Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 14 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Bd 138/26

Uzasadnienie

W ramach ogłoszonego przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "IZ RPO WK-P") w dniu 30 marca 2020 r. konkursu nr [...] Fundacja "N. G." (dalej także Skarżąca, Fundacja, Beneficjent), powołana przez Fundatorów E. G. i K. J. S. aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2012 r. na czas nieoznaczony i wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS [...] złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego [...]", nr [...].

Wobec spełnienia kryteriów wyboru projektów w dniu [...] października 2021 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego (Zarząd Województwa, organ) podjął Uchwałę nr [...] przyznającą dofinansowanie dla przedmiotowego projektu. Natomiast w dniu [...] listopada 2021 r. IZ RPO WK-P zawarła z Wnioskodawcą Umowę nr [...] o dofinansowanie ww. Projektu w ramach Osi priorytetowej 6. Solidarne społeczeństwo i konkurencyjne kadry. Działania 6.1 Inwestycje w infrastrukturę zdrowotną i społeczną, Poddziałania 6.1.2 Inwestycje w infrastrukturę społeczną, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2014-2020 (Umowa).

Zgodnie z zawartą Umową Beneficjent miał utworzyć dzienny dom pobytu poprzez zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku nieczynnej od kilkunastu lat szkoły podstawowej położonej w miejscowości K. w gminie D. Ł., którą Fundacja nabyła w 2018 r. Całkowita powierzchnia budynku po rozbudowie miała wynosić około 720 m2 co miało pozwolić na sprawowanie kompleksowej opieki dziennej nad grupą 30 osób z niepełnosprawnością. Placówka miała oferować zaspokojenie potrzeb życiowych, różnorodne zajęcia rozwojowe i terapeutyczne.

W dokumentacji projektowej Beneficjent zdefiniował cele projektu, a także określił wydatki niezbędne do ich realizacji, dzięki którym zostaną osiągnięte efekty w nim zakładane.

Przedmiotowy projekt w takiej formie podlegał ocenie formalnej oraz merytorycznej przez ekspertów, którzy przyznając punktację dokonują oceny również pod kątem efektywności planowanych nakładów oraz ich adekwatności.

Okres realizacji przedmiotowego projektu, zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 ww. Umowy o dofinansowanie projektu, został zadeklarowany przez Beneficjenta w terminie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] grudnia 2023 r.

Na mocy ww. Umowy Beneficjentowi przyznano dofinansowanie w łącznej wysokości 3.936.758,41 zł z następujących źródeł:

. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie 3.522.362,79 zł, co stanowiło nie więcej niż 85% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych Projektu;

. Budżetu Państwa w kwocie 414.395,62 zł, co stanowiło nie więcej niż 10% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych Projektu, zaś wkład własny Fundacji pochodzący ze środków prywatnych został określony w kwocie 207.197,82 zł, co stanowiło nie mniej niż 5% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych Projektu.

Na etapie weryfikacji wniosków o płatność dokonanej przez pracowników Wydziału Wdrażania Projektów EFRR w Departamencie Wdrażania Funduszy Europejskich dla Kujaw i Pomorza zaistniało podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości w przedmiotowym projekcie. Dlatego też w związku z wystąpieniem z dnia 10 stycznia 2024 r. o przeprowadzenie kontroli doraźnej ww. projektu Zespół kontrolujący w dniu 23 stycznia 2024 r. rozpoczął czynności kontrolne na dokumentach w siedzibie Urzędu, następnie w siedzibie Beneficjenta oraz dokonał wizji lokalnej w miejscu realizacji przedmiotowego projektu w miejscowości K. (działka nr [...] D. Ł.) w dniu 26 stycznia 2024 r., z którego sporządzony został protokół z przeprowadzonych oględzin. W dniach od 6 lutego 2024 r. do 30 września 2024 r. dokonano weryfikacji dokumentów uzupełnianych przez Beneficjenta, przy czym w okresie od 1 października 2024 r. do 28 stycznia 2025 r. czynności kontrolne zostały wstrzymane w oczekiwaniu na odpowiedź z B. oraz Firmy K.-B.

Sp. z o.o. - wykonawcy robót budowlanych na zapytanie IZ RPO WK-P z dnia 26 listopada 2024 r. Kontrola zakończyła się z dniem 24 lutego 2025 r., tj. dniem sporządzenia Informacji pokontrolnej przez IZ RPO WK-P, w której stwierdzono, że Beneficjent w ramach realizacji projektu dopuścił się licznych nieprawidłowości, tj.:

1. 1) nie wywiązał się z obowiązku zrealizowania projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz z Umową (nieprawidłowa i nieterminowa realizacja Projektu, nieosiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie),
2. 2) stwierdzono brak należytej staranności przy realizacji projektu oraz naruszenie zasady rzetelności i racjonalności przy ponoszeniu wydatków przez Beneficjenta oraz naruszenie obowiązujących przepisów prawa krajowego i unijnego,
3. 3) stwierdzono brak przedstawienia dokumentów, informacji i wyjaśnień związanych z realizacją projektu w terminie wyznaczonym przez IZ RPO WK-P oraz utrudnianie przeprowadzenia kontroli przez Instytucję Zarządzającą RPO WK-P,
4. 4) udzielenie zamówienia w ramach projektu z naruszeniem przepisów i zasad dotyczących procedury rozeznania rynku na warunkach określonych w podrozdziale 6.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (w tym sekcji 6.5.1 tych Wytycznych), nieprzestrzeganie zasady obiektywizmu i przejrzystości przy wyborze wykonawcy oraz niezapobiegnięcie konfliktowi interesów,
5. 5) złożenie i przedstawienie IZ RPO WK-P, jako autentyczne nieprawdziwych, podrobionych, przerobionych i poświadczających nieprawdę oraz niepełnych dokumentów i informacji w celu uzyskania (wyłudzenia) nienależnego dofinansowania, w ramach Umowy o dofinansowanie nr [...],
6. 6) niewywiązanie się z obowiązków promocyjnych w ramach realizacji projektu, w tym nieumieszczanie przynajmniej jednego plakatu o minimalnym formacie A3 lub odpowiednio tablicy informacyjnej i/lub pamiątkowej w miejscu realizacji projektu.

Z uwagi na powyższe rozwiązano Umowę o dofinansowanie z dnia [...] listopada 2021 r. i wezwano Beneficjenta do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. Wezwanie okazało się bezskuteczne.

W związku z powyższym decyzją z dnia 15 września 2025 r. Zarząd Województwa Kujawko-Pomorskiego zobowiązał Fundację "N. G." do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1483 ze zm.) – dalej "u.f.p." – przyznanego na podstawie Umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. o dofinansowanie projektu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek Fundacji decyzją z dnia 7 stycznia 2026 r. IZ RPO WK-P utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą podkreślił, że projekt nie został zrealizowany w pełnym zakresie rzeczowym, określonym w dokumentacji aplikacyjnej, a tym samym nie osiągnięto wskaźników produktu oraz rezultatu. Na dzień przeprowadzenia wizji lokalnej, tj. 26 stycznia 2024 r. Zespół kontrolujący stwierdził, że nie wszystkie prace na placu budowy zostały zakończone (brak m.in. przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, montażu szafek rozdzielczych, gniazd elektrycznych), zaś zaawansowanie rzeczowe prowadzonych prac budowlanych oszacowano na około 90%. W rezultacie obiekt w październiku 2025 r. nie spełniał wymagań określonych przepisami szczególnymi, w tym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nadal nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, o którym stanowi art. 59 ww. ustawy.

Z Informacji pokontrolnej wynika również, że do kwietnia 2024 r. Beneficjent nie zakupił sprzętu i wyposażenia, którego wartość została pierwotnie oszacowana we wniosku o dofinansowanie na poziomie 556.984,58 zł. Organ wskazał, że zakończenie realizacji przedmiotowego projektu zgodnie z podpisaną umową o dofinansowanie miało nastąpić do dnia 31 grudnia 2023 r. (będącego jednocześnie końcową datą kwalifikowalności wydatków dla całego programu operacyjnego), a sam Beneficjent wnioskował o wydłużenie ww. terminu do dnia 31 marca 2024 r. Tym samym Fundacja nie zrealizowała głównego celu projektu jakim było zwiększenie dostępu do usług społecznych dla mieszkańców województwa kujawsko-pomorskiego poprzez utworzenie infrastruktury domu dziennego pobytu, tym samym nie osiągnęła zakładanych wskaźników produktu, co jest w sprzeczności z § 4 ust. 1 oraz 4 umowy o dofinansowanie, a co wyraźnie zostało wykazane w treści Informacji pokontrolnej.

Z akt sprawy wynika również, że Beneficjent bezpodstawnie wnioskował o kolejne transze zaliczki nie opłacając w całości konkretnych faktur za wykonanie robot budowlanych na moment złożenia poszczególnych wersji wniosku o płatność oraz ich zatwierdzenia przez IZ RPO WK-P. Powyższe działanie Fundacji było niezgodne z § 6 ust. 4a pkt 1 oraz ust. 9 umowy o dofinansowanie.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wydatki rozliczane przez Beneficjenta nie zostały należycie udokumentowane, zaś przedłożone potwierdzenia przelewów noszą znamiona nieprawdziwych, podrobionych, przerobionych i poświadczających nieprawdę.

Organ zwrócił uwagę, że na etapie prowadzenia czynności kontrolnych Zespół kontrolujący wielokrotnie wzywał Beneficjenta do udzielania odpowiedzi na kwestie związane z przyznanym dofinansowaniem, jednak Beneficjent zaniechał rzetelnego wyjaśnienia kwestii, do których miał odnieść się zgodnie z żądaniami Zespołu. Dodatkowo w dniu 25 stycznia 2024 r. w miejscu prowadzonej działalności przez Beneficjenta E. G., Prezes Zarządu Fundacji oraz K. S. - W. Zarządu Fundacji uchylały się od odpowiedzi i stwierdziły, że pomimo posiadania wiedzy w zakresie będącym przedmiotem kontroli oraz pytań zadawanych przez Zespół kontrolujący - odmawiają udzielenia odpowiedzi, przy czym nie wskazały co stoi u podstaw niemożności ich udzielenia.

IZ RPO WK-P zaznaczyła, że nie zarzuciła Fundacji, iż w przypadku przedmiotowego projektu doszło do podwójnego finansowania, aczkolwiek ta kwestia podlegała szczegółowej weryfikacji w trakcie wdrażania projektu, co wynikało z obowiązujących w tym zakresie ww. przepisów prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w ramach faktury nr [...] o wartości brutto 1.600.663,02 zł Beneficjent otrzymał środki finansowe z RPO WK-P w wysokości 188.548,23 zł (łącznie EFRR i budżet państwa) oraz z PFRON w wysokości 898.515,00 zł, czyli nieprzekraczającej wartości ww. faktury. Aczkolwiek przy analizie ryzyka podwójnego finansowania stwierdzono dwukrotne opłacenie faktury, o której mowa powyżej, co skłoniło do prowadzenia dalszych czynności kontrolnych, na podstawie których uznano, że wybrane potwierdzenia przelewów noszą znamiona nieprawdziwych.

Na podstawie zgromadzonych akt sprawy organ stwierdził, że wykonawca wybrany w procedurze rozeznania rynku na pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego - J. G., który jest Sekretarzem Fundacji "N. G.", jest także mężem E. G., pełniącej funkcję Prezesa Zarządu Fundacji "N. G.", a powyższy przypadek należy traktować jako konflikt interesu. Udzielenie zamówienia podmiotowi powiązanemu osobowo z Zamawiającym i pozostającego z nim w bezpośredniej, rodzinnej oraz zawodowej relacji wyklucza możliwość uznania wydatku za kwalifikowalny. Dodatkowo na dzień złożenia oferty podmiot ostatecznie wybrany w procedurze zamówieniowej - F.H.U. "A. " Projektowanie i Nadzór Robot Budowlanych - nie spełniał warunków udziału w procedurze wyboru.

Organ podał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli na podstawie wizji lokalnej w dniu 26 stycznia 2024 r. Zespół kontrolujący potwierdził realizację wyemitowania w [...] Radiu [...] w dniu 29 maja 2023 r. informacji o projekcie, podpisania listu intencyjnego o współpracy z Regionalnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w T., a także stwierdzono, iż tablica informacyjna nie została zainstalowana w miejscu realizacji projektu, lecz jest przechowywana na piętrze remontowanego budynku. Pozostałe elementy promocji na moment wizji lokalnej w miejscu realizacji projektu w dniu 26 stycznia 2024 r. nie zostały wykonane, pomimo iż termin realizacji umowy o dofinansowanie upłynął dnia 31 grudnia 2023 roku, co oznacza, iż wbrew stanowisku Strony - nie wywiązała się ona z ciążących na niej obowiązków informacyjnych, zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie. Organ wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż baner promocyjny został zakupiony na podstawie rachunku (przesłanego na wezwanie organu), a wystawionego w dniu 1 sierpnia 2024 r. przez Agencję Reklamową W. D. R., tj. dopiero poł roku po przeprowadzeniu wizji lokalnej przez IZ RPO WK-P.

Reasumując organ stwierdził, że Beneficjent nie tylko nie wywiązał się z obowiązku zrealizowania projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz z Umową (nieprawidłowa i nieterminowa realizacja Projektu, nieosiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie), ale również nie wykazał należytej staranności przy realizacji projektu oraz naruszył zasady rzetelności i racjonalności przy ponoszeniu wydatków i obowiązujące przepisy prawa krajowego i unijnego. Ponadto pomimo wezwań organu nie przedstawił dokumentów, informacji i wyjaśnień związanych z realizacją projektu w terminie wyznaczonym przez IZ RPO WK-P oraz utrudniał przeprowadzenie przez nią kontroli.

Dodatkowo udzielił zamówienia w ramach projektu z naruszeniem przepisów i zasad dotyczących procedury rozeznania rynku na warunkach określonych w podrozdziale 6.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (w tym sekcji 6.5.1 tych Wytycznych), nie przestrzegając zasady obiektywizmu i przejrzystości przy wyborze wykonawcy oraz nie zapobiegając wystąpieniu konfliktu interesów. Ponadto Beneficjent nie wywiązał się z obowiązków promocyjnych w ramach realizacji projektu, w tym nie umieścił przynajmniej jednego plakatu o minimalnym formacie A3 lub odpowiednio tablicy informacyjnej i/lub pamiątkowej w miejscu realizacji projektu.

Natomiast złożenie i przedstawienie przez Beneficjenta do IZ RPO WK-P, jako autentyczne nieprawdziwych, podrobionych, przerobionych i poświadczających nieprawdę oraz niepełnych dokumentów i informacji w celu uzyskania (wyłudzenia) nienależnego dofinansowania, w ramach Umowy o dofinansowanie, jako działanie niezgodne z obowiązującym prawem, stanowiło podstawę zawiadomienia o tym fakcie organów ścigania.

Zdaniem organu, działania Beneficjenta skutkowały naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie z dnia [...] listopada 2021 r. i stanowiły bezpośrednią przesłankę do zwrotu dofinansowania oraz rozwiązania przedmiotowej umowy, natomiast kwestie poruszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniosły żadnych nowych okoliczności.

W skardze do Sądu Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej:

1. a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. 1) art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację projektu pn. "Utworzenie Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego [...]" zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art 184 u.f.p., podczas gdy nie wykazano, aby środki zostały przeznaczone na cele inne niż projektowe, nie wykazano szkody dla budżetu Unii Europejskiej, a ponadto nie ustalono związku przyczynowego między domniemanymi uchybieniami, a wypłatą środków;
3. 2) art. 184 u.f.p. poprzez zastosowanie przez organ sankcji w jej maksymalnym wymiarze, bez dokonania analizy stopnia wpływu rzekomych nieprawidłowości na budżet Unii Europejskiej oraz bez zastosowania korekt finansowych zgodnie z zasadą proporcjonalności, a co za tym idzie uznanie dofinansowania za wykorzystane w sposób nieprawidłowy, niezgodny z procedurami, podczas gdy środki zostały wydatkowane przez Skarżącą w sposób prawidłowy i zgodny z ich przeznaczeniem;
4. b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
5. 1) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego podczas gdy organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
6. 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów skutkującą wybiorczym potraktowaniem przez organ dowodów i bezzasadnym nieuwzględnieniem tłumaczeń oraz oświadczeń składanych przez Skarżącą w toku postępowania, podczas gdy organ powinien ocenić sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego;
7. 3) art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie zaistniałych według organu wątpliwości w stanie faktycznym na korzyść Skarżącej;
8. 4) art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu bankowości, podczas gdy do stwierdzenia autentyczności dokumentów bankowych niezbędne są informacje specjalne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W toku postępowania organ zgromadził i poddał wnikliwej analizie wszystkie dowody potrzebne do wydania rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez organ ocena dowodów była prawidłowa, co przesądza o tym, że organ działał w sposób zgodny z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80, art. 81a i art. 84 k.p.a. Okoliczność, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziła organ do wniosków odmiennych od tych, które prezentuje Skarżąca nie oznacza, że organ uchybił przepisom procedury administracyjnej. Organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, jakie okoliczności zostały udowodnione, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Tym samym wypełniono również obowiązki informacyjne z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić należy się także z argumentacją Zarządu co do braku podstaw dla przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie bankowości.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ zasadnie zobowiązał Skarżącą do zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami, przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] listopada 2021 r. z Zarządem Województwa Kujawsko-Pomorskiego na realizację projektu pn. "Utworzenie Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego [...]".

Na mocy powyższej umowy Skarżącej jako beneficjentowi przyznano dofinansowanie w łącznej wysokości [...] zł. Projekt miał być realizowany od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] grudnia 2023 r. Realizacja projektu miała polegać na utworzeniu dziennego domu pobytu poprzez zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku nieczynnej od kilkunastu lat szkoły podstawowej, której Skarżąca jest właścicielem. Zrealizowanie powyższego zamierzenia miało pozwolić na sprawowanie kompleksowej opieki dziennej nad grupą 30 osób z niepełnosprawnością. Placówka miała oferować zaspokojenie potrzeb życiowych, różnorodne zajęcia rozwojowe i terapeutyczne. Fundacja w umowie o dofinansowanie projektu zobowiązała się do jego realizacji z zakresem rzeczowo-finansowym oraz wskaźnikami realizacji celów projektu określonymi odpowiednio w sekcjach "H" i "I" Wniosku o dofinansowanie projektu.

W związku z realizacją projektu zakładano następujące wskaźnik rezultatu: liczba osób korzystających z nowych lub zaadaptowanych budynków przeznaczonych na cele usług świadczonych na poziomie lokalnych społeczności – 30 osób w 2023 r z utrzymaniem jej na tym poziomie do 2027 r.

W wyniku przeprowadzonej kontroli projektu obejmującej zarówno dokumentację, jak również wizję lokalną organ ustalił, że nie wszystkie prace budowlane zostały zakończone, a zaawansowanie rzeczowe prowadzonych tych prac oszacowano na około 90%. Ponadto mimo zobowiązania się przez Fundację do zakupu sprzętu i wyposażenia obiektu objętego realizowanym projektem inwestycją w oparciu o przedstawioną przez Fundację dokumentacji ustalono, że dysponuje ona jedynie ofertami dotyczącymi zakupu planowanego wyposażenia.

Jednocześnie przeprowadzona kontrola wykazała rozbieżności w sposobie opisu dokumentów księgowych przedstawionych do rozliczenia w ramach wykonanych robót budowlanych i ustalono, iż Beneficjent jest w posiadaniu kilku rożnych wersji opisu faktury nr [...] z dnia [...] września 2023 r. wystawionej przez Przedsiębiorstwo Budowlane "K.-B." Sp. z o.o. na kwotę w wysokości [...] zł oraz nieautentycznej dokumentacji bankowej (przelewy, historia rachunku bankowego), co znalazło potwierdzenie w stanowisku przedstawionym przez prowadzący rachunek bankowy Bank [...].

Ponadto ustalono, że Skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie występując o przekazanie kolejnych transz zaliczki nie opłacając w całości konkretnych faktur za wykonanie robót budowlanych. Okoliczność braku poniesienia w całości wydatków na moment zatwierdzania wyżej wskazanych wniosków o płatność nie dawała zatem podstaw do przyjęcia kwalifikowalności wydatków i tym samym uzyskania dofinansowania.

Beneficjent nie przedstawił także pełnego i rzetelnego rozliczenia kosztów pośrednich realizacji projektu. Organ stwierdził także nieprawidłowości w dokumentacji w zakresie udzielanych zamówień. Ponadto na podstawie przedstawionej dokumentacji ustalono, że w ramach przeprowadzonej procedury rozeznania rynku, stwierdzono wystąpienie konfliktu interesów w postępowaniu o udzielenie zamówienia na wykonanie usługi polegającej na pełnieniu funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego. Jak zauważył organ wybrany do pełnienia funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego J. G. to Sekretarz Fundacji, a także małżonek E. G., pełniącej funkcję Prezesa Zarządu Fundacji "N. G.".

W świetle powołanych przez organ regulacji udzielenie zamówienia podmiotowi powiązanemu osobowo z zamawiającym i pozostającego z nim w bezpośredniej, rodzinnej oraz zawodowej relacji wykluczało możliwość uznania wydatku za kwalifikowalny. Jednocześnie Skarżąca nie wywiązała się ze wszystkich przewidzianych we wniosku o dofinansowanie obowiązków promocyjnych w terminie realizacji projektu, w tym nie umieścił plakatu o minimalnym formacie A3 lub odpowiednio tablicy informacyjnej i/lub pamiątkowej w miejscu realizacji projektu jako podstawowej formy prowadzonych działań informacyjno-promocyjnych przy realizowaniu projektów w ramach funduszy unijnych.

W związku z pismem z dnia 17 kwietnia 2025 r. (doręczonym w dniu 8 maja 2025 r.) rozwiązano ze Skarżącą umowę o dofinansowanie i następnie decyzją z dnia 22 sierpnia 2025 r. zobowiązano ją do zwrotu dofinansowania, z uwagi na to, że środki zostały pobrane nienależnie oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Podstawę prawną wydanej przez Zarząd (pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej) decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184 bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl przywołanego art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zdaniem Sądu, mogą to być także procedury wynikające z umowy o dofinansowanie. W tym zakresie organ wskazał na naruszenie § 4 ust. 1, 4, 5, 7 pkt 2, § 6 ust. 4a pkt 1, 9, § 10 ust. 1, 5, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1, 4, 5 oraz § 15 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Znajduje to potwierdzenie w poglądach prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie wskazuje się, że "naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie.

Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (...). W orzecznictwie tym przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. (...) podstawą prawną decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to jest wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Po 360/25, wraz z powołanym tam orzecznictwem, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia).

Podkreślenia wymaga, że podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie nr 1303/2013 w art. 2 pkt 36 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego zachowania za nieprawidłowość.

Wskazać trzeba, że w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa się terminu "nieprawidłowość", lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "pobrane nienależnie" oraz co istotne w rozpoznawanej sprawie "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że działania określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkiem czego są one objęte zakresem tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a zatem terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób zgodny z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Pierwszy - to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa unijnego lub krajowego, drugi - naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci warunek jest spełniony wówczas, gdy naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 962/21; J. Łacny, Korekty finansowe nakładane na instytucje zamawiające za naruszenie prawa zamówień publicznych, Europejski Przegląd Sądowy 2017, nr 9, s. 48). Przy czym dla uznania, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość wystąpienia szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt I GSK 904/24).

Wydatkowanie środków z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie, powoduje nieuzasadniony wydatek dla budżetu Unii Europejskiej. Dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest zatem konieczne ustalenie powstania szkody. Wystarczające jest stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 za nieprawidłowość uznaje jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę. Przepis ten ma na celu zapobieżenie nieprawidłowemu wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na projekty finansowane z funduszy unijnych. Dlatego obejmuje także szkodę potencjalną (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2026 r., sygn. akt I GSK 1022/23).

W rozpatrywanej sprawie, według organu, zasadnicza nieprawidłowość w podanym wyżej znaczeniu polega na niezrealizowaniu przez Beneficjenta projektu zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie. Skarżąca w odniesieniu do powyższego podkreśla, że projekt został zrealizowany w znacznym stopniu (ok. 90% zaawansowania rzeczowego), a poniesione wydatki dotyczyły w rzeczywistości wykonanych robót budowlanych, co powoduje, że obowiązek zwrotu przekazanego dofinansowania w pełnej wysokości nie spełnia wymogu proporcjonalności.

Należy w związku z powyższym zauważyć, że wniosek Fundacji o dofinansowanie dotyczył utworzenia Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego [...]. Ten cel projektu podobnie jak wskaźniki jego realizacji w postaci objęcia działaniami tego ośrodka 30 osób od 2023 r. do 2027 r., określony przez samą Skarżącą, bez zwątpienia nie został osiągnięty. To nie wykonanie przewidzianych robót budowlanych stanowiło cel projektu. Prace budowlane prowadzące do zmiany sposobu użytkowania budynku nieczynnej od kilkunastu lat szkoły podstawowej stanowiły nie tyle cel projektu, co środek służący jego osiągnięciu. Trafnie zatem przyjął organ, że niedokonanie wszystkich zakupów wyposażenia oraz niezrealizowanie wszystkich robót budowlanych w okresie realizacji projektu, ti. do dnia [...] grudnia 2023 r., uniemożliwia osiągnięcie zakładanych wskaźników i celów projektu. Organ w tym kontekście wskazał przy tym na pozostające w sprzeczności z ustaleniami kontroli stwierdzenie Skarżącej o wybudowaniu kompletnego obiektu, służącego do zaspokajania istotnych społecznie celów o charakterze pożytku publicznego, żądanie zwrotu wypłaconego dofinansowania w całości (jako środek o charakterze eliminacyjnym), co doprowadzi tylko i wyłącznie do zniweczenia osiągniętego już rezultatu.

Zarząd Województwa zasadnie wskazał, że żaden rezultat nie został osiągnięty, obiekt nie jest kompletny i nie może służyć do zaspokajania istotnych społecznie celów o charakterze pożytku publicznego, tym bardziej że po upływie ponad 2 lat od końcowego terminu realizacji projektu obiekt nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie.

W świetle powyższego ze Skarżącą można byłoby się zgodzić, gdyby rzeczywiście choćby w części zostały osiągnięte zakładane wskaźniki realizacji projektu, dla których projekt został opracowany i dofinansowany. Natomiast sam fakt zrealizowania prac budowlanych w ok. 90% nie uzasadnia, w ocenie Sądu, tylko w takiej proporcji żądania przez organ zwrotu dofinansowania. Dla uznania, że doszło do nieprawidłowości wystarczy – jak to już wcześniej wskazano - że powstała hipotetyczna możliwość wystąpienia szkody w budżecie ogólnym UE. Organ nie musi zatem wykazywać powstania rzeczywistej szkody. Zdaniem Sądu, jeżeli projekt nie zostałby zrealizowany w całości, organ miał podstawę do żądania w całości zwrotu dofinansowania.

Jednocześnie Skarżąca pominęła w swoich rozważaniach prawidłowo zidentyfikowane i ocenione przez Zarząd Województwa nieprawidłowości związane z udzieleniem zamówienia w ramach projektu z naruszeniem przepisów i zasad dotyczących procedury rozeznania rynku na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, nieprzestrzeganiem zasady obiektywizmu i przejrzystości przy wyborze wykonawcy oraz dopuszczenie do wystąpienia konfliktowi interesów oraz z niewywiązaniem się z obowiązków promocyjnych w ramach projektu w okresie jego realizacji.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

T. Wójcik M. Łent J. Ziołek