Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 sierpnia 2026 r., sygn. akt III FSK 603/25

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Gd 1021/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 8 lipca 2024 r. w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 644/23, uchylił postanowienie DIAS z dnia 15 czerwca 2023 r. w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Spór dotyczy oceny prawidłowości postanowienia oddalającego zarzuty skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej tj. zarzut braku uprzedniego doręczenia jej upomnienia. Jak wynika z akt sprawy przesyłka zawierająca upomnienie została przesłana za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. na właściwy adres zamieszkania skarżącej tj. G. ul. [...].

Sąd wskazał, że na druku potwierdzenia odbioru przesyłki zakreślona jest odpowiednia rubryka (pkt 2 druku), z której wynika, że z powodu niemożności doręczenia w sposób wskazany w pkt 1 (tj. adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania pisma) pismo pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP. Właściwie też podkreślono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru miejsce umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma - w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W ocenie Sądu z ww. adnotacji wynika, że w sprawie nie było możliwe doręczenie zastępcze w sposób wskazany w art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.).

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie każda osoba mieszkająca z adresatem pisma, czy przebywająca w lokalu adresata będzie domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. W konsekwencji za domownika Skarżącej Sąd nie uznał pomocy domowej. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała żadnej z przedstawionych okoliczności, która potwierdzałaby, że wskazana osoba spełnia jedną wymienionych ról świadczących o statusie domownika. Wobec czego prawidłowo upomnienia nie doręczono tej osobie. Sąd nie uznał również okoliczności przedstawionych przez skarżącą, wskazujących na przebywanie w jej lokalu mieszkalnym, jak i budynku, w którym lokal ten znajduje się, innych osób, a które w ocenie strony mogłyby odebrać kierowaną do niej korespondencję, ponieważ nie są to osoby uprawnione do odbioru korespondencji w rozumieniu art. 43 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji przyjął ostatecznie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wszystkie wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt I SA/Gd 644/23 zostały przez organ wykonane, następnie materiał dowodowy został właściwie oceniony. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wszystkie ustanowione w art. 44 k.p.a. czynności doręczyciela zostały udokumentowane, zatem brak jest podstaw do obalenia domniemania doręczenia dokonanego w tym trybie. Podkreślono, że organy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, analizie zgromadzonych dowodów oraz uzyskaniu wyjaśnień operatora pocztowego dysponują już materiałem dowodowym potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione i w stosunku do przesyłki zawierającej upomnienie z dnia 15 lutego 2023 r. zachodziły podstawy do przyjęcia fikcji doręczenia.

Sąd zaznaczył, że adnotacje doręczającego o wykonanych czynnościach związanych z doręczeniem przesyłki naniesione na druk zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz kopercie opatrzone są stosownymi pieczątkami i podpisami, a czynności te mają potwierdzenie w systemach obsługiwanych przez Pocztę Polską S.A.

Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki powoływane w niniejszym uzasadnieniu, w całości dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

Skargę kasacyjną złożyła pełnomocniczka skarżącej, która zaskarżyła wyrok w całości zarzucając rażące naruszenie:

1. 1) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuprawnione przyjęcie przez WSA w Gdańsku, że organy obu instancji wykonały zalecenia zawarte w kasacyjnych orzeczeniach WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2023 r. (sygn. akt I SA/Gd 644/23) oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r. (sygn. akt 2201- IEW.7192.21.2024.1/KP) oraz poprzez pominięcie przez WSA w Gdańsku zaniechania dopuszczenia i przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów zgłoszonych w pismach skarżącej z dnia 28 kwietnia 2023 r. oraz z dnia 12 grudnia 2023 r., w postaci: zeznań świadka – B. L., zeznań świadka – P. S., zeznań świadka - listonosza dokonującego doręczenia przesyłki nr [...], podczas gdy: rozpoznając sprawę ponownie zarówno organy obu instancji, jak i WSA w Gdańsku pozostawały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2023 r. (sygn. akt I SA/Gd 644/23), organy obu instancji zobowiązane były przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie istniejących wątpliwości, a wnioskowane przez Skarżącą dowody zgłoszone zostały na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, zaś zaniechanie ich przeprowadzenia skutkowało oparciem rozstrzygnięcia na ustaleniach wyprowadzonych z materiału dowodowego ocenionego w sposób niepełny, wybiórczy i całkowicie dowolny,
2. 2) art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przyznaniem WSA w Gdańsku waloru wiarygodności dokumentom urzędowym w postaci koperty zawierającej upomnienie nr 2208-SEW.722.342492.2023 oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki nr [...] oraz dokumentom prywatnym w postaci pism Biura Wsparcia Klientów Regionalnego Działu Obsługi Klientów w P. z dnia 21 marca 2024 r. oraz 12 kwietnia 2024 r., podczas gdy:
3. a) z uwagi na istotne wady formalne ww. dokumenty urzędowe nie korzystają z domniemania ich prawdziwości,
4. b) wiarygodność zapisów na kopercie oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki nr [...] została w sposób wiążący dla organu pierwszej instancji zakwestionowana w kasacyjnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 644/23 oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt 2201-IEW.7192.21.2024.1/KP,
5. c) dokumenty urzędowe dotyczące doręczenia spornej przesyłki, stwierdzone pismem i opatrzone podpisem listonosza w dacie ich sporządzenia, które znajdują się w aktach sprawy nie potwierdzają twierdzeń z pism Biura Wsparcia Klientów Regionalnego Działu Obsługi Klientów w P. z dnia 21 marca 2024 r. oraz 12 kwietnia 2024 r.,
6. d) poprawianie, czy też uzupełnianie post factum adnotacji na kopercie oraz zwrotnym potwierdzeniu obioru w oparciu o stanowisko Poczty Polskiej S.A. - Biura Wsparcia Klientów Regionalnego Działu Obsługi Klientów w P. niesie za sobą nie tylko wysoki stopień prawdopodobieństwa braku odzwierciedlenia rzeczywistego stanu faktycznego, ale jest również niezgodne z zasadą legalizmu, co skutkowało wadliwym przyjęciem WSA w Gdańsku, że upomnienie nr 2208- SEW.722.342492.2023 zostało skutecznie doręczone skarżącej w trybie art. 44 § 1 k.p.a.,
7. 3) art. 44 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przyjęciem przez WSA w Gdańsku, że upomnienie nr 2208-SEW.722.342492.2023 zostało skutecznie doręczone skarżącej w trybie art. 44 § 1 k.p.a., podczas gdy:
8. a) podczas doręczenia przesyłki zawierającej upomnienie nr 2208- SEW.722.342492.2023 w dniach 23 lutego 2023 r. i 3 marca 2023 r. zaniechano próby doręczenia właściwego, co skutkowało niedopuszczalnością zastosowania doręczenia przez awizo,
9. b) podczas doręczenia przesyłki zawierającej upomnienie nr 2208- SEW.722.342492.2023 w dniach 23 lutego 2023 r. i 3 marca 2023 r. zaniechano doręczenia zastępczego przebywającej w mieszkaniu Skarżącej Pani B. L., jednemu z sąsiadów Skarżącej lub dozorcy nieruchomości przy ul. [...], co skutkowało niedopuszczalnością zastosowanie doręczenia przez awizo,
10. c) żaden z dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie, że w skrzynce oddawczej Skarżącej umieszczono zawiadomienie o nadejściu przesyłki zawierającej upomnienie nr 2208-SEW.722.342492.2023,
11. d) żaden z dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie, że placówka pocztowa skutecznie i w sposób niebudzący wątpliwości zawiadomiła Skarżącą o nadejściu pisma i miejscu, gdzie może je odebrać, co skutkowało wadliwym przyjęciem przez WSA w Gdańsku, że upomnienie nr 2208- SEW.722.342492.2023 zostało skutecznie doręczone Skarżącej w trybie art. 44 § 1 k.p.a.
12. 4) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione przyjęcie przez WSA w Gdańsku, że organy obu instancji nie naruszyły zasady legalizmu, a nadto postulatów: przewidywalności zachowań administracji publicznej, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, tj. wszystkich składowych zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co skutkowało obciążeniem Skarżącej negatywnymi skutkami wadliwych działań organów administracji publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocniczka skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocniczka organu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami.

W będącej przedmiotem rozpoznania skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego, które dotyczą ustalenia, czy w oparciu o zebrany przez organy materiał dowodowy można było jednoznacznie stwierdzić, czy doręczenia upomnienia z dnia 15 lutego 2023 r. dokonano w sposób prawidłowy.

Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu tym znajduje zastosowanie m.in. art. 44 k.p.a. W konsekwencji dopuszcza się fikcję prawną doręczenia upomnienia w warunkach określonych w art. 44 § 4 k.p.a. Ze względu jednak na doniosłe skutki, jakie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wiążą z faktem doręczenia dłużnikowi upomnienia, jak również z uwagi na okoliczność, że zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, przepis art. 44 k.p.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły, co oznacza, że nie mogą istnieć żadne wątpliwości co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, że przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie, doręczona.

Domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a., zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonych w nim przesłanek. Po pierwsze, niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej, oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do doręczanej przesyłki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2171/19). "Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a., opartego na domniemaniu, konieczne jest, w sytuacji, gdy strony takiemu domniemaniu przeczą, udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela.

O ile z przepisu tego nie wynika obowiązek umieszczania na kopercie przesyłki pocztowej miejsca pozostawienia "awizo", o tyle skonkretyzowanie przez ustawodawcę miejsc i kolejności ich zastosowania dla pozostawienia "awizo" wymaga uzyskania przez nadawcę przesyłki dowodu poprawności zastosowania art. 44 § 2 k.p.a. Nadawca przesyłki pocztowej nie może poprzestać na swoim oświadczeniu w tym zakresie, ponieważ posłużenie się operatorem pocztowym oznacza, że to nie nadawca przesyłki dokonywał czynności umieszczenia "awizo" we właściwym do tego miejscu zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 886/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 226/21).

Zasługuje przy tym na aprobatę również stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1148/22).

Przechodząc do oceny zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej stwierdzenia wymaga, że nie jest zasadny pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organy obu instancji wykonały zalecenia zawarte w kasacyjnych orzeczeniach WSA w Gdańsku oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku oraz poprzez pominięcie przez WSA w Gdańsku zaniechania dopuszczenia i przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów zgłoszonych w pismach skarżącej w postaci zeznań świadków.

Sąd podkreśla, że zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 644/23 oraz decyzji DIAS w Gdańsku z 28 lutego 2024 r. dotyczyły konieczności zwrócenia się przez organ I instancji do Poczty Polskiej S.A. celem wyjaśnienia wątpliwości związanych z wadliwym wypełnieniem potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej upomnienie, ewentualnie przeprowadzenia innych dowodów, a następnie dokonania oceny prawidłowości doręczenia przesyłki w trybie art. 44 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy przeprowadziły wymagane postępowanie, zwracając się kilkukrotnie pisemnie do Poczty Polskiej o udzielenie stosownych informacji, a pytania sformułowane przez organ (m.in. w piśmie z 1 marca 2024 r.) były dostatecznie wyczerpujące.

Następnie, dokonano oceny nowych informacji uzyskanych od Poczty Polskiej. Nie sposób zatem zarzucić organom, że nie wykonały one zaleceń dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sporna może być w tym przypadku ocena zgromadzonych dowodów dokonana przez organy, która ponownie nie była pozytywna dla skarżącej, ale nie okoliczność, czy postępowanie wyjaśniające faktycznie zostało przeprowadzone w zakresie zaleconym przez sąd.

W sytuacji, gdy WSA zalecił zebrać materiał dowodowy na okoliczność prawidłowości doręczania korespondencji stronie, jednocześnie wskazując, że stan faktyczny nie pozwala na ocenę prawidłowości decyzji (postanowienia), organ ponownie rozpoznający sprawę nie był związany stwierdzeniami WSA, co do ewentualnej zasadności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka i strony. Organ miał więc swobodę orzekania w tym zakresie. W sytuacji gdy sąd, orzekając po raz pierwszy w tej sprawie, nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, co uniemożliwiło sformułowanie w sposób całościowy oceny prawnej oraz wiążących wskazań nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o nieprawidłowym zrealizowaniu wytycznych z wyroku WSA w obecnie rozpoznawanej sprawie. Powyższe czyni niezasadnym zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Innymi słowy, wytyczne sądu zostały zrealizowane, natomiast sama ocena materiału dowodowego przez organ - jest zagadnieniem odrębnym, i w tym zakresie dalsze zarzuty kasacyjne w znacznej mierze są trafne.

Ze względu na ich komplementarny charakter, zarzuty te zostaną poniżej rozpoznane łącznie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że w zakresie niezgodności zapisów dotyczących miejsca pozostawienia przesyłki do odbioru (podniesionej w wyroku WSA w Gdańsku o sygn. I SA/Gd 644/23), Naczelnik US wystąpił do operatora pocztowego o wyjaśnienia. Z udzielonych odpowiedzi Biura Wsparcia Klientów Regionalnego Działu Obsługi Klientów w P. z 21 marca 2024 r., uzupełnionego pismem z 21 maja 2024 r. wynika, że przesyłka została skierowana do doręczenia 23 lutego 2023 r. i z uwagi na nieobecność adresata tego samego dnia była awizowana. Z wyjaśnień Poczty wynika, że zawiadomienie o nadejściu przesyłki listonosz umieścił w skrzynce oddawczej adresata w dniu awizacji przesyłki, a przesyłkę przekazał do wydania w Agencji Pocztowej mieszczącej się przy ul. [...] w G. (podległej służbowo pod Urząd Pocztowy G. [...]). Drugie awizo nastąpiło w dniu 3 marca 2023 r., a zawiadomienie zostało doręczone do skrzynki oddawczej.

W dniu 13 marca 2023 r. przesyłka została zwrócona do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". Ustaleń, jaw wynika z wyjaśnień Poczty Polskiej, dokonano na podstawie systemu informatycznego funkcjonującego w Poczcie Polskiej S.A. oraz wyjaśnień Urzędu Pocztowego G. [...]. W konsekwencji powyższego WSA przyjął, że podjęte zostały skuteczne i prawidłowe działania związane z doręczeniem upomnienia. Sąd I instancji podkreślił, że czynność pierwszego awizowania - jak wynika z wyjaśnień operatora pocztowego - miała miejsce jeden raz, a w zawiadomieniu wskazano placówkę, w której skarżąca mogła odebrać przesyłkę (Agencja Pocztowa przy ul. [...] w G.). Stwierdzono również, że "Adnotacje doręczającego o wykonanych czynnościach związanych z doręczeniem przesyłki naniesione na druk zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz kopercie opatrzone są stosownymi pieczątkami i podpisami, a czynności te mają potwierdzenie w systemach obsługiwanych przez Pocztę Polską S.A.".

Sąd I instancji zaznaczył, że w dacie 13 marca 2023 r. dokonano zwrotu korespondencji, a świadczy o tym przybity na odwrocie stempel "zwrot" ze wskazaną datą "13.03.23" a obok tych zapisów znajduje się podpis doręczającego (parafka). W ocenie WSA czynność ta ma odzwierciedlenie w systemie obsługiwanym przez operatora pocztowego (e-monitoring) oraz została potwierdzona zarówno w odpowiedzi operatora z 27 kwietnia 2023 r. na zgłoszenie skarżącej, jak też w wyjaśnieniach operatora pocztowego z 21 marca 2024 r. Sąd odniósł się także do zapisów widniejących w systemach śledzenia przesyłek i zaakceptował ustalenia organów, iż w dniu 23 lutego 2023 r. podjęta została jedna próba doręczenia przesyłki, a podane tam godziny odnoszą się do zarejestrowania zdarzeń w systemie teleinformatycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak argumentację skargi kasacyjnej i stwierdza, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnymi rozbieżnościami w dokumentacji dotyczącej zastępczego doręczenia upomnienia, które rodzą wątpliwości co do poprawności doręczenia. Z adnotacji znajdujących się na spornej kopercie zawierającej upomnienie nie wynika, aby były one opatrzone wszystkimi wymaganymi pieczątkami i podpisami, brak jest bowiem parafki doręczyciela przy pieczątce z datą drugiego awizowania przesyłki w dniu 3 marca 2023 r. Z załączonego do koperty formularza zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika również, aby jednoznacznie wskazano placówkę, w której skarżąca mogła odebrać przesyłkę. Odręcznego zapisku nie sposób uznać za wskazanie "UP [...]", albowiem znaki zamieszczone na ZPO nie pozwalają na zidentyfikowanie ich jako liczby "[...]". Z formularza ZPO nie wynika również, aby wskazano pełną nazwę placówki, w której skarżąca mogła odebrać przesyłkę tj. Agencję Pocztową przy ul. [...] w G. Owych wątpliwości nie rozwiewa wydruk z systemu e-monitoring Poczty Polskiej, albowiem w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa wydruki dotyczące tej samej spornej przesyłki i znajdują się na nich różne dane.

Na pierwszym wydruku śledzenia przesyłki (k. 66 akt administracyjnych), który był przedmiotem analizy WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 644/23 znajdują się dwie daty dokonania pierwszego awiza przesyłki – w dniu 23 lutego 2023 r. o godz. 11:50:06 oraz tego samego dnia o godz. 14:05:36. Na nowym śledzeniu przesyłki z systemu (k. 195 akt administracyjnych), dołączonym po przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, wpisana jest już tylko jedna data pierwszej awizacji przesyłki – w dniu 23 lutego 2023 r. o godz. 14:05:36. Skoro Poczta Polska dwukrotnie dostarczyła organowi wydruk z systemu teleinformatycznego, dotyczącego tej samej przesyłki, i za każdym razem treść tego wydruku była inna - to musi to oznaczać, że możliwym było zmodyfikowanie zapisów w systemie Poczty Polskiej już po upływie znacznego czasu od udokumentowanej próby doręczenia przesyłki.

Rozbieżność w treści dwu wydruków z systemu nie została w żaden sposób wyjaśniona w sprawie przez organ ani przez sąd. Na tę rozbieżność nie zwrócono uwagi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienie dwu odmiennie brzmiących wydruków, wygenerowanych z tego samego systemu, podważa jednoznaczność wniosków, jakie można z nich wyprowadzić co do przebiegu doręczania pisma (upomnienia).

W wykonaniu wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt I SA/Gd 644/23 pismem z 1 marca 2024 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. wezwał Pocztę Polską do złożenia stosownych wyjaśnień, zadając kilka wyczerpujących pytań w spornym zakresie dotyczącym awizowanej przesyłki. W piśmie z 21 marca 2024 r. Poczta Polska przytoczyła przebieg wydarzeń i dat związanych z przesyłką (wskazując jako datę drugiej awizacji 7 marca 2023 r.) oraz wskazała, że "podjęta była jedna próba doręczenia przesyłki w dniu 23.02.2023 r. – wskazane godziny odnoszą się do zarejestrowania zdarzeń w systemie informatycznym".

Odnosząc się do wniosku Naczelnika US o wskazanie danych listonosza Poczta Polska napisała, że odpowiedź zostanie udzielona przez inną jednostkę organizacyjną Poczty. W kolejnym piśmie z 12 kwietnia 2024 r. Poczta Polska wyjaśniła, że "wskazane nieprawidłowości w zakresie adnotacji dotyczących powtórnej awizacji jak również zwrotu przesyłki do nadawcy są wynikiem nieprawidłowego opracowania formularza potwierdzenia odbioru za co przepraszamy". Odpowiadając ponownie na wniosek o wskazanie danych listonosza wskazano, że "odpowiedź została udzielona w piśmie z dnia 28.03.2024 r. znak: BKZB.DOIN.0251.481.2024.AP i przekazana przesyłką poleconą numer [...] (przesyłka doręczona została w dniu 02.04.2024 r.)". W piśmie z 21 maja 2024 r. Poczta Polska stwierdziła jednak, że powtórna awizacja została sporządzona w dniu 03.03.2023 r., a w piśmie z dnia 21.03.2024 r. wskazano mylną datę.

Zaznaczyć należy, że instytucja doręczeń zastępczych znana jest w zasadzie wszystkim procedurom i stanowi jeden z niezbędnych elementów gwarantujących sprawność i skuteczność postępowania. Równocześnie jednak trzeba mieć na uwadze, że tego rodzaju tryb zawiadomienia stanowi istotne ograniczenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też adresat musi być w sposób nie budzący wątpliwości powiadomiony o nadejściu pisma sądowego i o miejscu, gdzie może je odebrać. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia.

Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przepisem art. 44 k.p.a. warunków.

W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z szeregiem wątpliwości, które nie tylko nie zostały rozwiane, lecz wręcz spotęgowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ. Wątpliwości te nie pozwalają na przyjęcie, że podjęto skuteczne i w pełni prawidłowe działania związane z doręczeniem upomnienia. Świadczy o tym brak wszystkich wymaganych podpisów listonosza na kopercie, nieczytelny zapis numeru Urzędu Pocztowego, w którym pozostawiono przesyłkę oraz modyfikacje dokonane w zapisie śledzenia przesyłki w systemie informatycznym Poczty Polskiej (dwa rozbieżne w treści wydruki, o których wyżej była mowa). Informacje uzyskane od Poczty Polskiej w tym zakresie nie są przekonujące. Wytłumaczenie, że "wskazane godziny odnoszą się do zarejestrowania zdarzeń w systemie informatycznym" nie wyjaśnia dlaczego dokonano po czasie zmian w e-monitoringu oraz o której faktycznie godzinie dokonano ostatecznie pierwszej awizacji przesyłki w dniu 23 lutego 2023 r. W aktach administracyjnych sprawy nie ma również wspomnianego przez Pocztę Polską pisma z dnia 28.03.2024 r. znak: BKZB.DOIN.0251.481.2024.AP, w którym podobno wskazano dane osobowe listonosza doręczającego sporną przesyłkę. W pismach operatora pocztowego następowały również pomyłki co daty powtórnej awizacji oraz jednoznacznie wskazano, że formularz potwierdzenia odbioru został "nieprawidłowo opracowany".

W aktach znajduje się także skarga administratora budynku w G., przy ul. [...] (pismo z 28 kwietnia 2023 r., k. 75), wskazująca, że wielokrotnie miały miejsce nieprawidłowości w postaci zaniechania pozostawienia w skrzynkach oddawczych zawiadomień o nadejściu przesyłki, a problem dotyczący skarżącej ma charakter powszechny. Skarżąca w piśmie z 28 kwietnia 2023 r., k. 83, wskazywała na gotowość złożenia zeznań przez osobę, która podpisała powyższe pismo - skargę do Poczty Polskiej w imieniu Wspólnoty; skarżąca wnioskowała o przesłuchanie tej osoby (k. 80). Wbrew stanowisku Sądu I instancji pismo to ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi potwierdzenie istnienia nieprawidłowości w funkcjonowaniu danej placówki pocztowej. Jeśli nawet organ poddawał w wątpliwość to, że administrator budynku wielokrotnie skarżył się operatorowi pocztowemu na nieprawidłowości w doręczeniach przesyłek - to jednak nie można było treści tego pisma po prostu zdezawuować jako dokumentu prywatnego, lecz należało przesłuchać osobę, która pismo podpisała, na okoliczność tego, co w nim podano.

Odmówienie wiarygodności temu dowodowi, bez żadnej w istocie przyczyny, stanowi o naruszeniu art. 80 k.p.a. Tymczasem, jeśli w istocie w budynku zamieszkiwanym przez skarżącą dochodziło do (sygnalizowanych wcześniej przez inne niż skarżąca osoby) nieprawidłowości w działaniach doręczycieli przesyłek, to byłaby to okoliczność przemawiająca na rzecz poddania w wątpliwość prawidłowości działania doręczyciela w tej sprawie. Skarżąca w znajdującym się w aktach sprawy zażaleniu z 8 maja 2023 r. (k.

91) wskazuje, że podczas osobistej wizyty w Urzędzie Pocztowym nr [...] dnia 19 kwietnia 2023 r. listonosz "przyznał, że podczas doręczenia przesyłki (...) mogły mieć miejsce nieprawidłowości... m.in. zaniechanie pozostawienia awizo". Oczywiście, jest to tylko twierdzenie strony skarżącej, jednak w powiązaniu ze wspomnianym wyżej pismem administratora do Poczty Polskiej sygnalizującym nieprawidłowości, są to już dwa ślady nakazujące głębiej zbadać działania listonosza. Z akt sprawy wynika, że organ doceniał wagę tego osobowego źródła dowodu - i zaczął dociekania dotyczące osoby listonosza, jednak działania te z niewiadomych przyczyn nie doprowadziły do żadnego rezultatu. Poczta Polska w znajdującym się w aktach sprawy piśmie (k. 191) wskazuje, że podano organowi dane listonosza; Poczta Polska podaje, że w piśmie z 28 marca 2024 r. doręczonym organowi 2 kwietnia 2024 r. udzieliła organowi odpowiedzi na pytanie o dane listonosza (chodzi o "odpowiedź w zakresie pkt 5" wniosku organu z 1 marca 2024 r.). W aktach sprawy jednak takiej odpowiedzi ani danych listonosza nie ma, nie ma również śladu tego, aby organ ponawiał próbę ustalenia osoby listonosza i przesłuchania go, lub też aby ponawiał próbę uzyskania jego danych (o ile - ewentualnie - Poczta, wbrew swoim twierdzeniom, organowi ich nie przekazała - tego bowiem na podstawie akt stwierdzić nie sposób). To także jest okoliczność budząca uzasadnioną wątpliwość co do tego, czy wszystkie czynności związane z doręczeniem upomnienia zostały wykonane prawidłowo. Skoro nawet do wydruków z systemu poczty nie można mieć pełnego zaufania (o czym wyżej była mowa - dwa wydruki o odmiennej treści), to listonosz jawił się jako ta osoba, która wie najlepiej, czy awizo pozostawiła.

Reasumując, skoro w realiach niniejszej sprawy występują tak liczne nieścisłości w dowodach dotyczących doręczenia przesyłki, to w świetle wyjątkowości instytucji doręczenia zastępczego oraz zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), te istotne wątpliwości co do zachowania warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Skarżąca od początku konsekwentnie twierdzi, że nie otrzymała awiza związanego z próbą doręczenia upomnienia, a organy nie udowodniły przekonująco, że awizo takie było pozostawione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje co do tego zbyt wiele wątpliwości, aby nad prawidłowością doręczenia przejść do porządku dziennego. Oddalając skargę WSA w Gdańsku zaakceptował natomiast wszystkie ustalenia organu i co najważniejsze ostateczną ocenę organu co do prawidłowości doręczenia, są ten nie rozważył - w połączeniu z treścią zapisów na kopercie i na zwrotnym poświadczeniu odbioru - nieprawidłowości wyłaniających się z pism Poczty Polskiej nadesłanych do Naczelnika US w ramach wyjaśnień oraz luki faktograficznej wynikającej z zagadkowego pominięcia tego, co do sprawy mógł wnieść listonosz.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Skarga kasacyjna zasługiwała zatem na uwzględnienie, dlatego zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w całości. Zarazem, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie z powodu stwierdzenia w postanowieniu uchybień tym samym przepisom, których naruszenie zadecydowało o uznaniu za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie DIAS w Gdańsku zastosuje się do stanowiska sądu kasacyjnego i ponownie oceni materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz na tej podstawie zajmie stanowisko w sprawie zasadności zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia.

O kosztach postępowania sądowego (za obie instancje) rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

1. s. A. Olesińska (spr.) s. D. Gajewski s. P. Borszowski