Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 2988/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 920/22, po rozpoznaniu skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z 28 października 2022 r., nr SK0.462.1411.44.2022, w przedmiocie usunięcia odpadów: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 29 lipca 2022 r., nr ROŚ.6236.1.2020; II. zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 6 lipca 2020 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), że w miejscowości W. na terenie należącym do R. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "R. sp. z o.o.") rozkładają się jaja, a podmiot ten nie jest wpisany do rejestru podmiotów wprowadzających do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego. Rozkładające się jaja znajdują się także na terenie spalonej hali należącej do R. sp. z o.o. W toku sprawy ujawniono, że spółka zawarła z przedsiębiorstwem R. sp. z o.o. umowę dzierżawy. Spółka miała magazynować w wydzierżawionej hali magazynowej jaja, a za zniszczenia podczas każdorazowego załadunku i rozładunku miała odpowiadać R. sp. z o.o. W dniu [...] czerwca 2020 r. spaliła się hala magazynowa oraz cały towar (wytłaczanki do jajek oraz jaja - 6,5 mln sztuk).

Pismem 27 lipca 2020 r. spółka poinformowała do Burmistrza, że nie poczuwa się do usunięcia odpadów pozostałych po pożarze, gdyż nie jest posiadaczem tych odpadów, co wynika z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z póżn. zm., zwanej dalej "u.o.") i to nie na niej ciąży obowiązek ich usunięcia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. przeprowadził kontrolę sanitarną na zgliszczach. W obrębie spalonej doszczętnie hali czuć było fetor rozkładających się jaj oraz ziemniaków, jakie miały trafić do biogazowni. Przedstawiciele R. sp. z o.o. stwierdzili, że jaja były własnością spółki i to ona odpowiada za składowany towar. R. sp. z o.o. otrzymała wydany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. natychmiastowy nakaz rozebrania pozostałości hali. W związku z tą rozbiórką jaja zostały przetransportowane na pole położone 500 m na południe od miejsca zdarzenia i zabezpieczone folią aby ograniczyć emisję fetoru. Spółka-właściciel jaj wzbrania się od obowiązku usunięcia odpadów.

Starosta G. decyzją z 28 stycznia 2021 r., nr OR.0361.12.2020, umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów po pożarze, który miał miejsce [...] czerwca 2020 r. w miejscowości W., gm. P. Na skutek rozpoznania odwołań stron postępowania, Kolegium decyzją z 25 marca 2021 r., nr SK0.462.305.4.2021, utrzymało w mocy decyzję Starosty. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 475/21, WSA w Poznaniu uchylił obie ww. decyzje. Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji Starosty jest chaotyczne i wzajemnie sprzeczne.

Po pierwsze Starosta nie ustalił jaki konkretny przepis u.o. powinien być podstawą wszczęcia postępowania, a następnie rozstrzygnięcia w sprawie. Starosta wskazał bowiem, że w przedmiotowym postępowaniu nie ma zastosowania art. 101 u.o., a zastosowanie ma art. 26 u.o. Zdaniem WSA w Poznaniu jeżeli zatem ww. organ uznał, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 26 u.o., to winien uznać się za niewłaściwy i przekazać sprawę do rozpoznania odpowiedniemu organowi, a nie umarzać postępowanie. Z kolei odnosząc się do argumentacji Kolegium, iż z uwagi na brak ustalenia sprawcy wypadku postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe.

Sąd wskazał na brak konsekwencji organu, skoro bowiem nie można ustalić sprawcy wypadku zastosowanie powinny mieć przepisy art. 101 ust. 5 i 6 u.o. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy je z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jednak w niniejszej sytuacji faktycznej o bezprzedmiotowości nie może być mowy, ponieważ odpady nadal zalegają w miejscu do tego nieprzeznaczonym w rozumieniu ustawy. Nie jest zatem dopuszczalna taka sytuacja prawna, że odpady składowane w bliskim sąsiedztwie obszarów leśnych, które mogą stanowić zagrożenie dla środowiska nie zostaną stamtąd usunięte. WSA w Poznaniu polecił Staroście aby w pierwszej kolejności ustalił jaki przepis ma zastosowanie w sprawie, zważając na fakt, że przedmiotem postępowania są odpady już przeniesione w inne miejsce i "teoretycznie zabezpieczone". Jeżeli Starosta uzna, iż w sprawie ma zastosowania przepis art. 101 u.o. dokładnie przeanalizuje materiał dowodowy zebrany w sprawie i ustali podmiot zobowiązany do usunięcia przedmiotowych odpadów. W przypadku stwierdzenia, że zastosowanie ma art. 26 u.o., Starosta przekaże sprawę według właściwości stosownemu organowi.

Pismem z 7 grudnia 2021 r. Starosta przekazał sprawę według właściwości Burmistrzowi, ponieważ uznał, że odpady nadal zalegają w miejscu nieprzeznaczonym do tego, a więc w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 26 u.o.

Burmistrz 24 marca 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a 7 czerwca 2022 r. odbyły się oględziny w terenie. Potwierdzono fakt, że odpady zostały przetransportowane pod ścianę lasu, na działkę ew. nr [...], należącą do R. sp. z o.o. W dole zakopano odpady po jajach oraz plastikowych wytłaczankach. Odpady są zabezpieczone folią kiszonkową i według prezesa zarządu R. sp. z o.o. – M. G. - nie stanowią zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.

Burmistrz decyzją z 29 lipca 2022 r., nr ROŚ.6236.1.2020: 1) nakazał spółce usunięcie wszystkich zgromadzonych odpadów znajdujących się na działce nr [...];

1. 2) zobowiązał spółkę do wykonania powyższego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2022 r.;
2. 3) określił rodzaj odpadów - kod 16 80, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742, zwanego dalej "rozporządzeniem");
3. 4) określił sposób usunięcia odpadów - załadować odpady na środki transportu spełniające wymagania określone w rozporządzeniu i przekazać odpady podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów w myśl art. 41 i art. 42 u.o., kopię karty przekazania odpadów ww. podmiotom należy przekazać do Urzędu Miejskiego w P. w formie papierowej lub elektronicznej. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, którego R. sp. z o.o. nie posiada. Obecnie odpady zalegają na działce nr ew. [...], do której tytuł prawny posiada R. sp. z o.o. Odpady zalegają w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a więc należy je usunąć szczególnie, że znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie lasu. Organ I instancji zacytował treść art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. i podał, że z umowy dzierżawy jaką spółka zawarła z R. sp. z o.o. wynika, iż spółka powierzyła R. sp. z o.o. magazynowanie jaj kurzych w hali magazynowej, która doszczętnie spłonęła w pożarze [...] czerwca 2020 r. Burmistrz uznał zatem, że to spółka jest właścicielem oraz posiadaczem odpadów powstałych na skutek spalenia jaj kurzych, a w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 26 ust. 1 u.o. Organ I instancji podał, że wytwórca i posiadacz odpadów jest zobowiązany do usunięcia ich, przy czym domniemywa się, że posiadaczem jest władający powierzchnią ziemi (tu właściciel) jednak domniemanie to zostało obalone, ponieważ wytwórca odpadów został ujawniony.

Na skutek odwołania spółki, SKO decyzją z 28 października 2022 r., nr SK0.462.1411.44.2022, uchyliło pkt 2 decyzji Burmistrza i orzekło w tym zakresie co do istoty poprzez zobowiązanie Spółki do wykonania obowiązku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że przepisy u.o. mają na celu usuwanie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania. Obowiązek usunięcia odpadów spoczywa na posiadaczu. To kim jest posiadacz reguluje art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Działka ew. nr [...] stanowi grunty orne i lasy i nie jest to miejsce przeznaczone na składowanie lub magazynowanie odpadów. Istnieje więc obowiązek usunięcia odpadów. Zdaniem Organu odwoławczego bezspornie na działce należącej do R. sp. z o.o. nadal zalegają odpady po spalonych jajach kurzych.

SKO uznało, że spółka była posiadaczem jajek i opakowań do nich, gdyż była właścicielem co stwierdzono chociażby w umowie dzierżawy. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.

Skarżąca wniosła skargę do WSA w Poznaniu, kwestionując powyższą decyzję Kolegium w całości.

W dniu 10 sierpnia 2023 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu po pierwsze przywołał art. 153 p.p.s.a. podkreślając, że w prawomocnym wyroku tut. Sądu, sygn. akt IV SA/Po 475/21, polecono Staroście dokonać refleksji nad zagadnieniem obowiązku usunięcia odpadów, jakie bezspornie zalegają na działce ew. nr [...] należącej do R. sp. z o.o. Starosta wykonał to zobowiązanie i przekazał sprawę według właściwości Burmistrzowi. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie Starosty odpowiadało prawu gdyż istnienie obowiązku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.o. jest niesporne.

Jednocześnie Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji są przepisy u.o. oraz, na co nie zwrócono uwagi, przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., zwanej dalej "k.c."). Na podstawie istniejącego stosunku prawnego (ściślej - cywilnoprawnego) skarżąca korzystała z hali należącej do R. sp. z o.o. w celu składowania jajek w warunkach chłodniczych. Hala wraz z towarem uległa spaleniu [...] czerwca 2020 r. To zaś doprowadziło do powstania odpadów, które następnie przeniesiono na inną działkę R. sp. z o.o. Z uwagi na fakt, że żaden z ww. podmiotów nie posiada uprawnień do składowania odpadów, a zgliszcza po jajkach oraz wytłaczankach niewątpliwie są odpadami, zaktualizował się obowiązek usunięcia odpadów.

W ocenie WSA w Poznaniu zarzewiem sporu, jaki powstał na gruncie niniejszej sprawy, jest zagadnienie ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Zdaniem SKO, a także Burmistrza, zobowiązanym podmiotem jest skarżąca. Skarżąca zaś odrzuca ten wniosek. Przy czym Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie jest podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów.

Zdaniem WSA w Poznaniu SKO zasadnie skonstatował za Burmistrzem, że zaktualizował się obowiązek, o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.o. Powstaje zatem pytanie, kto w niniejszej sprawie jest posiadaczem odpadów, a więc na kim ciąży obowiązek, o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.o. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Poddając analizie pojęcie posiadacza odpadów Sąd I instancji w pierwszej kolejności zauważył, że posiadaczem odpadów jest ich wytwórca.

Z kolei o tym, kto jest wytwórcą odpadów, stanowi art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. Z zawartej w tym przepisie definicji wytwórcy odpadów wynika, że musi zaistnieć stan wytworzenia, a więc stan, w którym jakiś podmiot podejmuje działanie zmierzające do powstania odpadów.

W ocenie WSA w Poznaniu w niniejszej sprawie nie sposób ustalić, wbrew twierdzeniom skarżącej, kto jest wytwórcą odpadów. Prokuratura Rejonowa w G. umorzyła śledztwo w sprawie pożaru hali należącej do R. sp. z o.o., a więc nie przeprowadzono postępowania, w którym wyjaśniono by bez żadnych wątpliwości kto doprowadził do powstania odpadów. W opinii biegłego z zakresu pożarnictwa podkreślono, że zaniedbania, jakich miał dopuścić się właściciel hali, mogły doprowadzić do powstania pożaru. Jednak zdaniem Sądu I instancji prawdopodobieństwo nie oznacza pewności, a tylko pewność może doprowadzić do konstatacji, że dany podmiot wytworzył odpady.

Wobec tego Sąd I instancji krytycznie odniósł się do argumentacji skarżącej, która forsuje pogląd o tym, że R. sp. z o.o. jest wytwórcą odpadów. W sytuacji umorzenia śledztwa przez Prokuraturę Rejonową w G. w przedmiocie pożaru hali należącej do R. sp. z o.o., a w konsekwencji, nieprzeprowadzenia postępowania sądowego w kierunku ukarania winnych, nie sposób stwierdzić kto jest wytwórcą odpadów. Sąd administracyjny nie ma kompetencji, aby stawiać takie tezy. W opinii WSA w Poznaniu nie można zatem stwierdzić, iż R. sp. z o.o. jest wytwórcą odpadów. Przez swoją działalność podmiot ten nie doprowadził do powstania odpadów, a przynajmniej nie ma takiej pewności.

Ponadto R. sp. z o.o. nie przeprowadziła także zabiegów mających na celu mieszanie, wstępną obróbkę, ani innych, które doprowadziłyby do powstania odpadów. Wobec tego, że w momencie zdarzenia generującego powstanie odpadów, towar skarżącej znajdował się w hali należącej do R. sp. o.o., według Sądu I instancji nie sposób także stwierdzić, że wytwórcą odpadów jest skarżąca. Powracając do analizy przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. WSA w Poznaniu podał, że należy zastanowić się kto jest posiadaczem odpadów, skoro nie sposób ustalić ich wytwórcy. Ustawodawca wskazuje, że poza wytwórcą, posiadaczem odpadów jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów.

Natomiast według domniemania władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zagadnienie posiadania zostało uregulowane w przepisach k.c., jednak zdaniem Sądu I instancji, warto przyjrzeć się stosunkowi prawnemu jaki łączy skarżącą oraz R. sp. z o.o. SKO oraz Burmistrz zbyt pochopnie stwierdzili, że ww. podmioty łączy stosunek dzierżawy. Sąd I instancji przypomniał, że spółka oraz R. sp. z o.o. zawarły umowę pod nazwą "umowa dzierżawy" i przywołał brzmienie art. 693 § 1 k.c., wskazując, iż ustawodawca zawarł w definicji umowy dzierżawy następujące essentialia negotti: oddanie rzeczy do używania, pobieranie pożytków z oddanej rzeczy oraz zobowiązanie do wypłacenia czynszu. Bez tych elementów nie można mówić o umowie dzierżawy. Tymczasem skarżąca oraz R. sp. z o.o. zawarły umowę "dzierżawy", w której w pkt 1 umówiły się, że przedmiotem umowy jest dzierżawa całej powierzchni magazynowej w magazynach wydzierżawiającego (R. sp. z o.o.) celem magazynowania towaru (jajek) będących własnością dzierżawcy (spółka).

Dzierżawiona powierzchnia wynosić będzie 720 m². W dalszej treści umowy "dzierżawy" uregulowano kwestię czynszu, sposobu jego wyliczania, dodatkowych obowiązków R. sp. z o.o. w zakresie załadunku i rozładunku towaru skarżącej. W całej treści umowy "dzierżawy" Sąd I instancji nie dopatrzył się jednego z essentialia negotti konstytuującej umowę dzierżawy - pobierania pożytków. Umowa pomiędzy skarżącą a R. sp. z o.o. nie zawiera tego elementu, a zatem nie sposób uznać, że strony umowy zawarły taki stosunek prawny, jaki odpowiada rodzajowo umowie dzierżawy. Strony uregulowały wyłącznie magazynowanie towaru, a także odpowiedzialność R. sp. z o.o. w zakresie załadunku oraz rozładunku towaru. Nie jest przy tym istotna odpłatność za tę usługę.

WSA w Poznaniu doszedł do wniosku, że umowa "dzierżawy" zawarta pomiędzy skarżącą a R. sp. z o.o. odpowiada swoimi znamionami umowie przechowania, o której mowa w art. 835 k.c. Jednocześnie kwestia odpłatności przechowania została uregulowana w art. 836 k.c., ale to pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż odpłatność przy tej umowie to accidentalia negotti. Skarżąca przekazała na przechowanie jej towar (jajka w wytłaczankach) w hali magazynowej należącej do R. sp. z o.o. Przyjęcie na siebie przez R. sp. z o.o. obowiązku załadunku i rozładunku towaru, umieszczenie w hali i zapewnienie odpowiedniej temperatury wewnątrz hali, zmierza do zapewnienia stanu niepogorszonego rzeczy ruchomej przyjętej na przechowanie.

Sąd I instancji wskazał, że posiadanie to stan, w którym posiadacz dzierży daną rzecz {corpus) w celu zachowania rzeczy dla siebie (animus). Musi zatem jednocześnie wystąpić stan, w którym te dwa aspekty są zrealizowane. Przy czym definicja posiadania rzeczy została uregulowana w art. 336 k.c. Jednocześnie Sąd I instancji podał, że w przypadku posiadacza samoistnego jak i zależnego, istnieje podstawa do tego, aby posiadanie opierało się na woli dysponowania rzeczą dla siebie. Zatem w obu przypadkach zostaje spełniony wymóg copus-animus. Z kolei art. 338 k.c. ustanawia odrębną instytucję - dzierżyciela. Ta konstatacja, w ocenie Sądu I instancji, ma istotny wpływ na niniejszą sprawę, bowiem: przyjmując rzecz na przechowanie przechowawca staje się jej dzierżycielem (art. 338 KC), zaś składający, pozostaje posiadaczem samoistnym (np. właściciel), zależnym (art. 336 KC) albo dzierżycielem (art. 338 KC).

Mając na względzie to, że skarżąca oraz R. sp. z o.o. zawarli de iure umowę przechowania, a nie dzierżawy, jak stwierdziło SKO, R. sp. z o.o. stała się dzierżycielem, a skarżąca była posiadaczem samoistnym. Według WSA w Poznaniu R. sp. z o.o. była dzierżycielem, ponieważ nie było po jej stronie woli zachowania towaru dla siebie, stąd wniosek o tym, że jest ona dzierżycielem. W definicji posiadacza odpadu (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.), ustawodawca zawarł obowiązek posiadania odpadów, a więc faktyczne dysponowanie tymi odpadami. W ocenie Sądu I instancji nie sposób stwierdzić, że skarżąca dysponowała odpadami, ponieważ ułożenie towaru (jajek i wytłaczanek) w hali magazynowej, załadunek oraz rozładunek, pozostawały w gestii R. sp. o.o. Skarżąca nie miała zatem przy sobie elementu dzierżenia, gdyż dzierżenie przeszło na R. sp. z o,o., w myśl zawartej przez nich umowy.

Dodatkowo, ustawodawca wprowadza domniemanie, że posiadaczem odpadów jest ten podmiot, który włada nieruchomością, na której znajdują się odpady. W tym miejscu WSA w Poznaniu przypomniał, że odpady zostały przetransportowane na inną działkę niż działka, na której stała hala - 500 m na południe. Umowa "dzierżawy" nie dawała natomiast skarżącej prawa do dysponowania nieruchomością, na której stała hala magazynowa, a już w ogóle nie dotyczyła działki, na której obecnie znajdują się odpady (działka ew. nr [...]). Nie da się stwierdzić zatem, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., skarżąca, jako osoba prawna, posiada odpady. Dzierżenie jest po stronie R. sp. z o.o., skarżąca nie jest w posiadaniu odpadów, a ponadto nie posiada tytułu prawnego, do którejkolwiek działki należącej do R. sp. z o.o. Na gruncie u,o, ustawodawca wymaga jedynie faktycznego posiadania odpadów - dzierżenia. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży zatem na posiadaczu odpadów.

Przy czym obalenie domniemania może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, a ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia powyższego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem władał lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów (co w niniejszej sprawie jest nie do zrobienia, skoro umorzono śledztwo), lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie. Według WSA w Poznaniu o skarżącej nie można powiedzieć, że jest władającą powierzchnią ziemi, na której zalegają odpady, bowiem nie posiada żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości.

Musiałoby zostać dowiedzione zatem, że skarżąca, w oparciu o tytuł prawny, sprowadziła na działkę należącą do R. sp. z o.o. odpady, a tytuł prawny nie obejmował prawa do składowania odpadów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ustawodawca podkreśla w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., że jako posiadacza należy traktować tego, który gromadzi odpady na danej nieruchomości. Skarżąca nie umieściła odpadów na działce ew. nr [...]. Przeniesienie odpadów na tę działkę nastąpiło za sprawą R. sp. z o.o. w związku z wykonywaniem nakazu rozbiórki pozostałości hali, orzeczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie jest posiadaczem odpadów. Nie jest też ich wytwórcą i nie sposób ustalić, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o., kto nim jest. Spalenie się towaru nie wpisuje się w definicję wytwórcy odpadów, kiedy nie sposób ustalić ponad wszelką wątpliwość, za czyją sprawą doszło do pożaru.

W toku postępowania administracyjnego nie dowiedziono tego. Skarżąca, jako osoba prawna, nie posiada odpadów bowiem nie włada nieruchomością, na której odpady do dzisiaj zalegają. W ocenie WSA w Poznaniu organy orzekające nie zauważyły, że stosunek prawny łączący R. sp. z o.o. i skarżącą nie jest umową dzierżawy, tylko umową przechowania, a to znacząco zmienia istotę obowiązku z art. 26 ust. 1 u.o. Skarżąca nigdy nie miała tytułu prawnego do nieruchomości należących do R. sp. z o.o., dlatego nie sposób stwierdzić, że jest ona we faktycznym posiadaniu odpadów. Z tych względów organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) błędnie uznały, że skarżąca jest posiadaczem odpadów, a w związku z tym jest zobowiązana do ich usunięcia.

Przechodząc z kolei do pozostałych zarzutów skargi WSA w Poznaniu nie podzielił ich, co ostatecznie nie ma wpływu na wynik sprawy, stwierdzając, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 32 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zakresie, w jakim podniosła to skarżąca. Skarżąca błędnie rozważyła to, że złożyła w hali należącej do R. sp. z o.o. towar, a pozostały do usunięcia odpady. Odpad jest konsekwencją bytności towaru. Nie sposób jednak stwierdzić, kto doprowadził do wytworzenia odpadów. Prokuratura Rejonowa w G. umorzyła śledztwo, a więc nikt nie dowiódł tego, kto przyczynił się do powstania odpadów na skutek pożaru. Biegły stwierdził jedynie prawdopodobieństwo przyczynienia się pracownika, który za wysoko ustawiał palety z towarem skarżącej pod linią wysokiego napięcia. Biegły nie jest podmiotem kompetentnym do dowodzenia tego, że ktoś popełnił dany czyn, z którym ustawodawca wiąże określonym prawem skutek. Nie sposób zatem przypisać R. sp. z o.o. wytwórstwo/odpadów.

Niezasadny zdaniem Sądu I instancji był także zarzut naruszenia przepisu art. 26 ust. 6 w związku z art. 4 ust. 3 w związku z art. 236a ust. 5 u.o. i załącznikiem nr 5a u.o. Ustawodawca wymaga skutecznego działania w celu usunięcia odpadów mogących zagrażać społeczeństwu, a także środowisku. Nie sposób, aby organy administracji publicznej miały dokonywać rozróżnienia odpadów, skoro w wyniku ich zmieszania powstała jedna masa materii odpadowej. Można zgodzić się ze skarżącą, że doszło do zmieszania odpadów po jajkach i wytłaczankach z elementami konstrukcyjnymi hali magazynowej. Zmieszanie pozwoliło na wskazanie kodu odpadów, który przyjmuje najszersze spektrum materii, w celu skutecznego ich usunięcia.

Dodatkowo, skoro nie udało się stwierdzić ponad wszelką wątpliwość tego, kto doprowadził do pożaru, nie da się uznać, że należało przyjąć kod odpadów o numerze 16 81 - odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych.

Według WSA w Poznaniu zarzut naruszenia art. 138 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest częściowo niezasadny. Opinia biegłego z zakresu pożarnictwa nie wskazuje sprawstwa pożaru. Nie da się przyjąć zatem, kto jest wytwórcą odpadów powstałych w wyniku spalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi, mimo nietrafności niektórych z nich. Kolegium oraz Burmistrz dopuścili się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów u.o. w zakresie wytwórstwa odpadów, a także tego, kto jest posiadaczem odpadów w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.

Reasumując powyższe, WSA w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd. Przede wszystkim Burmistrz uzna, że skarżąca nie jest posiadaczem odpadów i nie ciąży na niej obowiązek, o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.o. Rolą Burmistrza w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym będzie wskazanie faktycznego posiadacza odpadów i zobowiązanie go do ich usunięcia

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2023 r. wywiodła R. sp. z o.o. (dalej również jako "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a to:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 835 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie w następstwie uznania umowy łączącej R. Sp. z o.o. i skarżącą rzekomo za umowę przechowania, w sytuacji, gdy:
3. - w treści umowy wyłączono wprost odpowiedzialność R. sp. z o.o. za towar pozostawiony przez skarżącą w magazynie, w sytuacji gdy obowiązek zachowania rzeczy w stanie niepogorszonym stanowi konieczny i niezbędny element umowy przechowania, bez którego dana czynność prawna nie może być zakwalifikowana jako przechowanie;
4. - w treści zawartej umowy brak jest kluczowego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie jej jako umowy przechowania, tj. zobowiązania R. sp. z o.o. do zachowania rzeczy spółki skarżącej w stanie niepogorszonym, przy czym obowiązek taki bezsprzecznie w żaden sposób nie wynika z treści zapisów zawartej przez strony umowy;
5. - w treści zawartej umowy brak jest essentialia negotti umowy przechowania, tj. określenia obowiązku zwrotu rzeczy (kurzych jaj) oraz zasad na których miałby taki zwrot nastąpić,
6. - przedmiotem umowy przechowania może być przede wszystkim rzecz ruchoma oznaczona co do tożsamości, a jedynie wyjątkowo oznaczona co do gatunku, przy czym aby można było w przypadku rzeczy oznaczonych co do gatunku zakwalifikować daną umowę jako umowę przechowania, musi dojść do wyodrębnienia, zindywidualizowania takich rzeczy, do czego w przypadku umowy zawartej pomiędzy skarżącą i R. sp. z o.o. bezsprzecznie nie doszło, a magazynowane kurze jaja nie zostały w żaden sposób oznaczone ani wyodrębnione w treści zawartej umowy;
7. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 835 k.c. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe w tej sprawie zastosowanie, oraz uznanie, że obowiązki R. sp. z o.o. wskazane w treści tej umowy polegające na:
8. - rozładowaniu i załadowaniu kurzych jaj spółki skarżącej
9. - zapewnieniu odpowiedniej temperatury wewnątrz hali
10. - umieszczeniu kurzych jaj w hali świadczą rzekomo o tym, iż R. sp. z o.o. zobowiązała się do zachowania w stanie niepogorszonym składowanego towaru, a zatem, że mamy rzekomo do czynienia z umową przechowania, w sytuacji gdy:
11. a) kwestia sposobu "umieszczenia towaru w hali" nie została w treści umowy uregulowana, a R. sp. z o.o. obowiązała się jedynie do jego załadunku i rozładunku;
12. b) obowiązek R. sp. z o.o. do rozładowania i załadowania towaru nie wynikał rzekomo z przyjęcia na siebie obowiązku zachowania kurzych jaj w stanie niepogorszonym, lecz z dodatkowego, niezależnego od umowy głównej zobowiązania kontraktowego, za które miała otrzymywać dodatkowe wynagrodzenie na podstawie ust. 6 tej umowy;
13. c) zobowiązanie R. sp. z o.o. do zapewnienia w hali temperatury powyżej 5ºC stanowiło warunek kontraktowy, na jakich zawarto tę umowę, a nie zobowiązanie ww. podmiotu zmierzające do zachowania kurzych jaj w stanie niepogorszonym;
14. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 836 k.c. w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. przez jego niewłaściwe w tej sprawie zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że na gruncie umowy zawartej przez R. sp. z o.o. i skarżącą kwestia odpłatności pozostaje rzekomo bez znaczenia dla sprawy (str. 15 uzasadnienia), w sytuacji, gdy kwestia odpłatności przy zawartej umowie miała wręcz kluczowe znacznie, ponieważ strony bezsprzecznie nie zawarłyby rzeczonej umowy, gdyby R. sp. z o.o. nie otrzymywała wynagrodzenia za wydzierżawienie/wynajęcie powierzchni magazynowej, co jednoznacznie potwierdza, że zawarta umowa nie jest umową przechowania.
15. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 835 k.c. w zw. z art. 659 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 693 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. przez niezasadne uznanie łączącego R. sp. z o.o. i skarżącej stosunku prawnego za rzekomo umowę przechowania, w następstwie pominięcia istotnych postanowień zawartych w treści tej umowy, z których jednoznacznie wynikał brak możliwości uznania jej za taką umowę, w tym w szczególności w następstwie pominięcia, że:
16. a) w umowie w sposób wyraźny wskazano, że jej przedmiotem jest cała powierzchnia magazynowa (ust. 1 oraz ust, 3 zd. 1 umowy);
17. b) przedmiotem umowy była właśnie cała powierzchnia magazynowa, a nie kurze jaja (ust. 1 umowy),
18. c) w treści umowy strony zawarły obowiązek spółki skarżącej do zwrotu przedmiotu umowy, czyli właśnie całej powierzchni magazynowej wynajętego magazynu (ust. 2 in fine umowy)
19. d) w trakcie obowiązywania umowy i - co kluczowe - w momencie powstania odpadów, powierzchnia magazynowa pozostawała bezsprzecznie w dyspozycji spółki skarżącej,
20. e) w umowie wyłączono odpowiedzialność R. sp. z o.o. za towar pozostawiony przez skarżącą w magazynie (ust. 5 umowy);
21. f) R. sp. z o.o. nie była obowiązana do prowadzenia ewidencji ilościowej towaru należącego do skarżącego (ust. 5 umowy);
22. g) to spółka skarżąca a nie R. sp. z o.o miała uprawnienia do zaplombowania i zabezpieczenia swojego towaru przez założenie kłódek (ust. 5 umowy);
23. h) wyłączono odpowiedzialność R. sp. z o.o. za brak zapewnienia temperatury do +5ºC jeżeli nastąpiło to z powodu okoliczności, za które nie ponosiła ona winy (ust. 5 umowy);
24. i) R. sp. z o.o. zapewniała temperaturę w magazynie do +5ºC wyłącznie w warunkach temperatury zewnętrznej (poza magazynem) do +25ºC (ust. 5 umowy);
25. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 336 k.c. w zw. z art. 338 k.c, przez ich niewłaściwe zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i niezasadnego uznania, że na podstawie umowy zawartej przez strony, to rzekomo R. sp. z o.o. była dzierżycielem towaru w postaci kurzych jaj i miała władać nimi za skarżącą, w sytuacji gdy treść powołanych przepisów, oraz przepisów wskazanych w poprzednich zarzutach w sposób oczywisty nie dawały ku temu jakichkolwiek podstaw;
26. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. przez pominięcie zgodnego zamiaru stron umowy z dnia [...].04.2020 r. przy dokonywaniu wykładni oświadczeń woli złożonych w tej umowie przez R. sp. z o.o. i skarżącą, którym ewidentnie było zawarcie umowy, przedmiotem której była cała powierzchnia magazynowa, a nie umowy przechowania, w sytuacji gdy treść umowy i okoliczności jej zawarcia, a także zamiar stron i nazwa samej umowy nie dają możliwości uznania jej za umowę przechowania;
27. 7. art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. przez jego błędną wykładnię, w tym zawartej w nim definicji "wytwórcy odpadów" i całkowicie niezasadne uznanie, że rzekomo z definicji tej wynikać ma, że,,musi zaistnień stan wytworzenia, a więc stan, w którym jakiś podmiot podejmuje działanie zmierzające do powstania odpadów" (str. 13 uzasadnienia) przy jednoczesnym pominięciu, że w myśl powołanego przepisu za wytwórcę odpadów należy uznać także podmiot, którego działalność, a nawet samo bytowanie, powoduje powstanie odpadów;
28. 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s,a. w zw. z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 u.o. przez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że rzekomo "spalenie się towaru nie wpisuje się w definicję wytwórcy odpadów, kiedy nie sposób ustalić ponad wszelką wątpliwość, za czyją sprawą doszło do pożaru'' (str. 17):
29. a) w sytuacji, gdy z treści przepisów u.o. w sposób jednoznaczny wynika, że za wytwórcę odpadów, a w konsekwencji - za ich posiadacza - należy uznać także podmiot, którego samo bytowanie powoduje powstawanie odpadów, przy czym odpady w tej sprawie miały związek właśnie z bytowaniem skarżącej, tak jak stwierdza się w umowie - na całej powierzchni magazynowej;
30. b) przy jednoczesnym zasadnym przyjęciu przez Sąd w treści uzasadnienia poglądu, że "Odpad jest konsekwencją bytności towaru";
31. 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. przez jego błędną wykładnię, w tym pojęcia "posiadacz odpadów" i niezasadne uznanie, że domniemanie wskazane w zdaniu ostatnim tego przepisu: /domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości/ obowiązuje także wówczas, gdy znany jest wytwórca odpadów, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że nie można domniemywać osoby posiadacza odpadów, gdy jest on już znany i możliwy do ustalenia na podstawie przesłanki "wytwórcy" odpadów;
32. 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i 145a p.p,s.a. w zw. z art. 26 ust. 4 i 5 u.o. przez ich błędną wykładnię i pominięcie, że wobec treści tych przepisów posiadaczem odpadów może być również podmiot, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której aktualnie znajdują się odpady, a w konsekwencji przez jego niezastosowanie i:
33. a) zaniechanie uznania, że skarżąca jest posiadaczem odpadów i jako taka - obowiązana do ich usunięcia z nieruchomości należącej do R. sp. z o.o.
34. b) niezasadne zobowiązanie organów administracji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznały, że skarżąca nie jest posiadaczem odpadów i nie ciąży na niej obowiązek wskazany w treści art. 26 ust. 1 u.o.;
35. 11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że:
36. - skarżąca nie jest rzekomo posiadaczem odpadów,
37. - skarżąca nie może zostać rzekomo uznana za posiadacza odpadów z uwagi na to że nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której obecnie znajdują się te odpady;
38. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
39. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów administracji i zaniechanie wydania rozstrzygnięcia na podstawie akt i w granicach sprawy, a następnie ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w następstwie pominięcia istotnych okoliczności wynikających z dokumentów znajdujących się w zgromadzonym materiale dowodowym, a to:
40. a) decyzji PINB w G. z dnia 7 lipca 2020 r. nr PINB-514.01.2020 z której wynika, że R. sp. z o.o. została zobowiązana do rozebrania hali magazynowej, co miało bezpośredni wpływ na konieczność przeniesienia odpadów należących do skarżącej;
41. b) protokołu wyjaśnień złożonych przez R. sp. z o.o, w sprawie składowania odpadów w miejscowości W. (nr protokołu ON.HŻ.9011.1.3.2020);

z których wynika, że:

1. - z uwagi na treść decyzji PINB zobowiązującej R. sp. z o.o. do rozebrania hali magazynowej, niezbędne i konieczne było uprzednie przeniesienie odpadów po kurzych jajach należących do skarżących, których spółka ta nie usunęła mimo wezwań:
2. - powodem przeniesienia odpadów po kurzych jajach na sąsiednią działkę była bierna postawa skarżącej, brak reakcji na wezwania R. sp. z o.o. do usunięcia odpadów i zachowanie, z którego jednoznacznie wynikało, że nie zamierza usunąć tych odpadów;
3. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów administracji i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o stan faktyczny ustalony w sposób sprzeczny z treścią dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania:
4. a) przez nieustalenie wytwórcy odpadów i zaniechanie jego ustalenia w toku postępowania, w sytuacji gdy było to obiektywnie możliwe, przy jednoczesnym pominięciu i niezasadnym zakwestionowaniu dokonanych w tym zakresie prawidłowych ustaleń organów administracji, z których wynikało, że wytwórcą odpadów jest skarżąca;
5. b) przez przyjęcie domniemania wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., w sytuacji gdy nie miało ono zastosowania, a w konsekwencji nieustalenie w wyroku skarżącej jako wytwórcy i posiadacza odpadów;
6. c) w następstwie wadliwego ustalenia, że rzekomo "Skarżąca nie jest podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów" (str.
7. 12) i to pomimo sprzecznego ustalenia w tym zakresie zawartego w treści wyroku na str. 15, gdzie uznano skarżącą za posiadacza samoistnego odpadów, co bezsprzecznie skutkować powinno uznaniem tej spółki za posiadacza odpadów w myśl przepisów u.o.;
8. d) w następstwie wadliwego ustalenia, że rzekomo strony zawarły umowę przechowania;
9. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a0 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów administracji, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw, a analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładnia mających w tej sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i treści umowy zawartej przez R. sp. z o.o. i skarżącą, wskazywały jednoznacznie na konieczność oddalenia skargi w całości.

W oparciu o przedstawione podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącej poprzez jej oddalenie w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ponadto skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych również za obie instancje, jak również zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega - na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się treści podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz właściwa ich redakcja.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie miały wpływ na wynik sprawy. Redagując zarzuty kasacyjne zgłoszone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podnosiła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzuty zawarte w pkt II ppkt 1, 2, 3 skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu.

Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie nie wykazało, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie.

Ponadto, co równie istotne, żaden z powołanych przepisów nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego zmierzającego do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można również tak sformułowanymi zarzutami kwestionować braku odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do zarzutów skargi, czy też występujących ewentualnych sprzeczności w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ponieważ obowiązek Sądu I instancji w tym zakresie wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy także podkreślić, że formułując powyższe zarzuty kasacyjne już w ich treści strona stwierdza "pominięcie istotnych okoliczności wynikających z dokumentów znajdujących się zgromadzonym materiale dowodowym", "w sposób sprzeczny z treścią dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania". W poszczególnych podpunktach analizowanych zarzutów kasacyjnych kwestionuje się ocenę zgromadzonego materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji i bezzasadne pominięcie okoliczności wynikających z zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów kasacyjnych podniesionych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, że dotyczą one ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, czyli który z podmiotów był posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 26 ust. 1 u.o. Bezspornym bowiem jest, że spółka F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. korzystała z hali należącej do R. Sp. z o.o. w celu składowania jaj. Hala ta w następstwie pożaru wraz z towarem – jajami- uległa spaleniu w dniu [...] czerwca 2020 roku. To zaś doprowadziło do powstania odpadów, które w związku z wykonaniem decyzji PINB w G. z dnia 7 lipca 2020 roku w przedmiocie nakazania R. Sp. z o.o. rozebrania spalonej hali, a której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zostały przez tą spółkę przesunięte w inne miejsce znajdujące się na nieruchomości stanowiącej także jej własność.

Takie działanie było następstwem braku reakcji ze strony F. Sp. z o.o. w Z. na wezwanie do usunięcia odpadów, a jednocześnie uniemożliwiało to wykonanie przez R. Sp. z o.o. nakazu rozbiórki spalonej hali. F. Sp. z o.o. uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie są obowiązane do usunięcia spornych odpadów.

Podniesione zarzuty kasacyjne na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. związane są z niewłaściwym zastosowanie art. 835 k.c. poprzez błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że umowę zawartą w dniu [...] kwietnia 2020 roku pomiędzy R. Sp. z o.o. F. Sp. z o.o. w Z. należy zakwalifikować jako umowę przechowania jaj (zarzuty kasacyjne pkt I ppkt 1, 2, 3, 4, 5, 6), a dalsze dotyczą błędnej wykładni pojęcia "wytwórcy odpadów", które definiuje art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. (pkt I ppkt 7 i 8 skargi kasacyjne) oraz niewłaściwej wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. definiującego pojęcie "posiadacza odpadów" (zarzuty pkt I ppkt. 9, 10 i 11 skargi kasacyjnej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć za Sądem I instancji, przy uwzględnieniu argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że umową jaka została zawarta w dniu [...] kwietna 2020 roku pomiędzy R. sp. z o.o. a F. Sp. z o.o. z siedziba w Z., którą jej strony określiły jako umowę dzierżawy jest umową przechowania w rozumieniu art. 836 k.c. Ocena przedstawiona przez Sąd I instancji w tym przedmiocie jest co najmniej niepełna, nie uwzględniająca wszystkich ustaleń faktycznych, a w szczególności pomija istotne postanowienia umowy zawartej między spółkami. Przede wszystkim zasadnie skarżąca kasacyjnie w ramach pierwszej grupy podniesionych zarzutów kasacyjnych podniosła, że Sąd I instancji wyrażając taką ocenę pominął kilka istotnych postanowień umowy, które mogą mieć istotny wpływ na kwalifikację prawną tejże umowy. Jak wynika z treści tej umowy, jej przedmiotem nie jest przechowywanie jaj stanowiących własność F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. W pkt 1 umowy tej jednoznacznie wskazano, że przedmiotem zawartej umowy jest "dzierżawa powierzchni magazynowej w magazynach wydzierżawiającego, w celu magazynowania towaru, będącego własnością dzierżawcy tj. pochodzących z prowadzonej fermy drobiu jaj.

Nadto w treści umowy tej w pkt 3 ustalono wysokość czynszu "dzierżawnego". Z treści umowy nie wynika, aby z objętej umową rzeczy (hala) F. Sp. z o.o. mogła pobierać określone pożytki. Zatem nie jest to umowa dzierżawy w rozumieniu art. 693 k.c. Koniecznymi elementami treści umowy dzierżawy są bowiem oprócz wskazania stron umowy, określenie przedmiotu dzierżawy, wysokości czynszu, także wyraźne wskazanie prawa pobierania przez dzierżawcę pożytków jakie może przynosić przedmiot dzierżawy. Natomiast z treści art. 836 k.c. przez umowę przechowania (tak zakwalifikował sporną umowę Sąd I instancji) przechowawca zobowiązuje się zachować w stanie niepogorszonym rzecz ruchomą oddaną mu na przechowanie. Istotą umowy przechowania jest zatem oddanie rzeczy ruchomej przechowawcy, który przyjmuje na siebie obowiązek pieczy nad powierzoną rzeczą. Piecza ta powinna prowadzić do przechowywania rzeczy w stanie niepogorszonym, a zatem przechowawca powinien czuwać i strzec rzeczy przed szkodą lub jej utratą.

Przez "stan niepogorszony" należy rozumieć stan, w jakim rzecz została wydana przez składającego. Do minimalnej koniecznej treści umowy przechowania należy zatem zaliczyć: po pierwsze zobowiązanie się przechowawcy do sprawowania pieczy nad rzeczą, po drugie konkretyzacja rzeczy będącej przedmiotem przechowania i po trzecie zobowiązanie się przechowawcy do wydania rzeczy w stanie niepogorszonym. Niezachowanie któregokolwiek ze wskazanych elementów nie pozwala na zakwalifikowanie wykreowanego umową stosunku prawnego jako umowy przechowania. W niniejszej umowie wskazano, że jej przedmiotem jest jak to określiły strony umowy jest "dzierżawa" hali w celu magazynowania, składowania towaru będącego własnością dzierżawcy.

Sąd I instancji nie wykazał, że przedmiotem tej umowy jest oddanie w przechowanie towaru dzierżawcy (składającego) do przechowania przez wydzierżawiającego tj. oddania tego towaru pod pieczę w znaczeniu wyżej podanym. Umknęła Sądowi I instancji konieczność uwzględnienia także innych postanowień zwartej przez spółki umowy. Dotyczy to w szczególności pkt 5 umowy. Zgodnie z treścią tego punktu wydzierżawiający nie ponosi odpowiedzialności za towar pozostawiony w magazynie, nie jest również zobowiązany do prowadzenia jego ewidencji. Dalej w punkcie tym strony umowy postanowiły, że dzierżawca jest uprawniony do zabezpieczenia towaru poprzez jego zaplombowanie lub założenie kłódek.

Nadto wyłączono odpowiedzialność wydzierżawiającego za brak zapewnienia temperatury w hali do + 5 stopni C, jeżeli nastąpiło to z powodu okoliczności, za które on nie ponosi winy. Zgodnie natomiast z pkt 6 umowy na wydzierżawiającego nałożono obowiązek rozładunku i załadunku towaru dzierżawcy, za którą to usługę będzie otrzymywał odrębne wynagrodzenie. Jednocześnie w pkt 6.1 umowy postanowiono, że wydzierżawiający ponosi odpowiedzialność za uszkodzenia lub utratę towaru w trakcie rozładunku i załadunku (w czasie pracy wózka widłowego). Sąd I instancji nie uwzględnił, a właściwe zmarginalizował znaczenie tych postanowień przy kwalifikacji prawnej zawartej między spółkami umowy. Dokonanie właściwej kwalifikacji prawnej umowy ma niewątpliwie decydujące znaczenie do ustalenia, kto i jakim był posiadaczem towaru przez okres magazynowanego przez F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. w hali należącej do spółki R. Prawidłowa odpowiedź na powyższe pytanie stanowi podstawę do ustalenia kto i jakim był posiadaczem (samoistnym czy zależnym), cz też dzierżycielem w zakresie wykonywania określonych czynności przewidzianych w umowie z dnia [...] kwietnia 2024 roku składowanego w hali towaru.

W tym zakresie nie budzi wątpliwości, że wobec braku w ustawie o odpadach definicji posiadania odpadów należy się odwołać do regulacji zawartych w kodeksie cywilnym, w szczególności art. 336 i następnych.

Odnośnie do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. przypomnieć na wstępie należy, że przepis ten zawiera definicję pojęcia wytwórcy odpadów, do którego to pojęcia odwołuje się przepis art. 26 tejże ustawy, w oparciu o który nakłada się obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. posiadaczem odpadów jest między innymi ich wytwórca. Pojęcie wytwórcy odpadów nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego jest nim taki podmiot, którego działalność lub bytowanie powoduje powstanie odpadów. Przytoczone znaczenie tego pojęcia wskazuje, że ma ono charakter generalny, w tym znaczeniu, że zgodnie z nim, jeżeli działalność lub bytowanie danego podmiotu powoduje powstanie jakichkolwiek odpadów, podmiot ten jest wytwórcą odpadów, wytwarza odpady.

Definicja ta nie jest konkretna i zindywidualizowana. Dany podmiot jest wytwórcą bliżej nieokreślonych odpadów, bo powoduje powstanie odpadów. Definicja ta określa dany podmiot pod kątem skutków jego działalności, jego bytowania. Nie określa relacji konkretnego podmiotu z konkretną rzeczą, a więc wytwórcy odpadu z wytwarzanym odpadem. W konsekwencji powyższego definicja wytwórcy odpadów nie wskazuje, czy przyczynienie się danego podmiotu do powstania odpadu (powodowanie powstania odpadu, a więc związek przyczynowy między działalnością lub bytowaniem, danego podmiotu a powstaniem odpadu) musi być bezpośrednie czy pośrednie, by dany podmiot był uznany za wytwórcę danego odpadu. Skoro ustawodawca nie przesądził charakteru związku przyczynowego (czy jest on bezpośredni, czy pośredni, czy musi być to normalny związek przyczynowy itp.), to każdy związek przyczynowy między działalnością lub bytowaniem podmiotu a powstaniem odpadów, czyni ów podmiot wytwórcą odpadów.

Pojęcie wytwórcy odpadów należy dekodować przede wszystkim w związku z definicją odpadów, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Powoduje zatem powstanie odpadów podmiot, który będąc posiadaczem danej rzeczy, w związku ze swoim bytowaniem lub działalnością się jej pozbywa, zamierza się pozbyć lub jest zobowiązany do pozbycia się. Innym słowy wytwórcą odpadu jest podmiot, w którego "rękach", rzecz staje się odpadem (Krótkie komentarze BECKA "Komentarz do ustawy o odpadach pod redakcją Ł.M. Wyszomirski str. 76 rok wydania 2025). Zatem stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skoro sporne odpady powstały na skutek pożaru, a okoliczności sprawy nie dają podstawy do ustalenia, kto jest winien jego powstania, to nie jest możliwe ustalenie wytwórcy odpadów, przy uwzględnieniu pozostałych istotnych okoliczności niniejszej sprawy takie stwierdzenie jest co najmniej przedwczesne.

Za zasadne zatem należy uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 16 i ust. 32 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 336 i 338 k.c. oraz art. 835 k.c. Zadaniem Sądu I instancji jest także wypowiedzenie się, czy i ewentualnie jakie znaczenie do ustalenia podmiotu obarczonego obowiązkiem usunięcia spornych odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 u.o. ma fakt przemieszczenia ich przez R. Sp. z o.o. z jednego na drugie miejsce będące następstwem konieczności wykonania decyzji PINB w przedmiocie rozbiórki spalonej hali, której z uwagi na zagrożenie nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stwierdzenie, przez Sąd I instancji, że podmiotem obowiązanym do usunięcia odpadów może być R. spółka z o.o. z uwagi na domniemanie wynikające z art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wobec braku wyczerpującej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej i wskazanych okoliczności należy uznać co najmniej za przedwczesne. Sąd I instancji wypowiadając się ponownie co do zasadności wniesionej skargi winien poddać zgromadzony materiał bardziej wnikliwej ocenie, w szczególności pod kątem ustaleń wyżej wskazanych. Dokonanie prawidłowej kwalifikacji umowy, którą spółki zawarły między sobą w dniu [...] kwietnia 2020 roku ma niewątpliwie wpływ na ustalenie posiadacza towaru składowanego w hali, a następnie odpadów powstałych w następstwie pożaru, a tym samym czy zachodziła w sprawie konieczność zastosowania domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 tejże ustawy. Domniemanie to jest bowiem domniemaniem wzruszalnym.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.