Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt III OSK 233/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A. sp. j. z siedziba w O. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2025r., sygn. akt II SAB/Wr 782/25, którym oddalono skargę w/w spółki na bezczynność Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska we Wrocławiu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie podziemnego magazynu gazu.

Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Działając w imieniu i na rzecz A. Sp. j. (skarżącej Spółki), A. B. wniósł skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, polegającą na pozostawieniu wniosku Spółki bez rozpoznania z powodów nieznajdujących oparcia w przepisach prawa. Przed złożeniem skargi Spółka w trybie art. 37 k.p.a. wniosła ponaglenie w dniu 23 września 2024 r. do GDOŚ, które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. Strona wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Spółka od 2007 r. ubiega się o budowę Podziemnego Magazynu Gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gmin K. i M. w woj. [...] na złożu [...]. W 2012 r., po wypełnieniu wszelkich wymaganych prawem obowiązków, w tym po uzyskaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, wydanych przez Burmistrza Gminy M. w uzgodnieniu z RDOŚ we Wrocławiu, Minister Środowiska udzielił Spółce koncesję nr [...] na bezzbiornikowe magazynowanie gazu w złożu [...]. Nadto Spółka zawarła umowę z Ministrem Środowiska o użytkowanie górnicze terenu. Na skutek zdarzeń, całkowicie zdaniem Spółki od niej niezależnych, realizacja przedsięwzięcia przedłużyła się i wyniku tego wspomniana wyżej decyzją środowiskowa utraciła moc.

W związku z powyższym A. Spółka Jawna z siedzibą w O. (dalej w skrócie: Spółka) pismem z dnia 4 października 2019 r. wystąpiła do Wójta Gminy K. o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) [...] wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną". Wójt Gminy K., uznając się za niewłaściwego w sprawie, przekazał w/w wniosek Burmistrzowi Gminy M., z uwagi na fakt, iż większość terenu, na którym miało być realizowane przedsięwzięcie, znajduje się na obszarze tej Gminy. Burmistrz Gminy M. uznał swoją właściwość i prowadził postępowanie w oparciu o art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa lub u.o.o.ś."").

W toku postępowania Spółka poinformowała organ, iż gazociąg łączący podziemny magazyn gazu ze stacją pomiarową w [...] jest inwestycją towarzyszącą inwestycji w zakresie terminalu, o której mowa w art. 38 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1836 ze zm., dalej w skrócie: "specustawa terminalowa"). Ponieważ informacja ta mogła wpłynąć w sposób istotny na sposób prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej w skrócie: "RDOŚ"), do którego Burmistrz Gminy M. zwrócił się o wyrażenie opinii na podstawie art. 64 ustawy, wezwał Spółkę oraz Burmistrza do weryfikacji powyższego ustalenia i udowodnienia, iż planowana inwestycja podlega art. 38 pkt 5 specustawy terminalowej, bowiem jako jedyny argument potwierdzający możliwość realizacji przedsięwzięcia w oparciu o w/w przepis wskazano fakt, że jednym z elementów PMG [...] jest elektrociepłownia pracująca w wysokosprawnej kogeneracji, zasilana gazem dostarczanym przez gazociąg [...], która wytwarzać będzie energię elektryczną i ciepło na potrzeby własne, a nadwyżki energii elektrycznej przekazywane będą do sieci dystrybucyjnej, natomiast ciepło kierowane będzie do odbiorców lokalnych.

W ocenie RDOŚ, na podstawie przedłożonych informacji nie było możliwe jednoznaczne potwierdzenie możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów specustawy terminalowej. Ze stanowiskiem RDOŚ nie zgodził się Burmistrz Gminy M., który pismem z dnia 6 października 2023 r., powołując się na art. 38 pkt 5 specustawy terminalowej oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, przekazał RDOŚ we Wrocławiu do załatwienia według właściwości wniosek Spółki z dnia 4 października 2019 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Wobec przekazania mu w/w wniosku do rozpatrzenia, RDOŚ we Wrocławiu podjął czynności mające na celu weryfikację wniosku pod względem formalnym, gdyż analiza przedłożonego materiału dowodowego wskazywała na konieczność jego uzupełnienia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 1 ustawy, względem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć realizowanych w oparciu m.in. o specustawę terminalową zastosowanie mają odmienne wymogi formalne, aniżeli dla przedsięwzięć, dla których nie przyjęto specustaw. Ponadto zmiana organu właściwego w przedmiotowej sprawie wpłynęła także na rodzaj organów opiniujących w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy – dla przedsięwzięcia realizowanego w ramach specustawy terminalowej jednym z organów wydających opinię jest państwowy wojewódzki, a nie powiatowy, inspektor sanitarny. RDOŚ uznał jednak jednocześnie za zasadne dalsze analizowanie kwestii właściwości organu.

Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. RDOŚ, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), pozostawił wniosek z dnia 4 października 2019 r. bez rozpoznania, szczegółowo wyjaśniając Spółce jakiego rodzaju braki formalne nie zostały przez nią należycie uzupełnione. Stanowisko to zostało przez RDOŚ podtrzymane w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r.

Na skutek wniesienia przez Spółkę ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ") w postanowieniu z dnia 12 marca 2024 r. stwierdził, iż RDOŚ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 października 2019 r. Stwierdzenie bezczynności wynikało w tym przypadku z faktu prowadzenia przez RDOŚ postępowania zgodnie z otrzymanym wnioskiem, przy jednoczesnym dalszym ustalaniu właściwości organu, podczas gdy – zgodnie ze stanowiskiem GDOŚ – organ powinien był najpierw stwierdzić ponad wszelką wątpliwość swoją właściwość w sprawie, a dopiero później weryfikować wniosek pod względem formalnym. Powyższe spowodowało przedwczesne pozostawienie sprawy bez rozpoznania, jako że sprawę bez rozpoznania może pozostawić jedynie organ właściwy w sprawie. W konsekwencji, RDOŚ powinien był ponownie wezwać Spółkę o przedłożenie wymaganych dokumentów lub wystąpić z wnioskiem o wszczęcie sporu kompetencyjnego.

Kierując się treścią w/w postanowienia GDOŚ i zawartymi w nim wytycznymi, RDOŚ w piśmie z dnia 26 marca 2024 r. wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentów niezbędnych dla ustalenia właściwości rzeczowej organu. W wezwaniu tym wskazał na konieczność udowodnienia, że inwestor posiada przymiot "odbiorcy końcowego", o którym mowa w art. 3 pkt 13a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 266, dalej w skrócie: "p.e."). Posiadanie przymiotu "odbiorcy końcowego" jest bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy warunkiem niezbędnym dla możliwości skorzystania przez Spółkę z regulacji specustawy terminalowej. Wyjaśnienia wymagało zatem m.in., czy zakup paliw gazowych będzie odbywać się na potrzeby wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła w jednostce wytwórczej lub jednostce kogeneracji. GDOŚ podkreślił bowiem, iż sam fakt magazynowania paliw gazowych nie przesądza o tym, aby uznać inwestora za podmiot spełniający kryteria wskazane w art. 38 pkt 5 specustawy terminalowej.

Pismem z dnia 26 marca 2024 r., odnosząc się do treści postanowienia GDOŚ, Spółka wskazała, że w ramach przedsięwzięcia (którego nazwa wskazuje wprost na budowę podziemnego magazynu gazu jako przedmiotu przedsięwzięcia) budowana będzie elektrownia pracująca w wysokosprawnej kogeneracji o mocy elektrycznej 1,8 MW i mocy cieplnej 2,0 MW. Zdaniem Spółki jest to wystarczający argument przemawiający za możliwością uznania jej za odbiorcę końcowego w rozumieniu w/w regulacji prawnych. W pismach z dnia 9 i 11 kwietnia 2024 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wyrażając swoją opinię o "bezsensowności żądań organu" oraz – w ocenie RDOŚ – w dalszym ciągu nie przedstawiła dokumentów pozwalających na ustalenie właściwości rzeczowej organu.

Wobec powyższego, RDOŚ zdecydował o złożeniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jego zdaniem, treść zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na uznanie Spółki za podmiot mogący realizować przedsięwzięcie w oparciu o specustawę terminalową, a tym samym RDOŚ nie może zostać uznany właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy. Nie można bowiem uznać, że każda inwestycja związana z realizacją gazociągu, magazynu gazu lub innej infrastruktury związanej z gospodarowaniem zasobami gazu, może być uznana za "inwestycję w zakresie terminalu", o której mowa w w/w przepisie.

Burmistrz Gminy M. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że gazociąg łączący PMG (podziemny magazyn gazu) ze stacją pomiarową w [...] jest inwestycją towarzyszącą inwestycji w zakresie terminalu, o której mowa w art. 38 pkt 5 specustawy terminalowej (stanowisko Spółki wyrażone w piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r. i potwierdzone w piśmie z dnia 7 czerwca 2023 r.). Powyższe znajduje również odzwierciedlenie w opisie przedsięwzięcia zawartym w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, mówiącym m.in. o układach kogeneracyjnych do wytwarzania ciepła i energii elektrycznej jako elemencie instalacji nadziemnej PMG [...] (str. 8, 11, 13, 16, 18), co pozwala uznać inwestora planowanego przedsięwzięcia za odbiorcę końcowego dokonującego zakupu paliw gazowych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo energetyczne.

W konsekwencji, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, to nie Burmistrz Gminy M., ale RDOŚ jest organem właściwym do wydania w tej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Spółka w piśmie z dnia 17 maja 2024 r., odnosząc się do wniosku RDOŚ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, stwierdziła, że kolejne działania RDOŚ są podejmowane jedynie w celu, aby nie prowadzić niniejszego postępowania merytorycznie.

Postanowieniem z 16 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako organ właściwy do wydania w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu.

Po otrzymaniu przez RGOŚ postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 roku rozstrzygającego spór kompetencyjny, organ pismem z dnia 26 lipca 2024 roku wezwał wnioskodawcę – skarżącą spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. spełnienia warunków formalnych wniosku określonych w przepisach dla dokumentacji sporządzonej dla przedsięwzięcia realizowanego na podstawie specustawy terminalowej. W wezwaniu tym organ wskazał na konieczność uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedstawionego w nim przedsięwzięcia tj. zobowiązał Spółkę do złożenia:

1. - zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 4 uo.o.ś dla przedsięwzięcia realizowanego w zakresie terminalu mapę przedstawiająca dane sytuacyjne i wysokościowe, sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek oraz obejmująca obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie,
2. - mapy o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a u.o.o.ś. w postaci papierowej oraz elektronicznej, w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z wyznaczoną odległością, o której mowa w ust. 3a pkt 1 dla części przedsięwzięcia nierealizowanej w ramach specustawy terminalowej realizowanej w granicach przestrzeni stanowiącej część składową nieruchomości gruntowej (takie jak naziemna infrastruktura magazynu gazu).

Nadto zobowiązano spółkę do złożenia aktualnych wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części inwestycji nierealizowanej w ramach specustawy terminalowej, w oryginale lub uwierzytelnionej kopi.

W zakreślonym terminie skarżąca spółka wymaganych map nie złożyła. W piśmie adresowanym przez skarżącego do organu noszącym datę 20 sierpnia 2024 roku przedstawiła swoje stanowisko co do wymogów formalnych jakie winien spełniać wniosek w wydanie decyzji środowiskowej dla przedstawionego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącej spółki nie dotyczy jej obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mapy o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 4 o.o.ś.

W tym miejscu należy nadmienić, że czynności związane z wezwaniem skarżącej spółki o uzupełnienie braków formalnych wniosku zostały dokonane przez RDOŚ przed otrzymaniem odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 września 2024 roku, sygn. akt II SAB/Wr 279/24, którym uwzględniono skargę spółki na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, zobowiązującym jednocześnie organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Wobec braku uzupełnienia przez Spółkę wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie zakreślonym w wezwaniu, pismem z dnia 24 września 2024r. RDOŚ we Wrocławiu poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przedstawiając w nim przyczyny takiego sposobu zakończenia sprawy.

Pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. strona skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i nawiązując do toczących się spraw sądowych związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku, skarżąca spółka zarzuciła organowi, że zażądał od spółki doręczenia map nie wymienionych w przepisie art. 74 ust. 1 pkt 4 o.o.ś.

W złożonej odpowiedzi na skargę RDOŚ we Wrocławiu wnosił o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji między innymi stwierdził, że wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowaniach jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać warunkom formalnym określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 74 o.o.ś. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób zgodzić się z ze stanowiskiem skarżącej spółki, że nie była zobowiązana do złożenia wraz z wnioskiem mapy wymienionej w art. 74 ust. 1 pkt 3a u.o.o.ś. Omawiane unormowanie zawarte w art. 74 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy wyraźnie zwalnia wnioskodawcę z dołączenia do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej mapy opisanej w pkt 3 ust. 1, a nie jak twierdzi skarżący 3a przywołanego przepisu. Zaznaczenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia jest niezbędne, aby właściwie określić krąg stron postępowania, co stanowi jeden z podstawowych obowiązków organu prowadzącego sprawę.

Analiza akt sprawy prowadzi zdaniem Sądu I instancji do wniosku, że mapa o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 4 o.o.ś. nie znajduje się w aktach sprawy Lektura legendy mapy na którą wskazuje w skardze Spółka nie zawiera wszystkich danych, do których zobowiązuje ustawa. Opis zawiera "granice przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami magazynowania gazu ziemnego", trzeba zaś mieć na uwadze, że planowane przedsięwzięcie obejmuje także infrastrukturę towarzyszącą magazynowaniu, bez której samo magazynowanie byłoby niemożliwe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązać organ do dokonania czynności związanych z załatwieniem wniosku w terminie 60 dni od otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, ewentualnie na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Nadto skarżąca kasacyjnie wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje i postępowanie zażaleniowe.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieprawidłowe wezwanie spółki do "uzupełnienia wniosku i pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji jego kompletności oraz:

1. - mylnego zakwalifikowana obowiązków, których wykonania organ może oczekiwać od strony w zakresie przedkładania map wobec tego, że wnioskodawca był wyłącznie zobowiązany złożyć mapę przedstawiającą dane sytuacyjne i wysokościowe, w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie i skarżąca to zrobiła,
2. - niewłaściwe zakwalifikowanie oczekiwań organu na gruncie art. 74 u.o.o.ś, podczas gdy oferowane we wniosku dokumenty w żaden sposób nie tamowały postępowania".

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację mającą zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki przemawiać z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zarzutów. Podniesiono między innymi, że wbrew twierdzeniom organu jak i Sądu I instancji skarżąca z uwagi na treść "art. 74 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie u.o.o.ś. nie miała obowiązku złożenia kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie". Zatem nie ma uzasadnienia stwierdzenie przez WSA we Wrocławiu, że intencją skarżącej było uniknięcie złożenia mapy o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a u.o.o.ś.

Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że lektura przepisu art. 74 ust. 1 pkt 3a u.o.o.ś. pozwoliłaby Sądowi I instancji dojść do przekonania, że mapa o której jest w nim mowa (dla inwestycji skarżącego) odnosi się do mapy o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 4 zdanie drugie powołanej ustaw tj. mapy przedstawiającej dane sytuacyjne i wysokościowe, sporządzona w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie. Taką natomiast mapę skarżąca w niniejszej sprawie złożyła".

Nadto podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji "przedłożona mapa pozwala wskazać uczestników postępowania tj. osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w odległości 100 metrów od granicy terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. Gdyby była mapą w jakikolwiek sposób w tym zakresie niewystarczającą, z powodzeniem może to być ocenione w toku postępowania w trybie art. 77 k.p.a. Organ bezpodstawnie oczekuje od wnioskodawcy wyznaczenia kręgu stron, podczas gdy na podstawie posiadanych informacji samodzielnie go określi".

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych jak i przedstawionej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".

Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12).

W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Jednak należy podkreślić, że usuwanie "niedoskonałości" skargi kasacyjnej nie może prowadzić do naruszenia zasady związania zarzutami kasacyjnymi o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., a także nie nakłada na sąd kasacyjny obowiązku szukania argumentacji innej niż zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych stwierdzić na wstępie należy na brak właściwego ich zredagowania tj. nie wskazano podstawy prawnej tj. przedstawiając zarzuty kasacyjnie nie powołano przy nich przepisu art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. Nadto stwierdzić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, ani też przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.

Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego lub przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - niniejszej sprawie z jedną z form naruszenia o której mowa w art. art. 145 § 1 pkt 1, 2 lub 3 p.p.s.a. Kolejnym uchybieniem związanym z przedstawieniem podniesionych zarzutów kasacyjnych jest brak szczegółowego wskazania, którego z przepisów zawartych w art. 74 u.o.o.ś. dopuścił się naruszenia organ. Powołując na te przepis, w postawionym zarzucie kasacyjny Spółka nie wskazała jego jednostki redakcyjnej.

Przepis art. 74 u.o.o.ś. ma ponad 20 jednostek redakcyjnych – ustępów, punktów i podpunktów. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony wnoszącej skargę kasacyjną w wypełnianiu jej obowiązków związanych z prawidłowym sformułowaniem zarzutów kasacyjnych.

Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś. poprzez nieprawidłowe wezwanie spółki do uzupełnienia wniosku i pozostawienie wniosku bez rozpoznania w sytuacji jego kompletności stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 pkt 13 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Przedsięwzięcia powiązane technologiczne, kwalifikuje się zatem jako jedno przedsięwzięcie, także wtedy gdy jest realizowane przez różne podmioty, w różnych okresach, czyli etapowo.

Ma to z kolei znaczenie dla ustalenia nie tylko organu właściwego do rozpoznania wniosku, ustalenia organów współdziałających w wydaniu tej decyzji, ale także do ustalenia jakim warunkom winien odpowiadać wniosek o wydanie takiej decyzji. Celem ustawy jest między innymi zagwarantowanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla całego realizowanego przedsięwzięcia przez jeden, kompetentny organ, co zapewni nie tylko rzetelność, ale i spójność tej oceny oraz postępowania ją poprzedzającego. Trudno bowiem zakładać, aby racjonalny ustawodawca dopuszczał możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla "wycinka" pewnej inwestycji przez inny organ, niż był właściwy do wydania decyzji dla pozostałej jej części, oraz określającej oddziaływanie na środowisko tylko części tego przedsięwzięcia. Oznacza to, że o samodzielności przedsięwzięcia można mówić jedynie w przypadku, gdy stanowi ono realizowaną samodzielnie i całkowicie odrębną inwestycję, niepowiązaną technologicznie z innymi przedsięwzięciami.

Z akt sprawy oraz wyjaśnień Spółki wynika, że jej zamierzenie inwestycyjne składa się z dwóch przedsięwzięć inwestycyjnych, tj. podziemnego magazynu gazu wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz elektrociepłowni gazowej pracującej w wysokosprawnej kogeneracji - pod wspólną nazwą "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) [...] wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną". Przedsięwzięcie to należy zakwalifikować jako inwestycję w zakresie terminalu o której mowa w specustawie terminalowej. Powyższe ustalenie organu nie zostało przez skarżącą kasacyjnie spółkę skutecznie zakwestionowane przed Sądem I instancji, który tą kwalifikację uznał za zasadną.

Również nie zakwestionowano tej kwalifikacji przedsięwzięcia w złożonej skardze kasacyjnej. Tym samym złożony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej winien odpowiadać, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji jako podanie kwalifikowane warunkom formalnym określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wszystkie wymagania dodatkowe, określone w art. 74 u.o.o.ś. Jednym z tych wymagań jest przedłożenie mapy o której w art. 74 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś. Zgodnie z tym przepisem do wniosku wnioskodawca winien dołączyć mapę przedstawiającą dane sytuacyjne i wysokościowe, sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek oraz obejmującej obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie. Przepis art. 74 ust.3 a u.o.o.ś. stanowi kto jest stroną w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

W zdaniu drugim tegoż przepisu ustawodawca stwierdził, że przez obszar ten rozumie się: przewidywany obszar, na który będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości 100 metrów od granicy tego terenu (pkt 1), działki na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska (pkt 2), działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej ustalonym przeznaczeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka nie dołączyła do wniosku mapy, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś, Wbrew twierdzeniom Spółki na mapie o której mowa w tym przepisie winien być zaznaczony obszar ustalony według kryteriów o których mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3 a zdanie drugie.

Obszar o którym w tym przepisie mowa obejmuje nie tylko obszar terenu na którym przewidywane przedsięwzięcie ma być realizowane oraz teren znajdujący się w odległości 100 metrów od granic tego terenu (o którym wspomina spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), ale także obszar wyznaczony według innych kryteriów niż kryterium odległościowe (pkt 2 i 3). To z kolei wymaga zaznaczenia tego terenu na mapie przez wnioskodawcę. Dokonując wykładni przepisów zawartych w art. 74 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 a zdanie drugie u.o.o.ś. należy uwzględnić nie tylko wykładnie językową, ale także funkcjonalną. Uwzględnić należy cel tej regulacji, którym jest między innymi umożliwienie ustalenia już na wstępnym etapie postępowania jego uczestników, bez konieczności dokonywania przez organ dodatkowych czynności jak i obszar oddziaływania przedsięwzięcia.

Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi jednoznacznie, jeżeli podanie o wszczęcie postępowania nie odpowiada warunkom formalnym określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz w innych przepisach prawa, które nie zostały uzupełnione zgodnie z wezwaniem organu pozostawia się jego bez rozpoznania. Organ nie może w takiej sytuacji wszcząć postępowania. Nie uzasadnia takiej decyzji także fakt, że braki te może ewentualnie usunąć w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego podejmując czynności wyjaśniające jak twierdzi skarżąca spółka w trybie art. 77 § 1 k.p.a. Dla wszystkich braków formalnych podania o wszczęcie postępowania o których mowa w art. 61 § 1 k.p.a. jak i innych przepisach prawa ustawodawca przewidział jeden skutek procesowy – pozostawienie podania bez rozpoznania. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie pozostałe dwa zarzuty kasacyjne.

Uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.