Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 956/24

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., VII SA/Wa 1877/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z/s w C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN, Minister) z 2 czerwca 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.711.2022.AJ, w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 15 lipca 2022 r. nr ZN/333/2022, wydaną na podstawie art. 89 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, lit. e, lit. g, art. 7 pkt 1 i pkt 2, art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2022, poz. 840, Uoz) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.), Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwatora Zabytków (WKZ) nakazał T. Sp. z o.o. z/s w C. (skarżąca, spółka) jako właścicielowi zespołu pływalni solankowo-termalnej, położonego na terenie Parku Tężniowego w C., złożonego z: basenu kąpielowego, filtrów z odżelaziaczem i fontanną, dolnych tarasów budynku głównego z przebieralniami, dwóch plaż, dwóch pawilonów służących jako magazyny na leżaki (na działce nr [...]) oraz basenu dziecięcego, pawilonu przebieralni (na działce nr [...]) położonych przy al. [...] w C.:
3. 1) przeprowadzenie konserwatorskich prac zabezpieczających, obejmujących:
4. - zabezpieczenie terenu przez naprawę ogrodzenia,
5. - zabezpieczenie budynku głównego przebieralni basenu przez tymczasowe zaślepienie otworów okiennych i drzwiowych płytami pilśniowymi do czasu wstawienia nowych stolarek w tym budynku,
6. - uszczelnienie pokrycia dachowego budynku głównego przebieralni poprzez wykonanie powłoki uszczelniającej,
7. - zabezpieczenie otworów drzwiowych w budynku filtrów płytami pilśniowymi do czasu wstawienia nowych stolarek w tym budynku,
8. - zabezpieczenie otworów studzienek przez tymczasowe zaślepienie ich płytami pilśniowymi do czasu wykonania właściwych przykryw,
9. - zabezpieczenie otworów w miejscach pozapadanych płyt w bocznych częściach przelewowych basenu przez tymczasowe zaślepienie ich płytami pilśniowymi,
10. - manualne usunięcie samosiewów drzew, krzewów (do 015 cm) oraz traw z obiektów i nawierzchni (niecki basenu, tarasów budynku głównego przebieralni, nawierzchni z płyt, tarasów budynku filtrów, schodów), których korzenie powodują rozsadzanie struktury materiałów,
11. - zabezpieczenie dachu pawilonu przebieralni dziecięcej w ogródku jordanowskim plandekami, które chroniłyby budynek przed opadami atmosferycznymi do czasu naprawy konstrukcji i pokrycia dachu tego budynku w terminie do 31 grudnia 2022 r.;
12. 2) przeprowadzenie prac konserwatorskich, obejmujących:
13. - konserwację ceglanych elewacji budynku głównego przebieralni basenu z przebieralniami, budynków pawilonów służących jako magazyny na leżaki, pawilonu przebieralni dziecięcej,
14. - konserwację zachowanych elementów nawierzchni i elementów okładzin tarasów, schodów wraz z murkami i odtworzeniem balustrad,
15. - konserwację płyt chodnikowych z charakterystyczną antypoślizgową fakturą,
16. - konserwację murków oporowych tarasów ziemnych z kamienia naturalnego wraz z odtworzeniem brakujących elementów,
17. - konserwację elementów metalowych (poręczy zejść do basenu oraz metalowych elementów dawnych zeskoczni) wraz z uzupełnieniem ubytków w terminie do 31 grudnia 2023 r.;
18. 3) przeprowadzenie robót budowlanych, obejmujących:
19. - remont niecki basenu w zakresie odtworzenia płyt stanowiących konstrukcję ścian oraz bocznych części przelewowych, naprawę spękań i uzupełnienie ubytków nawierzchni niecki,
20. - naprawę architektonicznej oprawy fontanny, tj. jej centralnego filara, z użyciem zapraw dostosowanych składem i fakturą do zachowanej in situ substancji zabytkowej,
21. - naprawę drewnianej więźby dachowej pawilonu przebieralni dziecięcej i pokrycia dachu,
22. - naprawę orynnowania budynku głównego przebieralni basenu z zastosowaniem rynien i rur spustowych z niemalowanej i niepowlekanej blachy,
23. - wstawienie drewnianych stolarek okiennych i drzwiowych na zasadzie odtworzenia ich historycznych podziałów, proporcji, profili i kolorystyki względem historycznych stolarek: w budynku głównym przebieralni basenu z przebieralniami, w budynkach pawilonów służących jako magazyny na leżaki, w pawilonie przebieralni dziecięcej,
24. - oczyszczenie i naprawienie tynków (z użyciem zapraw dostosowanych składem i fakturą do zachowanej in situ substancji zabytkowej) na ścianach i sufitach oraz pomalowanie ich w pierwotnej kolorystyce, a także naprawienie posadzek (z użyciem terakoty dostosowanej wyglądem do zabytkowego charakteru niżej wymienionych budynków) we wszystkich pomieszczeniach: w budynku głównym przebieralni basenu z przebieralniami, w budynkach pawilonów służących jako magazyny na leżaki, w pawilonie przebieralni dziecięcej w terminie do 31 grudnia 2024 r.

Organ I instancji dodał, że przeprowadzenie ww. prac konserwatorskich i robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia WKZ.

1. 2.2. W odwołaniu od w/w decyzji, spółka wniosła o stwierdzenie jej nieważności, a ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

1. 2.3. Powołaną na wstępie decyzją z 2 czerwca 2023 r., MKiDN:
2. - uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac, nakazanych w pkt. 1 decyzji organu I instancji i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, do 29 grudnia 2023 r.,
3. - uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac, nakazanych w pkt. 2 decyzji i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, do 28 czerwca 2024 r.,

W pozostałej części utrzymano decyzję organu I instancji w mocy.

2.4. W wyroku przywołano, że uzasadnieniu decyzji Ministra wyjaśniono, iż obiekty wymienione w decyzji znajdują się w rejestrze zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Włocławku. Minister, odwołując się do uzasadnień decyzji o wpisie do rejestru zabytków, wskazał na walory zabytkowe ww. obiektów. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomości nr ewid. [...] i [...] przy al. [...] w C. są własnością Skarbu Państwa i znajdują się w użytkowaniu wieczystym spółki, będącej właścicielką znajdujących się na tych nieruchomościach budynków i urządzeń, które stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

2.5. Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego (w tym z protokołów z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, przeprowadzonych przez organ I instancji w dniach 15 maja 2018 r., 20 września 2018 r., 12 maja 2021 r., 14 czerwca 2021 r. oraz protokołu z oględzin z dnia 30 maja 2022 r.), basen termalno-solankowy oraz cały obszar Parku Tężniowego jest niezabezpieczony i znajduje się w złym stanie zachowania. Od strony al. [...] brak jest ogrodzenia terenu. Budynek przebieralni basenu ma niezabezpieczone otwory okienne i drzwiowe. Niecka basenu kąpielowego termalno-solankowego, bezpośrednie otoczenie i tarasy budynku przebieralni, teren filtrów, a także niecka basenu oraz bezpośrednie sąsiedztwo budynku przebieralni w dawnym ogródku jordanowskim porośnięte są samosiewami. Ponadto na terenie zabytkowego założenia zalegają śmieci, gruz i różnego rodzaju nieczystości. Wszystkie obiekty wchodzące w skład zespołu pływalni, tj. budynek przebieralni basenu, basen kąpielowy, filtry z odżelaziaczem i fontanną, dolne tarasy budynku głównego z przebieralniami, dwie plaże, dwa pawilony służące jako magazyny na leżaki, basen dziecięcy, pawilon przebieralni przy basenie dziecięcym, znajdują się w bardzo złym stanie zachowania. Budynki pozbawione są stolarek, co powoduje ich całościową degradację, żelbetowe konstrukcje podlegają erozji, powodowanej przez wody opadowe. We wszystkich obiektach następuje degradacja elementów, występują ubytki murów, zapraw, złuszczenia malatury, budynek przebieralni ma niekompletne orynnowanie.

2.6. Sąd przywołał, że w ocenie Ministra, w świetle dokonanych ustaleń bezspornym jest, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, gdyż jego aktualny stan zachowania grozi całkowitą degradacją jego autentycznej struktury architektonicznej i kompozycyjnej. Minister ocenił, że całość zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza prawidłowość decyzji organu konserwatorskiego w zakresie nałożonych obowiązków. Analiza akt sprawy wykazała, że zachodzą możliwości przeprowadzenia remontu konserwatorskiego poszczególnych elementów zespołu pływalni solankowo-termalnej w celu zahamowania postępującego procesu destrukcji i poprawy jego stanu zachowania, aby zapobiec jego zniszczeniu i utracie jego wyjątkowych wartości zabytkowych. Minister zgodził się z WKZ, że wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed całkowitym zniszczeniem zabytkowego założenia pływalni solankowo-termalnej i Parku Tężniowego, którego zły stan zachowania wynika m. in. z zaniedbań ze strony obecnego właściciela w wypełnianiu obowiązków, związanych z wykonywaniem niezbędnych napraw i konserwacji. Wobec tego, Minister podzielił stanowisko WKZ co do konieczności zobowiązania strony skarżącej do realizacji zadań, do których obligują ją przepisy Uoz. W ocenie organu odwoławczego, rodzaj nałożonych na spółkę obowiązków mieści się w definicjach legalnych prac konserwatorskich i robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, nałożone obowiązki zostały określone w sposób prawidłowy, bowiem z zaskarżonej decyzji wynika rodzaj prac (prace konserwatorskie i roboty budowlane, w tym działania o charakterze zabezpieczającym) oraz ich zakres, który obejmuje różnego rodzaju działania, jakie należy podjąć przy poszczególnych elementach założenia. Z decyzji wynika również cel tych działań, jaki ma zostać osiągnięty.

Podsumowując, Minister stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Strony zostały skutecznie powiadomione o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń w tej sprawie przed wydaniem decyzji. WKZ określił przy tym zasadne terminy wykonania prac, podyktowane aktualnym stanem zachowania przedmiotowego zabytku oraz koniecznością podjęcia możliwie szybkiej ingerencji.

1. 3.1. W wyroku przywołano, że spółka skierowała do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie tej decyzji z naruszeniem:
2. 1) art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WKZ, podczas gdy zachodzi w stosunku do wskazanej decyzji przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., jako że decyzja ta w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność trwa nadal,
3. 2) art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co miało miejsce przez nieprzeprowadzenie dowodu z pełnej dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego decyzją WKZ z 2 listopada 2018 r., wymierzającą skarżącej karę pieniężną z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do budynku przebieralni basenu termalno- solankowego oraz terenu Parku Tężniowego obejmującego działki nr [...] oraz [...] w C.,
4. 3) ww. przepisów, poprzez nieustalenie rzeczywistego stanu zabytku na dzień 22 stycznia 2020 r., tj. stanu basenu kąpielowego, filtrów z odżelaziaczem i fontanną, dolnych tarasów budynku głównego z przebieralniami, dwóch plaż, dwóch pawilonów służących jako magazyny na leżaki oraz basenu dziecięcego i pawilonu przebieralni, tj. w dacie ich wpisania do rejestru zabytków - podczas gdy przedmiotem wnioskowanego dowodu była okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy,
5. 4) art. 49 oraz art. 4 pkt 2 Uoz, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia WKZ przyjmującego, iż w przypadku zabytku należącego do skarżącej, organ ten był uprawniony do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich mających na celu nie samo zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, lecz w rzeczywistości przywrócenie nieruchomości do stanu, zanim została ona wpisana do rejestru zabytków.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
2. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

1. 4.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wydanych decyzjach Minister, a wcześniej WKZ w istocie nakładają na skarżącą spółkę m. in. obowiązek przeprowadzenia prac restauratorskich, którymi zgodnie z ustawą (art. 3 pkt 7) są działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz dokumentowanie tych działań. Taki charakter ma niewątpliwie obowiązek odtworzenia brakujących elementów murków oporowych tarasów ziemnych z kamienia naturalnego, odtworzenia balustrad tarasów oraz odtworzenia płyt stanowiących konstrukcję ścian niecki basenu oraz bocznych części przelewowych. Sąd wojewódzki stwierdził, że organy nie mogą zobowiązywać skarżącej do prowadzenia takich prac w trybie art. 49 ust. 1 Uoz. Przepis ten, co do zasady, nie umożliwia organom nałożenia na dysponenta zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytku (w całości lub w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru. Organy muszą szanować to, że wpis zabytku do rejestru nastąpił w jego określonym stanie zachowania i poprzez uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 Uoz, nie mogą wymagać odtworzenia zabytku w jego pierwotnym kształcie. Stanowiłoby to zachwianie równowagi na linii państwo - właściciel zabytku, które to podmioty są współodpowiedzialne (choć w różny sposób i w różnym zakresie) za dany zabytek. Zaskarżona decyzja wykracza poza dyspozycję art. 49 ust. 1 Uoz, czyli prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, ponieważ wykaz prac objętych decyzją wskazuje, że należy częściowo zakwalifikować je jako stricte odbudowę (odtworzenie) zniszczonego zabytku i doprowadzenie go do stanu sprzed wpisu do rejestru. Wieloletnia bezczynność właściwych organów w zakresie objęcia zabytku ochroną konserwatorską nie może być rekompensowana obciążaniem właściciela zabytku obowiązkami, które będą w istocie prowadzić do przywrócenia chronionego obiektu do stanu sprzed daty jego wpisu do rejestru i w całości go obciążać kosztami takiej operacji.

1. 4.3. Sąd wojewódzki podważył stanowisko Ministra co do tego, że art. 49 ust. 1 Uoz mógł w tej sprawie znaleźć pełne zastosowanie. Nie wykluczając definitywnie możliwości nałożenia na dysponenta zabytku określonych obowiązków nawet wówczas, gdy zabytek został wpisany do rejestru już po tym, jak jego stan uległ pogorszeniu, sąd ten wskazał, że organ w tym względzie powinien był szczególnie starannie ustalić i odnieść się do stanu zachowania zabytku zastanego w momencie jego wpisu do rejestru oraz powiązać nakładane obowiązki z potrzebą i niezbędnością wykonania konkretnych prac lub robót ze względu na zagrożenie dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.

1. 4.4. Dodatkowo sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja podlega uchyleniu ze względu na brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego co do zakresu ochrony zabytku na skutek jego uszkodzenia, występującego po dokonaniu wpisu do rejestru oraz ze względu na nałożenie na stronę - bez uzasadnienia - obowiązku odtworzenia zabytku. Przez to zdaniem tegoż sądu, organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Niedokonana ocena stanu faktycznego sprawy i możliwości zastosowania rozwiązań prawnych przewidzianych w Uoz stanowi z kolei naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i art. 49 ust. 1 Uoz. Wskazał również sąd a quo, że Minister nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, czym dodatkowo naruszył art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.
2. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając tenże wyrok w całości.

1. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
2. 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 Uoz, poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny zebranego przez organy administracji w zawisłej sprawie materiału dowodowego, w ten sposób, że sąd ten sformułował wnioski sprzeczne ze stanem rzeczywistym oraz regułami logiki i doświadczeniem życiowym tj., że w sprawie niniejszej wystąpił brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego co do zakresu ochrony zabytku na skutek jego uszkodzenia, występującego po dokonaniu wpisu do rejestru oraz że organ administracji nałożył na stronę obowiązek odtworzenia zabytku bez należytego uzasadnienia; podczas gdy organy administracji starannie ustaliły stan zachowania zabytku oraz jego wartość zabytkową na moment orzekania oraz prawidłowo zidentyfikowały i opisały zagrożenia, które prowadzić mogą do dalszej degradacji zabytku, czemu wyraz dały w swych decyzjach a jednocześnie nie były zobowiązane do szczególnego odniesienia się do stanu zachowanie zabytku zastanego w momencie jego wpisu do rejestru, bowiem nie jest to relewantny wyznacznik dla określenia zakresu niezbędnych prac, których obowiązek dokonania mógł zostać nałożony przez organy konserwatorskie - co według Ministra miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji;
3. 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 Uoz, poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny zebranego przez organy administracji w zawisłej sprawie materiału dowodowego, w ten sposób, że sąd ten sformułował wnioski sprzeczne ze stanem rzeczywistym oraz regułami logiki i doświadczeniem życiowym tj., że w sprawie niniejszej zabytek znajduje się w stanie tzw. "śmierci technicznej" i że w związku z tym nakaz wydany przez organy konserwatorskie sprowadzał się w istocie do pełnej rekonstrukcji (odbudowy) zniszczonego zabytku; podczas gdy stan taki nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, zarzuty te są bezprzedmiotowe i nakaz obejmuje odtworzenie tylko fragmentów zabytku, co jest zgodne z prawem, a nie polega na wybudowanie obiektu, który przestał istnieć, co więcej pełna rekonstrukcja rzeczonego obiektu nie jest wymagana, co wynika jasno ze zgromadzonego materiału dowodowego - co według Ministra miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji;
4. 3) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 Uoz, poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny zebranego przez organy administracji w zawisłej sprawie materiału dowodowego, w ten sposób, że sąd ten sformułował wnioski sprzeczne ze stanem rzeczywistym oraz regułami logiki i doświadczeniem życiowym tj., że Minister nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy również w zakresie przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, i że z akt kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że zostało ono wszczęte w 2022 r., podczas gdy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a z akt kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wynika, że zostało ono wszczęte w 2022 r., ponieważ w decyzji kasatoryjnej z 30 marca 2022 r. Minister zarzucił m. in. naruszenie art. 10 K.p.a., co wymagało od wojewódzkiego konserwatora zabytków zapewnienia wszystkim stronom możliwości udziału w postępowaniu. Rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki konserwator zabytków natomiast nieprawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, pomimo że było ono już w toku, co nie zmienia faktu, że także i w tym zakresie zarzuty sądu są bezzasadne, ponieważ istotnie decyzja organu I instancji z 15 lipca 2022 r. została wydana w postępowaniu administracyjnym, w którym poprzednio orzekały już organy obu instancji - co według Ministra miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji;
5. 4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 Uoz, poprzez błędną wykładnię ww. przepisu i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, organ administracji nie mógł w zaskarżonej decyzji nałożyć na dysponenta zabytku obowiązku wykonania prac zmierzających w istocie do odtworzenia fragmentów zabytku, podczas gdy prawidłowo wykładając ten przepis, sąd powinien był uznać, że w okolicznościach zawisłej sprawy, organ administracji mógł w zaskarżonej decyzji nałożyć na dysponenta zabytku obowiązek wykonania prac zmierzających do odtworzenia fragmentów zabytku, ponieważ art. 49 ust. 1 Uoz, uprawnia wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, co ma miejsce w sprawie zawisłej, a nadto w terminie prace budowalne, rozumianym zgodnie z ustawą Prawo budowlane, mieści się również remont tj. odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a niestanowiące bieżącej konserwacji - stąd dokonaną przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać według Ministra za nieprawidłową;
6. 5) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 Uoz, poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, nakazane zaskarżoną decyzją prace przy zabytku stanowią prace restauratorskie, a nie konserwatorskie i remontowe, podczas gdy prawidłowo wykładając ten przepis sąd powinien dojść do przekonania, że nakazany zaskarżoną decyzją zakres prac stanowi prace konserwatorskie i remontowe, bowiem polegają one na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu budowlanego i zmierzają do zachowania obiektu w całości oraz do zatrzymania postępującego procesu jego destrukcji a także poprawy jego stanu zachowania, a nie do wyeksponowania wartości artystycznych i estetycznych zabytku, stąd dokonaną przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać według Ministra za nieprawidłową;
7. 6) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust 1 Uoz, poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, ww. przepis prawa ogranicza wynikającego z niego uprawnienie organu konserwatorskiego do ochrony zabytku, w stanie, w jakim został on wpisany do rejestru zabytków i tylko w takim zakresie organ miał możliwości nakazania prac konserwatorskich i remontu, podczas gdy prawidłowo wykładając ten przepis, sąd powinien był dojść do przekonania, że ww. przepis prawa nie ogranicza wynikającego z niego uprawnienie organu konserwatorskiego do ochrony zabytku, w stanie, w jakim został on wpisany do rejestru zabytków, a organ miał możliwości nakazania prac konserwatorskich i remontu nie tylko w takim zakresie, ale przede wszystkim w oparciu o stan zachowania zabytku i prawdopodobieństwa zagrożeń i destrukcji w chwili orzekania, ponieważ rzeczone ograniczenia nie wynikają z żadnego przepisu prawa materialnego a nadto przedstawiona przez sąd interpretacja stałaby w sprzeczności z ratio legis art. 49 ust. 1 Uoz, stąd dokonaną przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać należy uznać według Ministra za nieprawidłową;
8. 7) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 Uoz, poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, ww. przepis prawa uniemożliwia organowi nałożenia na dysponenta zabytku prac w zakresie określonym zaskarżoną decyzją, z tego powodu, że powodowałoby to obciążanie go kosztami prac w całości, podczas gdy prawidłowo wykładając ww. przepis, sąd powinien dojść do przekonania, że ww. przepis prawa nie uniemożliwia organowi nałożenia na dysponenta zabytku prac w zakresie określonym zaskarżoną decyzją, z tego powodu, że powodowałoby to obciążanie go kosztami prac w całości, ponieważ obciążony właściciel czy też dysponent zabytku może ubiegać się o dotację celową z budżetu państwa na taki cel, co nie jest wykluczone również w sprawie niniejszej, stąd dokonaną przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać według Ministra za nieprawidłową;
9. 8) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 Uoz, poprzez błędną wykładnię ww. przepisu i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, ww. przepis prawa, ogranicza wynikające z niego uprawnienie organu konserwatorskiego do ochrony zabytku w stanie, w jakim został on wpisany do rejestru zabytków i tylko w takim zakresie organ miał możliwości nakazania prac konserwatorskich i remontu, podczas gdy prawidłowo wykładając ten przepis sąd powinien był dojść do przekonania, że ww. przepis prawa nie ogranicza wynikającego z niego uprawnienie organu konserwatorskiego do ochrony zabytku, w stanie, w jakim został on wpisany do rejestru zabytków, a organ miał możliwości nakazania prac konserwatorskich i remontu nie tylko w takim zakresie ale przede wszystkim w oparciu o stan zachowania zabytku i prawdopodobieństwa zagrożeń i destrukcji w chwili orzekania, ponieważ rzeczone ograniczenia nie wynikają z żadnego przepisu prawa materialnego a nadto przedstawiona przez sąd interpretacja stałaby w sprzeczności z ratio legis art. 49 ust. 1 Uoz i ideą ochrony zabytków, stąd dokonaną przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać według Ministra za nieprawidłową;
10. 9) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 Uoz, poprzez błędną wykładnię ww. przepisu i wadliwe uznanie, że w okolicznościach zawisłej sprawy, ww. przepis prawa obligował organ administracji do szczególnego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanu zachowanie zabytku zastanego w momencie jego wpisu do rejestru oraz do rodzaju ochrony prawnej z jakiej zabytek korzystał przed dokonaniem jego wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy prawidłowo wykładając ten przepis sąd powinien był dojść do przekonania, że ww. przepis nie obligował organu administracji do szczególnego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanu zachowanie zabytku zastanego w momencie jego wpisu do rejestru oraz do rodzaju ochrony prawnej z jakiej zabytek korzystał przed dokonaniem jego wpisu do rejestru zabytków, ponieważ nie były to w sprawie zawisłej relewantne wyznaczniki dla określenia zakresu niezbędnych prac, których obowiązek dokonania mógł zostać nałożony przez organy konserwatorskie; stąd dokonaną przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie wykładnię należy uznać według Ministra za nieprawidłową.

1. 5.3. Biorąc pod uwagę ww. zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie.

1. 5.4. Zdaniem Ministra, wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji, organy zebrały należycie kompletny materiał dowodowy, wykazujący stan zabytku i posiadanie przez niego wartości zabytkowej, a następnie materiał ten został wszechstronnie rozważony. Wyjaśniono dostatecznie i obiektywnie okoliczności faktyczne. Podniósł, że w aktach administracyjnych znajduje się szeroka dokumentacja fotograficzna aktualna oraz historyczna, a także szczegółowy protokół inspekcji zabytku dokonanej 30 maja 2022 r., które to elementy m. in. zostały przez organy administracji uwzględnione przed rozstrzygnięciem w tej sprawie. W ocenie Ministra wydane decyzje w pełni odpowiadają dyspozycjom prawa.

1. 5.5. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2026 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu popierał skargę kasacyjną w całości wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. Przyznał wszak, że część nałożonych w decyzji I instancji nakazów odnośnie robót budowlanych budzi wątpliwości co do ich charakteru w aspekcie art. 49 ust. 1 Uoz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

6.2. Zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do wspólnego elementu określającego katalog przepisów, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, poprzez wskazanie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 10, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Gdy idzie o ujęte uprzednio przepisy Ppsa, to drugiego z nich sąd pierwszej instancji nie stosował, skoro nie oddalił skargi, a ją uwzględnił. Oba te przepisy mają charakter wynikowy i ogólny, określając formę działania sądu administracyjnego rozpoznającego skargę m. in. na decyzję administracyjną, jak w przedmiotowej sprawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro w tej sprawie skargi nie oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a ją uwzględniono m. in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wykazać, że nie zachodziła tam ujęta przesłanka uwzględnienia skargi.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 Uoz.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie miał podstawy do uznania, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Nie chodziło przy tym o brak ustalenia aktualnego stanu zachowania zabytku ani występujących zagrożeń, lecz o brak dostatecznej analizy, które z nałożonych obowiązków pozostają związane z konkretnymi zagrożeniami oraz uzasadniają nałożenie ich właśnie w takim zakresie.

Nie można podzielić stanowiska MKiDN, że samo ustalenie aktualnego stanu zachowania zabytku i opisanie występujących zagrożeń oznaczało wyczerpanie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego obejmował bowiem także ustalenie okoliczności pozwalających ocenić zasadność i zakres konkretnych nakazów. W szczególności, w przypadku obowiązków obejmujących odtworzenie elementów, które nie zachowały się, istotne było ustalenie, jaki był stan zabytku w chwili wpisu do rejestru oraz jakie zmiany nastąpiły po objęciu go ochroną.

Jak trafnie wskazał WSA, w sprawie nie przeprowadzono analizy ani nie uzasadniono, które z nałożonych obowiązków należy traktować jako zmierzające do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, z uwzględnieniem stanu zabytku z daty wpisu do rejestru. Przede wszystkim zabrakło odniesienia poszczególnych obowiązków do stanu zabytku istniejącego w momencie wpisu. Nie chodziło zatem o to, że organy nie dysponowały materiałem dotyczącym stanu technicznego obiektu, lecz o to, że nie został on w sposób wystarczający wykorzystany do oceny zasadności i zakresu konkretnych obowiązków.

6.2. Podobnie nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem pozwalać stronie poznać zarówno podstawę faktyczną, jak i prawną rozstrzygnięcia oraz tok rozumowania organu. W niniejszej sprawie konieczne było zatem nie tylko wskazanie stanu technicznego zabytku i istniejących zagrożeń, ale także wyjaśnienie, dlaczego z tych ustaleń wynika konieczność wykonania konkretnych prac nakazanych spółce, w tym dotyczących odtworzenia utraconych elementów.

6.3. Nie jest natomiast zasadne kwestionowanie przez skargę kasacyjną stanowiska WSA w Warszawie z powołaniem się na nieścisłość dotyczącą chronologii postępowania. Należy wprawdzie przyznać, że sąd pierwszej instancji nieprecyzyjnie wskazał, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w 2022 r., podczas gdy w tym roku Minister wydał decyzję kasatoryjną, w której wskazał m. in. na naruszenie art. 10 K.p.a. przez organ I instancji orzekający po raz pierwsze w sprawie. Nieścisłość ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie wykazuje bowiem, aby błąd dotyczący chronologii postępowania miał jakiekolwiek znaczenie dla zasadniczej oceny prawidłowości ustalenia okoliczności istotnych dla zakresu obowiązków nałożonych na podstawie art. 49 ust. 1 Uoz.

6.4. W rezultacie zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie podważają prawidłowości wyroku sądu pierwszej instancji. Organy nie były wprawdzie zobowiązane do pominięcia aktualnego stanu zabytku i występujących zagrożeń, jednak powinny były w sposób pełny wyjaśnić, jak ustalenia te przekładają się na potrzebę wykonania poszczególnych prac oraz przedstawić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania pozwalający zweryfikować zasadność i zakres nałożonych obowiązków.

Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie, w sprawie nie przeprowadzono bowiem analizy, które z nałożonych obowiązków rzeczywiście zmierzają do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym ziszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, z uwzględnieniem jego stanu z daty wpisu do rejestru. W szczególności zabrakło odniesienia poszczególnych obowiązków do stanu zabytku istniejącego w momencie wpisu. Nie chodziło zatem o brak ustalenia samego stanu technicznego obiektu, lecz o brak jego wykorzystania do oceny zasadności i zakresu konkretnych obowiązków.

6.5. Nie są także skuteczne, podniesione w sześciu punktach skargi kasacyjnej, zarzuty dot. naruszenia art. 49 ust. 1 Uoz. W istocie opierają się one na założeniu, że przepis ten pozwala organowi, w oparciu o aktualny stan zabytku i występujące zagrożenia, nakazać również odtworzenie jego utraconych fragmentów, bez konieczności szczególnego odnoszenia się do stanu zabytku z chwili wpisu do rejestru.

Stanowisko to jest zbyt daleko idące. Art. 49 ust. 1 Uoz ma charakter zabezpieczający i pozwala na nałożenie obowiązku wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych tylko wówczas, gdy ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Aktualny stan zabytku i występujące zagrożenia niewątpliwie mają znaczenie, nie mogą jednak stanowić samodzielnej podstawy do nakazania dowolnych prac zabezpieczających i konserwatorskich.

Wskazać należy, że decyzja podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 Uoz należy do sfery uznania administracyjnego, a organy nie są zwolnione od obowiązku zebrania dowodów na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r. II OSK 2142/21, LEX nr 3853190. Tymczasem organy przyjmując, że całość nałożonych obowiązków mieści się w hipotezie art. 49 ust. 1 Uoz w ogóle nie przeprowadziły analizy ani należycie nie uzasadniły, które z nałożonych obowiązków należy traktować jako zmierzające do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (względem stanu z daty wpisu do rejestru), jak wymaga tego prawidłowo zinterpretowany art. 49 ust. 1 Uoz. W szczególności brak jest odniesienia tych obowiązków do stanu zabytku jaki istniał w momencie jego wpisu do rejestru.

Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2023 r. II OSK 2273/20 (LEX nr 3588385) na podstawie art. 49 ust. 1 Uoz można w pewnych wyjątkowych sytuacjach nałożyć na właściciela zabytku nieruchomego tego rodzaju obowiązki, które odnosić się będą do stanu sprzed jego wpisu do rejestru. Wynika to z zawartej we wskazanym przepisie reguły ochrony i niepogarszania stanu zachowania zabytku wpisanego do rejestru. Każda tego rodzaju ingerencja w prawa właściciela (dysponenta zabytku) wymaga jednak bardzo szczegółowego odniesienia i uzasadnienia, stanowi bowiem istotną i dolegliwą ingerencję w prawa danej jednostki (tak w sferze właścicielskiej, jak i w sferze finansowej). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wymogom tym nie sprostały.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przyjmowano, że na podstawie art. 49 ust. 1 Uoz organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej, lecz także innych robót polegających m. in. na odbudowie czy też odtworzeniu niektórych elementów zabytkowego obiektu, o ile uzna je za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 sierpnia 2025 r. II OSK 501/23, LEX nr 4030255; z 10 listopada 2022 r. II OSK 1723/21, LEX nr 3434311; z 18 września 2014 r. II OSK 634/13, LEX nr 1664492). Powyższe nie pozwala jednak przyjąć automatycznie za trafny argument Ministra, że skoro nakaz obejmował jedynie odtworzenie fragmentów zabytku, a nie jego pełną rekonstrukcję, to mieścił się w dyspozycji art. 49 ust. 1 Uoz. Okoliczność ta sama w sobie nie przesądza bowiem o zgodności nakazu z art. 49 ust. 1 Uoz.

Częściowy zakres odtworzenia nie pozbawia bowiem takiego działania jego odtworzeniowego charakteru. W przypadku prac mających taki charakter konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy nie zmierzają one w istocie do odtworzenia zabytku według stanu sprzed wpisu do rejestru, a tym samym czy mieszczą się w zabezpieczającym celu regulacji z art. 49 ust. 1 Uoz. W tym zakresie trafnie WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że obowiązek odtworzenia brakujących elementów murków oporowych tarasów ziemnych z kamienia naturalnego, odtworzenia balustrad tarasów oraz odtworzenia płyt stanowiących konstrukcję ścian niecki basenu oraz bocznych części przelewowych ma charakter restauratorski. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 Uoz działania polegające na uzupełnieniu lub odtworzeniu części zabytku, jeżeli służą wyeksponowaniu jego wartości artystycznych i estetycznych, mieszczą się w pojęciu prac restauratorskich.

Sam fakt, że odtworzenie dotyczy jedynie fragmentu zabytku, nie pozbawia więc takiego działania jego restauratorskiego charakteru. Sąd wojewódzki następnie prawidłowo ocenił, że art. 49 ust. 1 Uoz nie stanowi podstawy do nakładania obowiązków, które w istocie zmierzają do odtworzenia zabytku – także tylko w części – według stanu sprzed wpisu do rejestru. Okoliczność, że nakaz obejmuje jedynie fragment zabytku, nie niweczy zatem jego odtworzeniowego charakteru. Innymi słowy, nakaz konserwatorski lub budowlany dotyczący odbudowy nie traci swojego charakteru odtworzeniowego (restauratorskiego) tylko dlatego, że dotyczy jedynie części, a nie całości zabytkowego obiektu. Należy w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem sądu a quo, że art. 49 ust. 1 Uoz nie może służyć do przywracania zabytku do jego pierwotnego kształtu.

Nie oznacza to jednak, że organ jest związany stanem zabytku z chwili wpisu do rejestru i nie może uwzględniać późniejszych uszkodzeń. W tym kontekście nie jest trafny argument Ministra, że organ mógł oprzeć zakres nakazanych prac przede wszystkim na stanie zachowania zabytku i prawdopodobieństwie jego dalszej destrukcji istniejącym w chwili orzekania. Aktualny stan zabytku jest niewątpliwie istotny, jednak nie oznacza to, że stan ten stanowi jedyny punkt odniesienia dla ustalenia dopuszczalnego zakresu nakazu. W szczególności, w przypadku prac polegających na odtworzeniu elementów, które nie zachowały się, konieczne jest ustalenie, czy nakazane działania służą zabezpieczeniu substancji zabytkowej, czy też w istocie zmierzają do otworzenia zabytku według stanu sprzed wpisu do rejestru. W odniesieniu do prac, których charakter jest zabezpieczający, aktualny stan zabytku i występujące zagrożenia są natomiast podstawowym punktem odniesienia, przy czym organ powinien wykazać, dlaczego wykonaniu konkretnych prac jest niezbędne dla usunięcia lub zapobieżenia konkretnemu zagrożeniu.

1. 6.6. W konsekwencji WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że organy nie wykazały w sposób dostateczny związku pomiędzy aktualnym stanem zabytku i występującymi zagrożeniami a koniecznością wykonania wszystkich nakazanych prac. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią natomiast w istocie polemikę z tą oceną i nie wykazują błędnej wykładni art. 49 ust. 1 Uoz. Sąd ten zasadnie uznał, że art. 49 ust. 1 Uoz nie może stanowić podstawy do nałożenia na dysponenta zabytku obowiązku odtworzenia jego utraconych części według stanu sprzed wpisu do rejestru. Okoliczność, że nakaz dotyczył jedynie fragmentów zabytku, nie zmienia jego odtworzeniowego charakteru w części. Dla oceny dopuszczalności takiego nakazu istotne było zatem ustalenie stanu zabytku w chwili wpisu oraz zmian, jakie nastąpiły po objęciu go ochroną, czego organy w sposób wymagany nie uczyniły.
2. 7. Z wyłuszczonych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.