Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1129/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi małoletniej M.W. (dalej także "małoletnia"), reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J.W. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca"), na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr 992700.620.281.2023-SWO w przedmiocie renty rodzinnej w drodze wyjątku, oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr 992700.620.281.2023-SWO Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 i 1674, dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej, w imieniu której działa wnioskodawczyni, po zmarłym ojcu L.W. (dalej także: "ojciec małoletniej", "ubezpieczony").
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że nie stwierdzono istnienia szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawczyni nie wykazała bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ojciec dziecka nie miał wpływu.
Organ wskazał, że wnioskodawczyni udokumentowała 6 lat, 4 miesiące, 27 dni okresów składkowych i nieskładkowych oraz 4 lata, 3 miesiące okresów ubezpieczenia społecznego rolników - ojca dziecka, który zmarł w wieku 33 lat.
Zaznaczył że udokumentowanie odpowiedniego do wieku stażu ubezpieczeniowego ojca dziecka nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z posiadanej dokumentacji wynika, że w okresach od 1 lipca 2002 r. do 5 lipca 2004 r., od 1 listopada 2004 r. do 30 września 2007 r., od 1 kwietnia 2015 r. do 5 lutego 2017 r. tj. do dnia zgonu, ojciec dziecka nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W wymienionych okresach nie istniały zatem przeciwwskazania do podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia (nie była orzeczona wobec ojca dziecka całkowita niezdolność do pracy) lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia przez ojca dzieci w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Zdaniem organu, twierdzenie, że ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia nie zostało poparte żadnymi dowodami i dlatego brak jest podstaw do uznania go za zasadne.
Prezes ZUS wskazał ponadto, że z akt sprawy wynika, że ojciec dziecka był uzależniony od alkoholu i nie podejmował leczenia uzależnienia alkoholowego. Zaznaczył, że uzależnienie od alkoholu nie może być traktowane, niejako automatycznie, jako okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność zawodową. Negatywnych skutków alkoholizmu ojciec dziecka mógł uniknąć w drodze skutecznego leczenia odwykowego. Zatem nie można uznać, że była to okoliczność niemożliwa do przezwyciężenia i w konsekwencji potraktować ją jako okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Prezes ZUS podał, że z akt sprawy wynika że ojciec dziecka w latach 2002-2006 był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Organ odniósł się do przedstawionych przez skarżącą dwóch oświadczeń pracodawców o próbie podjęcia przez ojca dziecka zatrudnienia. Zwrócił uwagę, że z oświadczenia z firmy gastronomicznej [...] wynika, że podczas rozmowy kwalifikacyjnej ojciec dziecka nie budził zaufania pracodawcy i nie posiadał wymaganych kwalifikacji na stanowisko kelnera. Natomiast oświadczenie [...] wskazywało, że podczas rozmowy kwalifikacyjnej pracodawca wyczuł woń alkoholu od ojca dziecka co dyskwalifikowało go do pracy w ww. firmie.
Ponadto wskazał, że z dokumentacji uzyskanej z Powiatowego Urzędu Pracy w K. wynika, że ojciec dziecka otrzymał skierowanie do pracy do firmy remontowo - budowlanej [...] jednak nie stawił się u pracodawcy w związku z tym został wyrejestrowany z rejestru osób bezrobotnych.
Z uwagi na powyższe organ uznał, że tylko w jednym przypadku odmowa przyjęcia wynikała z braku kwalifikacji ojca dziecka, natomiast w pozostałych to ojciec dziecka przyczynił się do odmowy zatrudnienia poprzez swoje zachowanie.
Organ zaznaczył, że trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, a stan zdrowia ubezpieczonego pozwala na podjęcie zatrudnienia, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą.
Dodatkowo wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosku o rentę w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna rodziny, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.
Skarżąca wniosła na decyzję Prezesa ZUS z dnia 24 kwietnia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił złożoną skargę podnosząc, że z okoliczności sprawy, jak słusznie stwierdził organ, wynika, że nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak nabycia uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym przez zmarłego ojca małoletniej.
Skarżąca, choć wskazała, że jedną z przyczyn niepodejmowania przez ojca małoletniej skarżącej zatrudnienia przed zgonem była choroba psychiczna, jednak pomimo wezwania nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej ten fakt. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2025 r. oświadczyła, że nie posiada dokumentacji medycznej świadczącej o podejmowaniu prób leczenia choroby alkoholowej oraz dokumentacji związanej z zaburzeniami psychicznymi, a także stwierdziła, że nie ma wiedzy na temat leczenia. Zatem organ trafnie w takiej sytuacji przyjął, że twierdzenie, że ojciec małoletniej skarżącej nie podejmował zatrudniania ze względu na zły stan zdrowia, w szczególności chorobę psychiczną, nie zostało poparte żadnymi dowodami i dlatego brak jest podstaw do uznania go za zasadne.
Sąd podzielił stanowisko, że uzależnienie od alkoholu samo w sobie nie może być traktowane, niejako automatycznie, jako okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność zawodową (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3029/21, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem nie można uznać, że alkoholizm ojca dziecka był okolicznością niemożliwą do przezwyciężenia i w konsekwencji potraktować ją jako okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3404/02 dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto przyznanie renty z uwagi na alkoholizm osoby ubezpieczonej oznaczałoby popieranie przez państwo zachowań do nich prowadzących, co w kontekście uregulowań ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151 z późn. zm.) należy uznać za wykluczone (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1638/09 dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prawidłowa w ocenie Sądu pierwszej instancji okazała się także ocena dokonanych przez organ ustaleń w zakresie podnoszonych przez skarżącą trudności w znalezieniu pracy przez ojca dziecka. Trafnie organ, oceniając ustalony stan rzeczy, stwierdził, że trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, a stan zdrowia ubezpieczonego pozwala na podjęcie zatrudnienia, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą (por. wyrok NSA z 23 września 2001 r., sygn. akt II SA 932/01 publ. LEX nr 121922).
Wyrok Sądu pierwszej instancji stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła:
- I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS poprzez odmówienie małoletniej w sytuacji, w której wszystkie przesłanki warunkujące możliwość przyznania prawa do renty w drodze wyjątku zostały spełnione,
- II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2024 poz. 1267 ze zm., dalej także "p.u.s.a.") skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, a mianowicie błędnym przyjęciu, że niespełnienie przez ojca małoletniej warunków do świadczenia w trybie zwykłym nie było spowodowane okolicznościami, na które ojciec małoletniej nie miał wpływu,
- III. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie przepisu art. 153 p.u.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w sposób sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądów - Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2024 roku, III OSK 2025/24 oraz wcześniej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2024 roku, sygn. akt II SA/Wa 1634/23, w szczególności w zakresie wyjaśnienia stanu zdrowia ubezpieczonego oraz przyczyn braku posiadania wymaganego stażu ubezpieczeniowego, w szczególności wpływu stanu zdrowia ubezpieczonego na brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego warunkującego przyznanie renty rodzinnej na zasadach ogólnych,
- IV. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że w przypadku ojca małoletniej nie istniały szczególne okoliczności, z powodu których nie spełnia ona warunków ustawowych do uzyskania renty rodzinnej przez małoletnią, natomiast postępowanie również w tym zakresie zostało przez organ prawidłowo przeprowadzone poprzez wszechstronne zebranie materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii, w tym, m.in. kwestii stopy bezrobocia w miejscu zamieszkania zmarłego ojca małoletniej, czy też tego od kiedy zmarły chorował, czy choroba ta pokrywała się z okresami podleganiu ubezpieczeniom.
Mając na względzie powyżej podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 2025 roku i przekazanie sprawy organowi do rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w niej zarzuty oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż jest to zarzut najdalej idący, a zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, co do poprawności którego podniesiono również zarzuty, determinowany przesłankami przewidzianymi w art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Przesłanki te nadawały zatem organowi kierunek, w którym powinno zmierzać postępowanie wyjaśniające.
Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. naruszyć prawo można przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dokonując wyboru sposobu lub sposobów naruszenia przepisów prawa autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać na czym polega błąd sądu i jakie konkretnie jego działanie do tego prowadzi.
W rozpoznawanym zarzucie nie określono wyraźnie sposobu naruszenia prawa. W zarzucie podniesiono, że doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy FUS "poprzez odmówienie małoletniej w sytuacji, w której wszystkie przesłanki warunkujące możliwość przyznania prawa do renty w drodze wyjątku zostały spełnione". Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że doszło do błędnej wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zdaniem skarżącej, gdyby Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ, prawidłowo ocenili okoliczności faktyczne sprawy uznaliby, że zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. Takie wyrażenie wskazywać może zatem również na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego będący następstwem niewłaściwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Z tych względów celem zapewnienia właściwej kontroli zaskarżonego wyroku konieczne jest szersze wskazanie sposobu rozumienia stosowanej normy prawnej, a w ramach odnoszenia się do zarzutów formalnych przedstawienie argumentów przemawiających za prawidłowym zastosowaniem normy materialnej w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się do zagadnienia wykładni wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten formułuje więc trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania.
Świadczenie, o którego przyznanie wnioskowała skarżąca, jest w istotnym stopniu pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem są w takich sprawach m.in. przyczyny, dla których osoba zmarła nie wypełniła warunków koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (w niniejszej sprawie chodzi o rentę z tytułu niezdolności do pracy), od których to ustaleń uzależnione jest świadczenie w trybie wyjątkowym (renta rodzinna w drodze wyjątku). Aby wniosek o przyznanie takiego świadczenia mógł być uznany za zasadny, w sprawie należy wykazać, że ww. przyczyny miały charakter szczególny. W doktrynie podkreśla się, że przesłanka "szczególnych okoliczności" dotyczy tylko ubezpieczonego i ma na celu wykazanie uzasadnionych powodów, dla których nie zostały spełnione warunki nabycia przez niego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do emerytury.
Dopiero wykazanie tych okoliczności powoduje dalsze postępowanie, co do istnienia przesłanek uniemożliwiających osobie ubiegającej się o świadczenie podjęcie zatrudnienia (niezdolności do pracy lub wieku) oraz przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania (I. Jędrasik-Jankowska (w:) Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, Warszawa 2019, art. 83).
Oceniając zarzut I. należy podzielić wykładnię stosowanej normy materialnej i przyjętą ocenę Sądu pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka "szczególnych okoliczności", usprawiedliwiających brak nabycia uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym przez zmarłego ojca małoletniej. Podkreślić przy tym należy, że zarzucony problem wykładni jest ściśle powiązany z zagadnieniem niewykazania przesłanki materialnej, a zatem kwestią procesową. Nie można jako takiej okoliczności potraktować niepotwierdzonej w postępowaniu żadnymi dokumentami medycznymi choroby psychicznej oraz alkoholowej ubezpieczonego. Nie przedstawiono również innych okoliczności, które mogłyby zostać rozpatrywane jako uzasadniona przeszkoda w podejmowaniu zatrudnienia w okresach od 1 lipca 2002 r. do 5 lipca 2004 r., od 1 listopada 2004 r. do 30 września 2007 r., od 1 kwietnia 2015 r. do 5 lutego 2017 r. (tj. do dnia zgonu), w których to okresach ojciec małoletniej nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
Przeprowadzone dowody prowadzą natomiast do wniosku, że we wskazanych wyżej okresach ojciec małoletniej nie przejawiał rzeczywistej chęci podlegania stosownym ubezpieczeniom, a samo występowanie okoliczności powodujących trudności w znalezieniu zatrudnienia (w postaci bezrobocia) nie stanowiło samo w sobie usprawiedliwienia dla braku okresu składkowego u ubezpieczonego (o tym szerzej poniżej). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie za odpowiadające prawu.
Należy podkreślić, że określone w art. 83 ust. 1 ustawy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie ma wyjątkowy charakter, bowiem może być przyznane jedynie osobom, które nie spełniają warunków określonych w ustawie do uzyskania renty czy emerytury w wyniku "szczególnych okoliczności". Skoro zaś szczególne okoliczności są ściśle powiązane z daną osobą i dotyczą danych osobowych wrażliwych, to istnienie owych szczególnych okoliczności winno być wykazane przez stronę postępowania administracyjnego albo przez przedłożenie stosownych dowodów, albo wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać, gdyż wiedzę w tym zakresie posiadać może wyłącznie strona. Opinio comunis zgodnie z którą ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 402-403), w takich sytuacjach należy rozumieć w sposób racjonalny.
Nie można zatem od organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach wszczynanych na wniosek strony, że będzie poszukiwał materiału dowodowego we wszystkich możliwych źródłach wiedzy o faktach minionych wyodrębnionych na podstawie myślenia abstrakcyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach wszczynanych na wniosek strony i nakierowanych na zaspokojenie jej interesu prawnego, powinnością procesową strony jest przekazanie organowi wszelkich dowodów dotyczących okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, względnie wskazanie podmiotów, które takie dowodu mogą posiadać celem ich pozyskania przez organ w drodze działań procesowych. Organ prowadzący postępowanie nie ma możliwość samodzielnego ustalenia czy ojciec małoletniej podjął leczenie choroby alkoholowej, jeśli strona nie przedłoży dokumentacji medycznej lub nie wskaże chociażby placówek, w których takie leczenie mógł odbywać.
Skarżąca w tym wypadku nie przyczyniła się w żadnym stopniu do wyjaśnienia tej okoliczności, a zarzut nakierowany na przerzucenie odpowiedzialność za nieustalenie powyższej kwestii na organ, nie mógł okazać się uzasadniony.
Mając na uwadze powyższe uwagi uznać należało, że nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut IV, tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodnie z art. 124 ustawy FUS w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, organ jest związany regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a także ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zachowanie tych reguł ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, do których należy decyzja w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku.
W świetle powołanych wyżej przepisów k.p.a. każda osoba ubiegająca się o świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym także o świadczenie w drodze wyjątku, ma prawo oczekiwać od organu administracji wszechstronnego, wnikliwego, a tym samym rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy. Należy zauważyć jednak powyższy wniosek wywiedziony ze wskazanych przepisów uzupełnić w ten sposób, że w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony i mającym za przedmiot ustalenie faktów objętych zakresem danych osobowych wrażliwych, a do takich należy zaliczyć informację o podjęciu i przebiegu leczenia choroby psychicznej lub uzależnienia od alkoholu, zasadniczo to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone skutki prawne. W sytuacji zaś, gdy strona swoją aktywność procesową ogranicza do podniesienia ogólnikowych, bądź niepełnych twierdzeń, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w niniejszej sprawie nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, który uzasadniał wydanie decyzji odmownej, a swoją decyzję dowodową poprzedził właściwymi czynnościami procesowymi nakierowanymi na udzielenie stronie pouczeń, pomocy i aktywizację procesową strony.
Z akt sprawy wynika, że organ pismem z 18 lutego 2025 r. wezwał skarżącą do nadesłania posiadanej dokumentacji medycznej dotyczącej ojca małoletniej lub wskazanie placów medycznych, w których się leczył, zaświadczenia z Urzędu Pracy wskazującego czy w okresie zarejestrowania jako osoba bezrobotna, ojcu małoletniej zostały przedłożone oferty pracy, szkoleń i stażów. Jeżeli tak, to o wskazanie przedłożonych propozycji i o informację czy ojciec małoletniej przyjmował lub odrzucał propozycje pracy, szkoleń, stażów itd. Ponadto pismem z 25 lutego 2025 r. organ prosił o nadesłanie dowodów czy w okresach przerw w zatrudnieniu, pomimo istnienia choroby alkoholowej, ojciec małoletniej podejmował aktywne poszukiwanie pracy. Prosił o nadesłanie np. odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy, dowodów wskazujących na podnoszenia własnych kwalifikacji.
W odpowiedzi skarżąca przesłała dwa oświadczenia dotyczące rozmów o pracę jakie odbył ojciec małoletniej (wg oświadczeń w sierpniu 2015 r. i "latem" 2016 r.), które zakończyły się niepowodzeniem. Ponadto przesłała zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w K., w którym wykazano okresy zarejestrowania ojca małoletniej jako bezrobotnego. Nie przesłano jednak dokumentacji medycznej.
Pismem z 17 marca 2025 r. organ zwrócił się z urzędu do Powiatowego Urzędu Pracy w K. o wskazanie czy w trakcie zarejestrowania w PUP ojcu małoletniej były przedłożone oferty pracy, szkoleń, stażów, a także czy przyjmował on ww. propozycje, a w przypadku odmowy o wskazanie przyczyny.
Pismem z 26 marca 2025 PUP w K. odpowiedział, że ojciec małoletniej otrzymał 13 czerwca 2006 r. skierowanie do pracy na stanowisko pomocnika murarza, lecz nie stawił się i został z dniem 17 czerwca 2006 r. wyrejestrowany z rejestru osób bezrobotnych.
W świetle powyżej przytoczonych działań procesowych brak jest podstaw do stawiania zarzutu organowi, iż ten nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podjął wszelkie możliwe działania celem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Organ podjął wszystkie możliwe i racjonalne kroki celem ustalenia choroby psychicznej i alkoholowej ojca skarżącej oraz jej wpływu na możliwości podjęcia pracy. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak było podstaw do dalszego "poszukiwania" przez organ dowodów na poparcie okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnych okoliczności". Do ich wykazania nie wystarczą zaś twierdzenia skarżącej o chorobie psychicznej ojca małoletniej oraz o podejmowaniu prób leczenia choroby alkoholowej. Okoliczności te muszą zostać poparte odpowiednimi dowodami, aby mogły zostać uznane za wiarygodne.
Tylko w ten sposób jest możliwe dochowanie wymogom art. 80 k.p.a. Okoliczności dotyczące choroby ojca małoletniej jako objęte sferą danych osobowych wrażliwych jednostki powinny zostać wykazane przez skarżącą. Organ nie jest zobowiązany do niekończących się prób ich wyjaśnienia w sytuacji, gdy skarżąca sama nie ma wiedzy na ich temat i nie jest w stanie wykazać wynikających z tego i korzystnych dla siebie faktów mających wpływ na wyjaśnienie sprawy.
W kontekście uzasadnienia zarzutu IV. skargi kasacyjnej dotyczącego kwestii bezrobocia należy podnieść, że w tym aspekcie organ dołożył również starań celem wnikliwego wyjaśnienia sprawy.
Przede wszystkim organ nie był zobowiązany do ustalania dodatkowych okoliczności dotyczących bezrobocia w miejscu zamieszkania ojca małoletniej, gdyż jak wynika z akt sprawy, był on zarejestrowany jako bezrobotny, otrzymywał oferty zatrudnienia z Urzędu Pracy i z powodu ich niepodjęcia został wykreślony z rejestru osób bezrobotnych. Tym samym miał on możliwość podjęcia zatrudnienia, a ewentualne bezrobocie w regionie zamieszkania ojca małoletniej pozostawało bez wpływu na jego sytuację zawodową i możliwość pracy. Tym niemniej organ ustalił jak kształtował się poziom bezrobocia w miejscowości [...] na przestrzeni lat 2002-2007 (stan na grudzień) i 2015-2017 (stan na grudzień), co potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych wykaz poziomu bezrobocia. W żadnym z ww. okresów nie przekraczał on średniej krajowej. Nie ma wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że organ analizował zarówno kwestie indywidualnego poszukiwania pracy przez ojca małoletniej zarejestrowanego jako osoba bezrobotna, jak też brał pod uwagę stan bezrobocia w regionie zamieszkania.
Okoliczność ta nie miała jednak kluczowego znaczenia w sprawie, gdyż jak wskazano powyżej, ojciec małoletniej otrzymywał oferty pracy, jednak na skutek nieskorzystania z nich stracił status bezrobotnego zarejestrowanego w Urzędzie Pracy. Nie ma zatem wątpliwości, że jeżeli chodzi o ten aspekt postępowania, organ dochował należytej staranności wymaganej przepisami prawa dla ustalenia wszelkich okoliczności mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu pierwszej instancji rodzaju i zakresu podjętych czynności procesowych w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz decyzji organu o ustaleniu stanu faktycznego w sprawie była prawidłowa, co czyni zarzut nieuzasadniony.
Odnosząc się do zarzutu III., tj. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie przepisu art. 153 p.u.s.a. należy zauważyć na wstępie, że ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych takiego przepisu nie zawiera. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (vide uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Ze względu na zapewnienia skarżącej prawo do sądu, wyrażonego wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowanego w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść ww. uchwały o sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy da się zidentyfikować, również przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd drugiej instancji odniesie się do niego merytorycznie.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej niewątpliwie wynika, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było zarzucenie naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niezrealizowanie przez organ wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2024 roku, sygn. akt II SA/Wa 1634/23 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (skarżąca wskazała Sąd Najwyższy) z 19 grudnia 2024 roku, sygn. akt III OSK 2025/24, a wskazanie naruszenia art. 153 p.u.s.a. było wynikiem oczywistej omyłki.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., III OSK 339/23).
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2025/24 wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ będzie obowiązany wyjaśnić okoliczności stanowiące o spełnieniu lub niespełnieniu wyżej przedstawionych przesłanek, jak również poddać wnikliwej analizie przebieg zatrudnienia ojca skarżącej oraz uzupełnić postępowanie dowodowe o pełną dokumentację medyczną ojca skarżącej – to, że przedstawicielka małoletniej stwierdziła, iż nie posiada dokumentacji medycznej dotyczącej zmarłego ojca małoletniej nie oznacza, że takiej dokumentacji nie ma, analizę materiału zebranego w trakcie postępowania wyjaśniającego okoliczności samobójczej śmierci ojca małoletniej, a następnie ocenić zebrany materiał w kontekście rozpoznawanej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ wywiązał się z ww. obowiązków adekwatnie do posiadanych możliwości ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Jak już wskazano powyżej, organ podjął wszelkie możliwe starania celem uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację medyczną ojca małoletniej. Wszelkie podniesione do tej pory argumenty dotyczące tej kwestii pozostają aktualne na gruncie tego zarzutu. Organ, przy braku współpracy skarżącej w tym zakresie, nie miał możliwości ustalenia, czy, a jeżeli tak, to w jakim okresie oraz gdzie leczył się ojciec małoletniej. Kategoryczne egzekwowanie od organu takiego wymogu, bez wzięcia pod uwagę okoliczności sprawy, skutkowałoby zobowiązaniem organu do dokonania rzeczy w zasadzie niemożliwej, tj. poszukiwania dokumentacji medycznej we wszystkich placówkach medycznych w Polsce, przy założeniu, że być może dokumentacja takiej w ogóle nie istnieje, gdyż fakt podjęcia leczenia nie został wykazany żadnym dokumentem.
Stąd też działania organu zobowiązującego stronę, która podniosła twierdzenie o leczeniu, do wskazania podmiotów, u których zmarły poszukiwał pomocy medycznej, było wystarczającą realizacją wytycznej nałożonej przez sąd administracyjny.
Niezasadny jest również zarzut skarżącej, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie samobójczej śmierci ojca skarżącej i nie ocenił materiału odpowiednio w kontekście rozpoznawanej sprawy. W wytycznych zawartych w wyroku z 19 grudnia 2024 r. zawarto wskazanie o konieczności analizy materiału zebranego w trakcie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności samobójczej śmierci ojca małoletniej. Okoliczności śmierci są niekwestionowane, a organ przy rozstrzygnięciu sprawy nie pominął tej kwestii. Zarzut strony sprowadza się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że "organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie samobójczej śmierci ojca skarżącej" nie wskazując jakie to okoliczności istotne dla niniejszej sprawy, związane ze śmiercią ojca małoletniej, winny zostać ustalone i jaki wpływ miałoby to mieć na wynik sprawy.
Przypomnieć należy, że podstawą rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest art. 83 ust. 1 ustawy FUS i przesłanki zawarte w tym przepisie dotyczące braku spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowanego szczególnymi okolicznościami, niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowanej całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem oraz brak niezbędnych środków utrzymania i w tym zakresie organ dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego. Zarzut w kształcie podniesionym w skardze kasacyjnej był więc abstrakcyjny i nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony cyfrą rzymską II. W zarzucie tym wskazano na naruszenia przepisów art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis ten ma tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje.
Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają również charakter ustrojowy i normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli.
Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12).
Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12). Powyższe czyni zarzut II. nieuzasadnionym.
Mając na uwadze powyższe należy zatem wskazać, że w sprawie nie ujawniono okoliczności uzasadniających obowiązek organu prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego.
Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.