Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/23, oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie, Stowarzyszenia Y w [...] i Towarzystwa X w [...]na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Y i Towarzystwa X od decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 31 stycznia 2020r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Q Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno - kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia) oraz instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjne - pożarowym) na działkach nr ew. [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...] - stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie Y, Towarzystwo X oraz Prokurator Okręgowy w Warszawie. Stowarzyszenie Y oraz Towarzystwo X zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 153 p.p.s.a.; art. 134 k.p.a. Prokurator Okręgowy w Warszawie zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w speawie.
Oddalając powyższe skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Wojewody Mazowieckiego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem organu po otrzymaniu zażalenia jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie.
W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy.
W tym miejscu Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2064/21 uchylono: decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2021 r., Nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 31 stycznia 2020r. Nr [...]o pozwoleniu na budowę, a także postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 16 marca 2021 r., Nr [...], postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 16 marca 2021 r., Nr [...], postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 czerwca 2020 r., Nr [...]oraz postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 czerwca 2020 r., Nr [...]dotyczących dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji społecznych Stowarzyszenia Y i Towarzystwa X. W konsekwencji realizując wytyczne Sądu wynikające z powyższego wyroku w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., Wojewoda Mazowiecki w pierwszej kolejności rozpoznał zażalenie na postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. Nr [...]w przedmiocie odmowy dopuszczenia Towarzystwa X do udziału w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Ostatecznym postanowieniem z dnia 8 marca 2023r. Nr [...]organ odwoławczy, rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Wojewoda Mazowiecki także ostatecznym postanowieniem z dnia 8 marca 2023r. Nr [...]utrzymał także w mocy postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 31 stycznia 2020r. Nr [...]w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia Y do udziału w tymże postępowaniu.
W tym kontekście za całkowicie nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem organ II instancji zrealizował wytyczne Sądu rozpoznając zażalenia i porządkując kwestię kolejności podejmowanych rozstrzygnięć. Natomiast wskazania dotyczące konieczności ponownej analizy sprawy w kontekście wyjaśnienia czy § 3 ust 1 pkt 56 lit a) i z § 3 ust. 1 pkt 58 lit a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu, a tym samym, czy postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego odnosiły się do rozstrzygnięć Wojewody w ramach rozpatrzenia zażaleń na postanowienie o odmowie dopuszczenia skarżących organizacji społecznych do udziału w postepowaniu. Tymczasem stwierdzenie niedopuszczalności odwołań ma charakter czysto formalny i jest konsekwencją wydanych przez Wojewodę postanowień Nr [...]i [...].
Zasadnie zdaniem Sądu organ odwoławczy wskazał, że wynik powyższych postępowań zażaleniowych w sposób bezpośredni ukształtował ocenę legitymacji skarżących organizacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 31 stycznia 2020 r. Nr [...]. Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem zasadnie stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność od wołań Stowarzyszenia Y i Towarzystwa X, z uwagi na brak legitymacji do wniesienia odwołania. Skarżące Stowarzyszenia nie były stronami postępowania ani nie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi.
Skargą kasacyjną Towarzystwo X w [...]zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ, który wydał zaskarżone postanowienie, nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie posiadania przez Towarzystwo legitymacji do wniesienia odwołania oraz w zakresie ustalenia powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, co miało bezpośrednie przełożenie na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego co do zakwalifikowania postępowania o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji do kategorii postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a w konsekwencji nienależyte ustalenie stanu faktycznego co do braku podstaw dopuszczenia Towarzystwa X do postępowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na wady formalne przeprowadzonego przez organ postępowania winien uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż organ winien jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na powierzchnię parkingu samochodowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji z uwagi na błędne ustalenie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla tej przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w konsekwencji czego bezzasadnie uznano, że Towarzystwo X nie ma legitymacji do wniesienia odwołania;
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ prowadzący sprawę nie zrealizował wytycznych sądu administracyjnego, a postępowanie organu było sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2064/21, w szczególności poprzez nienależyte zbadanie kwestii powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą oraz jej relacji do użytego w projekcie budowlanych nienormatywnego określenia "powierzchni utwardzonej dla ruchu kołowego",
- 4. przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy wydał i postanowienie o niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego nr [...] z dnia 31 stycznia 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie było podstaw do uznania, że to odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację skargową.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 23 sierpnia 2023 r. wydał jednocześnie zaskarżony wyrok oraz wyrok w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 911/23, który to wyrok również został zaskarżony skargą kasacyjną i jest wyrokiem bardzo istotnym z punktu widzenia oceny zaskarżonego wyroku, gdyż wyrok w sprawie VII SA/Wa 911/23 dotyczy skargi na postanowienie w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wobec faktu, że niniejsza skarga kasacyjna ma następcze znaczenie wobec kwestii dopuszczenia skarżącego do postępowania, gdyż dotyczy kwestii niedopuszczalności odwołania w skutek wadliwego niedopuszczenia do udziału w sprawie, wniesiono o zawieszenie postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną do czasu rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 911/23, dotyczącego postanowienia Wojewody Mazowieckiego o numerze [...] lub ewentualnie o połączenie sprawy z niniejszej skargi kasacyjnej ze sprawą ze skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 911/23.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło również Stowarzyszenie Y zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ, który wydał zaskarżone postanowienie, nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie posiadania przez Stowarzyszenie legitymacji do wniesienia odwołania oraz w zakresie ustalenia powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, co miało bezpośrednie przełożenie na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego co do zakwalifikowania postępowania o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji do kategorii postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a w konsekwencji nienależyte ustalenie stanu faktycznego co do braku podstaw dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na wady formalne przeprowadzonego przez organ postępowania winien uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż organ winien jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na powierzchnię parkingu samochodowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji z uwagi na błędne ustalenie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla tej przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w konsekwencji czego bezzasadnie uznano, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji do wniesienia odwołania;
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ prowadzący sprawę nie zrealizował wytycznych sądu administracyjnego, a postępowanie organu było sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2064/21, w szczególności poprzez nienależyte zbadanie kwestii powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą oraz jej relacji do użytego w projekcie budowlanych nienormatywnego określenia "powierzchni utwardzonej dla ruchu kołowego",
- 4. przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego nr [...] z dnia 31 stycznia 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie było podstaw do uznania, że to odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację skargową.
Z uwagi na powyższe zarzuty w ww. skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wskazano też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 23 sierpnia 2023 r. wydał jednocześnie zaskarżony wyrok oraz wyrok w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 911/23, który to wyrok również został zaskarżony skargą kasacyjną i jest wyrokiem bardzo istotnym z punktu widzenia oceny zaskarżonego wyroku, gdyż wyrok w sprawie VII SA/Wa 911/23 dotyczy skargi na postanowienie w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wobec faktu, że niniejsza skarga kasacyjna ma następcze znaczenie wobec kwestii dopuszczenia skarżącego do postępowania, gdyż dotyczy kwestii niedopuszczalności odwołania w skutek wadliwego niedopuszczenia do udziału w sprawie, Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną do czasu rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 911/23 lub ewentualnie o połączenie sprawy z niniejszej skargi kasacyjnej ze sprawą ze skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 911/23.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów dwóch jednobrzmiących skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawane skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie w żadnym jej elemencie, pozostając całkowicie nieusprawiedliwionymi.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia tych środków odwoławczych należy zaznaczyć, iż przedstawione w skargach kasacyjnych zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i w realiach tej sprawy słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skarg w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż te nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga także, że w związku z tym że zarzuty obu wniesionych w tej sprawie skarg kasacyjnych są identyczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne ich łączne rozpoznanie.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania sądowego w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2023 r., którym stwierdzono niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych odwołania Stowarzyszenia Y i Towarzystwa X od decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 31 stycznia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz instalacjami uzbrojenia terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...]. Wojewoda, powołując się na ostateczne w administracyjnym toku instancji własne postanowienia z dnia 8 marca 2023 r. nr [...] i nr [...] odmawiające dopuszczenia kolejno Stowarzyszenia Y i Towarzystwa X do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy spornego budynku usługowo-handlowego uznał, że skoro odwołania złożyły podmioty nie mające do tego legitymacji, zasadnym jest stwierdzenie niedopuszczalności tych odwołań.
Stanowisko to w zaskarżonym wyroku podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Autor rozpoznawanych obecnie skarg kasacyjnych zmierza natomiast do jego podważenia, jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieskutecznie.
Przede wszystkim należy podnieść, iż w okolicznościach niniejszej sprawy i na tym etapie postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt (nie podano) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – zmierzające do podważenia przyjętego w tej sprawie stanowiska co braku możliwości zakwalifikowania postępowania o pozwolenie na budowę spornej inwestycji do kategorii postępowania wymagającego udziału społeczeństwa co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia braku podstaw do dopuszczenia skarżących kasacyjnie organizacji społecznych do tego postępowania.
W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że kwestia ta nie była przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego. Swoje stanowisko co do braku po stronie skarżących legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie wydając zaskarżone postanowienie Wojewoda oparł na ustaleniach postępowań, których przedmiotem było dopuszczenie Towarzystwa X oraz Stowarzyszenia Y w [...] do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy przedmiotowego budynku usługowo-handlowego. Na etapie podejmowania zaskarżonego postępowania ostatecznymi w administracyjnym toku postępowania postanowieniami z dnia 8 marca 2023 r. nr [...]i nr [...]Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienia Starosty Pruszkowskiego odmawiające dopuszczenia odpowiednio Stowarzyszenia Y w [...] (postanowienie z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...]) oraz Towarzystwa X (postanowienie z dnia 30 stycznia 2020 r. nr [...]) do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy spornego budynku.
Przywołane powyżej postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2023 r. nr [...]stało się przedmiotem skargi Stowarzyszenia Y w [...] oraz Prokuratora Okręgowego w Warszawie, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r. o sygn. akt VII SA/Wa 909/23. Wyrok ten nie został zaskarżony i jest prawomocny. W konsekwencji wyrażone w nim stanowisko, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i w związku z tym za prawidłowe należy uznać postanowienie o odmowie dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, jest na obecnym etapie wiążące. Zgodnie bowiem z treścią art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.
Moc wiążąca prawomocnego wyroku oznacza bezwzględny zakaz formułowania odmiennych ocen prawnych w zakresie, w jakim sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta. Powoduje to, że argumentacja skargi kasacyjnej, która zmierza do polemiki z oceną spornej inwestycji pod kątem wymogu udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym budowy przedmiotowego budynku usługowo-handlowego oraz co do braku po stronie Stowarzyszenia legitymacji do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na jego budowę jest z mocy prawa niedopuszczalna i musi zostać odrzucona jako pozbawiona jakiejkolwiek skuteczności prawnej.
Z tych samych przyczyn na tym etapie postępowania nie mogły być skuteczne zarzuty podważające ustalenia co do braku legitymacji Towarzystwa X do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Przywołane powyżej postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Towarzystwa do udziału w ww. postępowaniu stało się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/23, oddalił skargi Towarzystwa X i Prokuratora Okręgowego w Warszawie na powyższe postanowienie. Od powyższego wyroku Towarzystwo wniosło skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 872/24, oddalił.
Również zatem w odniesieniu do Towarzystwa X obecnie, w związku z dyspozycją art. 170 p.p.s.a., przesądzona jest kwestia braku możliwości jego dopuszczenia na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego do postępowania, w którym Starosta Pruszkowski decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Q Sp. z o. o. Sp. k. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku usługowo – handlowego. Podniesione zatem w skargach kasacyjnych zarzuty zmierzające do podważania ustaleń przesądzonych w przywołanych powyżej prawomocnych orzeczeniach, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Jednocześnie nie można podzielić wyrażonego w rozpoznawanych środkach zaskarżenia stanowiska, iż w sprawie tej naruszono art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezrealizowanie wytycznych sądu administracyjnego wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/21. W przywołanym powyżej wyroku nałożono na Wojewodę Mazowieckiego obowiązek: nadania pierwszeństwa rozpatrzeniu zażaleń od postanowień Starosty Pruszkowskiego z 30 stycznia 2020 r. nr [...] i z 31 stycznia 2020 r. nr [...] odmawiających dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu; wypowiedzenia się odnośnie istnienia podstawy dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu w oparciu o regulację art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego; poczynienia właściwych ustaleń faktycznych i prawnych w ramach postępowania zażaleniowego w zakresie wskazanych w tym wyroku uchybień polegających na braku sformułowania stanowiska co do wymogu udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, za który zdaniem Sądu uznać trzeba również dowody zgłoszone przez inne podmioty niż skarżące organizacje społeczne.
Mając na uwadze okoliczność, że powyższe wytyczne odnosiły się przede wszystkim do postępowań, których przedmiotem była kwestia dopuszczenia ww. organizacji do udziału w sprawie, jedynie na marginesie wskazać należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Mazowiecki w pełni je zrealizował – nadał w pierwszej kolejności bieg zażaleniom na postanowienia Starosty Pruszkowskiego z dnia 30 stycznia 2020 r., Nr [...], i z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...]i w postępowaniach tych wyczerpująco wypowiedział się odnośnie istnienia podstaw dopuszczenia zarówno Towarzystwa X jak i Stowarzyszenia Y w [...] do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Potwierdzają to przywołane powyżej prawomocne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie mogły wreszcie odnieść zamierzonego skutku podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. Nie można bowiem w okolicznościach tej sprawy skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji wadliwego uznania, że Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego nr [...] z dnia 31 stycznia 2020 r.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Przy czym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania.
Z taką sytuacją mieliśmy natomiast do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skoro bowiem Wojewoda Mazowiecki przystępując do rozpatrywania wniesionych przez skarżące odwołań od decyzji Starosty Pruszkowskiego nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji dysponował ostatecznymi w administracyjnym toku instancji postanowieniami odmawiającymi dopuszczenia skarżących do ww. postępowania a zatem stwierdzającymi, że nie mają one w tym postępowaniu przymiotu strony (nota bene zasadnie, co potwierdziły następnie w swoich prawomocnych, przywołanych powyżej orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny), to zobowiązany był do stwierdzenia ich niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Prawidłowo zatem zastosowano w tej sprawie ww. przepis co czyni oparte na nim zarzuty nieuzasadnionymi.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż w tej sprawie nie było uzasadnionych przesłanek, wbrew zarzutom skarg kasacyjnych, do uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji, co w pełni uzasadniało oddalenie skarg wniesionych przez skarżące Towarzystwo jak i skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji nie było jakichkolwiek uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd odwoławczy wskazanego w obu kasacjach przepisu art. 188 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych jako nie posiadających usprawiedliwionych podstaw.