Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III SA/Po 347/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę A.B. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej "Kolegium") z dnia 14 marca SKO.OŚ.405.10.2023, w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego działki.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 30 listopada 2014 r. skarżący (właściciel działki nr ewid. [...]) wystąpił do Burmistrza [...] (dalej "Burmistrz") o wszczęcie postępowania administracyjnego, w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej "p.w. z 2001 r."), w celu nakazania A.S. i S.S. – właścicielom działki nr ewid. [...], przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Decyzją Kolegium z dnia 27 lutego 2020 r., nr SKO.OŚ.405.1.2017, uchylono decyzję Burmistrza z dnia 29 listopada 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazano na potrzebę wykonania dowodu z oględzin terenu i dowodu z opinii biegłego, gdyż mapa do celów projektowych, stanowiąca podstawę poprzedniej opinii, zawierała dane niezgodne ze stanem faktycznym.
Skarżący pismem z dnia 7 listopada 2022 r. rozszerzył pierwotny wniosek, żądając uwzględnienia faktu, że woda opadowa z działki nr [...] spływa na niżej położone działki nr [...] powodując ich podmakanie.
Burmistrz, decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej "p.w. z 2017 r.")., odmówił po raz kolejny nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Burmistrz uznał, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]. Działki nr [...] położone są w naturalnym obniżeniu terenu i dlatego spływają na nie wody opadowe z terenu działek wyżej położonych i pochylonych w kierunku działek nr [...].
Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 14 marca 2023 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia 2 grudnia 2022 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja Burmistrza z dnia 2 grudnia 2022 r. została wydana w warunkach powagi rzeczy osądzonej (decyzja Burmistrza z dnia 29 listopada 2016 r., znak OŚ.6331.1.2016), a więc z wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 234 ust. 5 p.w. z 2017 r. postępowania w sprawie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub zapobieganie szkodom nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Wyłączona była więc możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu. Dalej Kolegium podkreśliło, że także pod rządami art. 29 p.w. z 2001 r. można było zgłaszać szkodliwą zmianę stanu wody na takich zasadach, jakie obecnie przewiduje art. 234 nowej ustawy.
Pismem z dnia 18 maja 2023 r. skarżący wniósł do WSA w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium z dnia 14 marca 2023 r., której zarzucił naruszenie: – art. 234 ust. 5 p.w. z 2017 r. w zw. z art. 2, 7, 31 ust. 3 oraz 64 ust 3 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć zastosowania, bowiem wszedł w życie 1 stycznia 2018 r., ma charakter procesowy i nie może być stosowany do stanów faktycznych przed jego wejściem w życie; – art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. poprzez uznanie, że przepis ten nie może stanowić rozpoznania sprawy w przedmiocie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, która została wszczęta przed wejściem w życie p.w. z 2017 r.; – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji SKO do osoby nie będącej stroną w sprawie; – zasad postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 10 i 79 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. Skarżący wniósł stwierdzenie nieważności decyzji – ewentualnie – uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentacja skarżącego została rozwinięta w kolejnych pismach procesowych. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
W dniu 20 września 2023 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. Sąd I instancji ustalił, że postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o przepisy p.w. z 2001 r., bowiem stosownie do art. 545 ust. 4 p.w. z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. WSA w Poznaniu podzielił pogląd organu, że z uwagi na upływ czasu wyłączona jest możliwość merytorycznego załatwienia sprawy także w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte przed 1 stycznia 2018 r. W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 234 ust. 5 p.w. z 2017 r. należało odczytywać jako konieczność wykazania, iż zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego uzasadniające wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat. Jak ustalił WSA w Poznaniu, z wniosku skarżącego z dnia 30 listopada 2014 r. wynika wprost, że po raz pierwszy o szkodliwym oddziaływaniu nieruchomości sąsiedniej na jego nieruchomość dowiedział się już w 2012 roku.
Skoro przepis art. 234 ust. 5 p.w. wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu, to – zdaniem Sądu I instancji – zasadne jest stanowisko organu, że jeżeli na skutek wniosku strony skarżącego wszczęto postępowanie, to należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem WSA w Poznaniu, nawet gdyby wziąć pod uwagę brak przepisów przejściowych normujących zastosowanie akurat tego artykułu, to i tak należy przyjąć, że rozpoczął on swój bieg najpóźniej od 1 stycznia 2018 r., tj. od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Tym samym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli 14 marca 2023 r. nie było już możliwości możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu, zatem także i przy takim przyjęciu zachodziła przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania.
Sąd I instancji nie stwierdził też naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż, po pierwsze, stronami takiego postępowania będzie każdoczesny właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele działek sąsiednich, na które wskazane zmiany oddziałują. Po drugie, z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W ocenie Sądu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a., skarżący nie wskazał o jakich czynnościach nie był zawiadamiany i w którym konkretnie etapie postępowania nie brał udziału. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W opinii WSA w Poznaniu skarżący takiego wpływu nie wykazał.
Względem prowadzenia dwóch odrębnych postępowań przez organ, Sąd I instancji przyjął, że w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania obejmującego kilka jednorodnych przedmiotowo spraw, ale przepisy nie zezwalają na prowadzenie kilku równoległych postępowań w jednej sprawie administracyjnej. Unormowanie art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. W niniejszym postępowaniu organ ostateczną decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. wskazał taki sposób nakazując Zarządowi Dróg Powiatowych wybudowanie kanalizacji deszczowo-drenażowej.
To orzeczenie uniemożliwiło wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie tj. sprawie zainicjowanej wnioskiem strony w sprawie zmiany stosunków wodnych, a także modyfikację tego orzeczenia. Co prawda – jak zauważył Sąd I instancji – powaga rzeczy osądzonej (res iudicatae) nie została zdefiniowana w przepisach k.p.a., ale organ słusznie odwołał się do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który przewiduje obowiązek organu administracji publicznej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Odnosząc się w zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art.138 §1 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że katalog decyzji organu odwoławczego wynikający z art. 138 k.p.a. ma charakter wyczerpujący. Inne rozstrzygnięcia są dopuszczalne tylko wtedy, gdy co innego wynika z przepisów szczególnych. Tym samym nawet w sytuacji stwierdzenia przez organ w toku postępowania okoliczności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., organ zobowiązany jest wyłącznie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty w tym zakresie. Zdaniem WSA w Poznaniu w niniejszej sprawie organ odwoławczy obowiązany był zastosować uprawnienie orzecznicze określone wart. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 12 p.p.s.a. w zw. z art. 139 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 47 § 1 p.p.s.a. (a w dalszej kolejności także w związku z art. 271 pkt 2 p.p.s.a.), tj. wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I instancji (strona została pozbawiona możności obrony swoich praw) z uwagi na brak określenia przez Sąd I instancji jako uczestników postępowania osób (S.S. oraz H.W.), które brały udział w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym jako strony tego postępowania ze względu na ich interes prawny i którym została doręczona decyzja organu II instancji, a w konsekwencji brak doręczenia odpisu wyroku tym uczestnikom, brak zawiadomienia tych osób na zasadach art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o trybie postępowania, brak doręczenia skargi, brak doręczenia odpisu odpowiedzi na skargę – co stanowiło naruszenie obowiązków Sądu I instancji wskazania tych osób jako uczestników postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa i doprowadziło do nieważności postępowania.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 234 ust. 5 p.w. – tzw. "nowe" Prawo wodne (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, obecnie Dz. U. z 2023 r. poz.1478 t.j. z dnia 1 sierpnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. – "art. 234 ust. 5 Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt") w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 234 ust. 5 nowego p.w. i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, bowiem ww. przepis art. 234 ust. 5 nowego p.w. został błędnie wyłożony, gdyż ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. regulując stan prawny pro futuro, dotyczy sytuacji braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ czasu, a nie sytuacji "przedawnienia" (obowiązku umorzenia) postępowania administracyjnego już prawidłowo wszczętego, a w dalszej kolejności błąd w jego wykładni polega również na niezastosowaniu, w braku przepisów intertemporalnych, zasady lex severior retro non agit tj. z pominięciem tej zasady wykładni, dokonanie przez Sąd I instancji wykładni skrajnie niekorzystnej dla skarżącego odbierającej mu jakąkolwiek ochronę prawną umarzając postępowanie,
- b) art. 1 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu art. 10 k.p.a., a także nieustosunkowanie się przez WSA w Poznaniu do tego zarzutu (a także nieskonfrontowanie zarzutu ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym),
- c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchylaniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego (brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego), co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł się organ w ustaleniach faktycznych sprawy,
- d) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów postępowania: – art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), – art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli), – art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron),
- e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego – przedstawienie stanu faktycznego jedynie w oparciu o "skopiowanie" stanu faktycznego przedstawionego przez organ w zaskarżonej decyzji, który jest wybiórczy; – pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego przez Sąd I instancji szeregu rozstrzygnięć i decyzji wydanych wcześniej w toku postępowania administracyjnego w sprawie (naruszenie to jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy),
- f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu prawnego; przedstawienie oceny prawnej niespójnej – uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, brak jest odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów skarżącego,
- g) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 105 § 1 k.p.a. (przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaszła przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego w postaci zajścia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z uwagi na upływ czasu jak i z uwagi na załatwienie sprawy inną decyzją administracyjną, podczas gdy przepis p.w. nie dotyczy "przedawnienia" możliwości wydania decyzji administracyjnej przez organ (tj. nie dotyczy terminu zakończenia postępowania administracyjnego już wszczętego przed upływem 5 laty od dowiedzenia się przez stronę o szkodliwej zmianie stosunków wodnych), a jedynie dotyczy terminu, w którym strona może zgłosić się do organu z żądaniem i w którym takie postępowanie administracyjne może być wszczęte, podczas gdy sprawa zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla skarżącego nie została załatwiona inną decyzją administracyjną gdyż inna decyzja administracyjna nie wykazuje tożsamości przedmiotowej i podmiotowej i nie załatwiała tej samej sprawy administracyjnej,
- h) art. 1 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania zarzutu naruszenia art. 84 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. tj. braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pomimo wyraźnej wytycznej organu II instancji sformułowanej w uzasadnieniu decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji, które to braki w postępowaniu dowodowym miały istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. w zw. z art. 545 ust. 4 p.w. z 2017 r. przez niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie może być dalej prowadzone na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. i powinno podlegać umorzeniu, podczas gdy postępowanie administracyjne powinno być zakończone wydaniem decyzji co do istoty sprawy,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisem prawa materialnego art. 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. w zw. z art. 234 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 p.w. z 2017 r. w zw. z art 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że krąg stron postępowania administracyjnego został ustalony podczas gdy organy nie ustaliły następcy prawnego po zmarłej w właścicielce działki nr [...], o której śmierci organy te miały wiedzę na podstawie akt postępowania administracyjnego, co stanowiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mimo tego dokonanie przez Sąd nieuwzględnienia i oddalenia skargi, naruszając art. 151 p.p.s.a.,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 234 ust. 5 p.w. z 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że przyjęto, że przepis ten ogranicza czas trwania postępowania do 5 lat i powoduje "przedawnienie" postępowania administracyjnego oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która została wszczęta i toczyła się na podstawie "starego prawa wodnego" w realiach niniejszej sprawy nie może stanowić przepis "nowego prawa wodnego".
Skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu w związku z wystąpieniem przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji tj. w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.,
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wraz ze zwrotem kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, na podstawie art. 203 p.p.s.a.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a: a) z fotokopii metryki sprawy organu I instancji postępowanie oznaczone sygnaturą oś.6331.1.2016 otrzymało tytuł sprawy "postępowanie administracyjne w/s zmiany stosunków wodnych na [...]", w metryce sprawy pod numerem lp. 1 wskazano: – "oznaczenie osoby realizującej daną czynność: J.S."; – określenie rodzaju realizowanej czynności: "pd"; – data wykonania czynności: 23.04.16 (data wpływu 25.04.16); – wskazanie identyfikatora, do którego odnosi się czynności: wniosek o wszczęcie postępowania w/s zmiany stosunków wodnych w pasie drogi [...] – na okoliczność tego, że brak jest tożsamości podmiotowej i przedmiotowej; b) z odpisu z CEIDG dotyczącego działki nr [...] na dowód tego, że na nieruchomości tej została zarejestrowana i jest wykonywana działalność od dnia 23 maja 2022 r., co pominęły w ustaleniu stanu faktycznego organy administracyjne obu instancji – przewarzający przedmiot działalności: Roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych.
Pismem z dnia 12 stycznia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Kolegium wniosło o oddalenie tejże skargi w całości.
Pismami z dnia 27 września 2026 r. i z dnia 12 października 2026 r. skarżący kasacyjnie poinformował w szczególności o śmierci współwłaściciela działki nr [...], sformułował dodatkowe wnioski dowodowe i wniósł o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi nieważność postępowania, ponieważ było ono prowadzone z pominięciem jego uczestników z mocy prawa, którzy tym samym pozbawieni zostali możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W tej sytuacji zasadny okazał się też pierwszy zarzut skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji brały udział – w charakterze strony – trzy osoby: skarżący kasacyjnie, S.S. oraz H.W.. Według stanu na dzień wydania wyroku Sądu I instancji S.S. był ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. [...] jako jej współwłaściciel działki (o tej działce mowa w osnowie decyzji organu I instancji i w komparycji decyzji organu odwoławczego), a H.W. była ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. [...] jako jej współwłaściciel (działka ta była objęta w szczególności rozszerzonym wnioskiem skarżącego z dnia 7 listopada 2022 r.). Interesu prawnego tych osób dotyczyło postępowanie administracyjne i dotyczy go także wynik postępowania sądowego.
Na tę ocenę nie może mieć wpływu okoliczność, że organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji merytorycznej organu I instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, stanowiące o braku podstaw do konkretyzacji określonych uprawnień i obowiązków, w realiach przedmiotowej sprawy ma również wymiar materialnoprawny. Osoby, o których mowa, były traktowane przez organy odwoławczy jako strony i tym samym brały udział w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności doręczono im zaskarżoną decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, S.S. oraz H.W. przysługiwał z mocy prawa status uczestnika postępowania sądowego na prawach strony. Tymczasem Sąd I instancji prowadził postępowanie bez ich udziału; nie zostali oni wymienieni w zarządzeniu wstępnym, nie doręczono im odpisów pism procesowych ani odpisu wydanego na posiedzeniu niejawnym wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Stroną w rozumieniu tego przepisu jest także uczestnik postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1956/15: "Zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym – na wniosek.
Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział określa się jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a.)". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Zważywszy na charakter stwierdzonego uchybienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnosić do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym tych, które naprowadzają potencjalne pominięcie innych stron w postępowaniu administracyjnym przed organem. Na tym etapie nie miały też znaczenia dla rozstrzygnięcia twierdzenia skarżącego kasacyjnie o śmierci osób, które powinny, a nie brały udziału w postępowaniu sądowym. Powinnością Sądu I instancji będzie – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – prawidłowe ustalenie uczestników postępowania sądowego z uwzględnieniem ewentualnego następstwa prawnego.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.