ustawodawcy leżałoby całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia, a więc zarówno długości samego terminu, jak również reguł jego przerywania bądź wstrzymywania, to regulacja powyższa odnosiłaby się nie do samych terminów, a do całej instytucji prawnej przedawnienia. NSA przytoczył także argumentację natury celowościowej i funkcjonalnej, wskazując, że za przyjętą wykładnią przemawia uniwersalna i powszechnie akceptowana reguła, zgodnie z którą na bieg terminu przedawnienia kompetencji organu do załatwienia sprawy, zwłaszcza tak krótkiego jak występujący w niniejszej sprawie, nie powinny mieć wpływu zdarzenia niezależne od organu orzekającego, pozostające z woli ustawodawcy w gestii podmiotu innego niż organ orzekający w sprawie.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W sformułowanych w wyroku z dnia 22 stycznia 2026 r. wskazaniach do dalszego postępowania NSA zobligował Sąd I instancji do uwzględnienia poglądu odnośnie przedawnienia oraz odniesie się do kwestii zmaterializowania się w sprawie merytorycznych podstaw do nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w kontekście zarzutów skargi.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do kwestii przedawnienia prawa do nałożenia kary, to zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Mając na uwadze przywołany przepis należy zauważyć, że zasadniczą regulację w zakresie nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych przewiduje zawiera dział IVA Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189a § 1 k.p.a.). Jednocześnie w myśl art. 189a § 2 k.p.a. przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1. 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2. 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3. 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4. 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5. 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6. 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

W związku z powyższym przepis art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. wyłącza zastosowanie art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., ponieważ jest odrębnym przepisem regulującym termin przedawnienia prawa do nałożenia kary administracyjnej w odniesieniu do podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Modyfikuje 5-letni termin przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a. wprowadzając termin 2-letni liczony od dnia ujawnienia naruszenia. Znajduje to potwierdzenie art. 189g § 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Niemniej jednak powyższy zakres wyłączenia nie odnosi skutku co do zasad określających zawieszenie i przerwanie biegu terminu przedawnienia do nałożenia kary pieniężnej wynikających z art. 189h k.p.a. Zatem będą one miały także zastosowanie w niniejszej sprawie przy ocenie biegu 2-letniego terminu przedawnienia przewidzianego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.

Wobec powyższego, jak stanowi art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a. bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Z kolei zgodnie z art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a. termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy.

Oceniając zatem upływ terminu przedawnienia do nałożenia kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że przy uwzględnieniu, iż ujawnienie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym miało miejsce 26 sierpnia 2022 r., to podstawowy 2-letni termin przedawnienia upływał z dniem 26 sierpnia 2024 r. Jednakże należy mieć na względzie, że na pierwszą wydaną w sprawie decyzję GITD z dnia 7 sierpnia 2023 r. została wniesiona skarga do WSA w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 526/23 uchylił tę decyzję.

Jak podał organ w odpowiedzi na skargę "dwuletni termin przedawnienia określony (...) z dniem wniesienia przez stronę skargi do WSA w Bydgoszczy z dniem 25 sierpnia 2023 r. uległ zawieszeniu do dnia 2 lutego 2024 r., tj. do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 526/23. Zatem dwuletni termin przedawnienia zawieszony wniesioną przez stronę skargą, ponownie rozpoczął bieg w dniu 2 lutego 2024 r. Tym samym, biorąc pod uwagę liczbę dni dzielących kontrolę drogową i wniesienie przez stronę skargi, oraz datę wznowienia biegu terminu określonego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. należy stwierdzić, że upłynął on dopiero z dniem 3 lutego 2025 r. (decyzja została natomiast wydana z dniem 29 stycznia 2025 r.)" (por. k. 7 akt sądowych).

W ocenie organu powyższe okoliczności w świetle art. 189h k.p.a. powodują, że nie upłynął termin 2-letni termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej określony w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.

W ocenie Sądu stanowisko organu odnośnie niektórych okoliczności mających wpływ na bieg powyższego terminu przedawnienia nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, stąd budzić może wątpliwości i prowadzi do wniosku, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zważywszy na brak w aktach sprawy wszystkich istotnych dla oceny tego zagadnienia dokumentów, dokonanie oceny kwestii przedawnienia będzie możliwe po uzupełnieniu materiału dowodowego potwierdzającego np. datę wniesienia skargi na decyzję GITD z dnia 7 sierpnia 2023 r. (która była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 grudnia 2023 r., o sygn. akt I SA/Bd 526/23) z uwzględnieniem sposobu jej wniesienia oraz datę uprawomocnienia się tego wyroku. Dowody zawierające te informacje pozwolą organowi na dokonanie szczegółowych ustaleń, wyliczeń w zakresie czasu trwania zawieszenia biegu 2-letniego terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, a sądowi na ich skontrolowanie.

Ponadto ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, mając przy tym na uwadze zalecenie sformułowane przez NSA co do odniesienia się do kwestii zmaterializowania się materialnoprawnych podstaw do nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego, w ocenie Sądu uznać należy, że nie budzi wątpliwości fakt, iż wystąpiły pozytywne przesłanki nałożenia kary pieniężnej.

Jak bowiem wynika z akt sprawy w dniu 26 sierpnia 2022 r. (piątek) o godzinie 20.20 funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki RENAULT wraz z naczepą. Pojazdem kierował H. S.. Pojazdem tym był transportowany ładunek - piwo w puszkach, na trasie S. - R.. Organ nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 1.11 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu wykonywania przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych pojazdów na drogach.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 złotych do 40.000 złotych za każde naruszenie (ust.

1) Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 7 pkt 1).

Według lp. 1.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych pojazdów na drogach sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Na podstawie zaś § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach wprowadzono okresowe ograniczenia ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton, z wyłączeniem autobusów, poprzez zakaz ich ruchu na drogach na obszarze całego kraju, w okresie od najbliższego piątku po zakończeniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych albo w piątek, w który kończą się zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w szkołach do ostatniej niedzieli przed rozpoczęciem zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkołach, z zastrzeżeniem pkt 1 lit. h:

1. a) od godziny 18.00 do godziny 22.00 w piątek,
2. b) od godziny 8.00 do godziny 14.00 w sobotę,
3. c) od godziny 8.00 do godziny 22.00 w niedzielę.

W rozpatrywanej sprawie pojazd, którym kierował Skarżący został zatrzymany w dniu 26 sierpnia 2022 r., tj. w piątek, o godz. 20.20, a zatem w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach. Fakt ten potwierdza protokół kontroli drogowej z dnia 26 sierpnia 2022 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że doszło do naruszenia ograniczeń ruchu pojazdów wynikających ze wskazanego rozporządzenia. Na etapie kontroli nie kwestionował tego też sam Skarżący nie wnosząc uwag do protokołu kontroli (por. k. 33v. akt admin. I inst.).

Jednakże w kontekście wyłączeń od przedstawionych wyżej okresowych ograniczeń ruchu pojazdów, w toku postępowania Skarżący przedłożył kopię zaświadczenia C. S. C. [...] S.A., w którym stwierdzono, że spółka ta pracuje w trybie ciągłym, tj. 24-godzinnym przez 7 dni w tygodniu. W zaświadczeniu tym przywołano treść § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j rozporządzenia i stwierdzono, że pojazd, którym poruszał się Skarżący w trakcie zakazu jest przeznaczony do zapewnienia niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym. Już w odwołaniu z dnia 8 grudnia 2022 r. (a następnie w skardze z dnia 10 lutego 2025 r.) Skarżący konsekwentnie utrzymywał, że w dotychczasowej działalności transportowej miał już kilka kontroli Inspekcji Transportu Drogowego czy Policji w okresie obowiązywania zakazów ruchu i zawsze powyższe zaświadczenie było uznawane oraz nie budziło żadnych wątpliwości służb kontrolnych.

Zatem zdaniem Skarżącego w okolicznościach stanu faktycznego sprawy zachodzi wyjątek od okresowych ograniczeń ruchu pojazdów, wynikający z powołanego wyżej przepisu rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, odnośne ograniczenia nie mają zastosowania do pojazdów używanych w związku z niezbędnym utrzymaniem ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym.

W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 526/23 wydanym w niniejszej sprawie stwierdził m.in., że "nie można zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że z powyższego zaświadczenie nie wynika, aby transport towaru spełniał wymogi wynikające z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j rozporządzenia, gdyż stwierdzono w nim, że pojazd, którym poruszał się Skarżący w trakcie zakazu jest przeznaczony do zapewnienia niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym". Sąd miał przy tym na uwadze wątpliwości, jakie organ powziął w odniesieniu do przedłożonego zaświadczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, że wprawdzie NSA na zasadzie art. 190 p.p.s.a. zobligował Sąd rozpoznający sprawę po przekazaniu mu jej do ponownego rozpoznania do odniesienia się do kwestii zmaterializowania się w sprawie merytorycznych podstaw nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej oraz związanych z tym pozostałych zarzutów skargi, to jednocześnie należy uwzględnić rygory wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 526/23. Ponadto przedmiotem rozważań WSA w Bydgoszczy w uchylonym wyroku z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 153/25 była jedynie kwestia przedawnienia nałożenia kary pieniężnej. Podobnie tylko to zagadnienie było przedmiotem zarzutu sformułowanego przez organ w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, a w konsekwencji tego tylko do kwestii przedawnienia swoje oceny wyraził NSA w wyroku uchylającym wyrok Sądu I instancji z dnia 3 czerwca 2025 r.

Sąd rozpoznający sprawę na obecnym etapie jest zatem – tak jak organ – związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2023 r., gdzie Sąd uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie organu, że przedłożone przez Skarżącego zaświadczenie nie potwierdza, aby transport towaru spełniał wymogi wynikające z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j rozporządzenia. W jego treści wskazano bowiem, że pojazd, którym poruszał się Skarżący w trakcie zakazu jest przeznaczony do zapewnienia niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym.

W ocenie Sądu Skarżący przedstawiając zaświadczenie spółki C. co najmniej uprawdopodobnił, że spełnia przesłanki opisanego w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j rozporządzenia, wyjątku od zakazu w ruchu pojazdu.

Wprawdzie organ skierował do C. S. C. [...] S.A. pisma, w których zwrócił się o przekazanie stosownych wyjaśnień i starania te okazały się bezskuteczne, to jednak nie można zgodzić się, że czynności te stanowiły pełną realizację wskazań Sądu, jak również stanowiły realizację obowiązku zgromadzenia w sprawie kompletnego materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Należy zauważyć, że Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2023 r. wskazał przykładowo czynności, jakie jego zdaniem mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości. Wskazania te organ zrealizował tylko w zakresie skierowania wezwań do spółki C. o udzielenie informacji. Nie stanowi to jednak pełnej realizacji ciążącego na organie obowiązku zebrania kompletnego materiału dowodowego.

Ponadto należy odnotować, że wobec twierdzeń Skarżącego zawartych w odwołaniu i w skardze, analogiczne jak kwestionowane w niniejszej sprawie zaświadczenie potwierdzające spełnienie warunków wyjątku od zakazu w ruchu pojazdu jest respektowane przez inspektorów ITD oraz Policję przy innych kontrolach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę organ nie zaprzeczył tym twierdzeniom, ani też w żaden sposób się do nich nie odniósł. Okoliczności te mogą wskazywać, że Skarżący posługując się takim zaświadczeniem działał w przekonaniu, że jest ono wystarczające dla wykazania zaistnienia wyjątku od zakazu ruchu, z uwagi na dotychczasową praktykę organu kontrolującego.

Zatem kwestia ta powinna zostać zweryfikowana, gdyż nie jest dopuszczalne, aby w analogicznych okolicznościach faktycznych, na podstawie takich samych dokumentów, kontrolujący raz uznawali zaistnienie wyjątku od zakazu ruchu, a w innych nie. Taka sytuacja prowadziłaby do naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.

Stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje je do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, z kolei art. 80 k.p.a. wskazuje, że ocena, czy dana okoliczność została udowodniona powinna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W istocie rzeczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał na ogólnych rozważaniach w zakresie powołanych wyżej przepisów nie odnosząc się do okoliczności sprawy i przede wszystkim do ocen poczynionych przez WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2023 r. Nie można w związku z tym zgodzić się ze stwierdzeniem organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "organ zrobił wszystko co było możliwe, aby dokonać weryfikacji okazanego w toku kontroli zaświadczenia".

Podsumowując, w dalszym ciągu, stan faktyczny sprawy w powyższym zakresie nie został wyjaśniony należycie, toteż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ winien przy wykorzystaniu dostępnych środków uzupełnić materiał dowodowy sprawy o wszelkie dokumenty pozwalające na rozwianie wątpliwości co do tego, że czy pojazd Skarżącego był w dniu kontroli używany w związku z niezbędnym utrzymaniem ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący nie złożył wniosku o ich zwrot.

T. Wójcik M. Łent J. Ziołek