Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/23, oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie, Towarzystwa X w [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2023 r. nr [...]w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa X na postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 30 stycznia 2020 r., Nr [...], odmawiające dopuszczenia Towarzystwa X do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodnokanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia) oraz instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na działce nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Skargę na ww. postanowienie Wojewody wniosło Towarzystwo X i Prokurator Okręgowy w Warszawie. Prokurator Okręgowy w Warszawie zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Towarzystwo X zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 136 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 153 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Uzasadniając oddalenie powyższych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: u.i.o.ś.), przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.
W świetle dokonanych przez organy ustaleń należy uznać, że strona skarżąca jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Nadto zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana na terenie Zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] ustanowionego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawie uznania terenu [...] za zespół przyrodniczo - krajobrazowy oraz na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego Rozporządzeniem Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego [...] r. (Dz.Urz. Woj. Mazow. z [...] r., Nr [...], poz. [...] z [...] lutego [...] r.). Powyższe wskazuje na konieczność oceny, w kontekście udziału organizacji społecznej w niniejszym postępowaniu, relacji projektowanej inwestycji z § 3 ust 1 pkt 56 lit a) i z § 3 ust. 1 pkt 58 lit a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na niezbędność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 21 stycznia 2022r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2064/21.
Dalej Sąd podniósł, że z danych zawartych w projekcie budowlanym wynika, wskaźniki kształtujące potencjalnie znaczące oddziaływanie na środowisko inwestycji to powierzchnia użytkowa projektowanego budynku warz z towarzysząca mu infrastrukturą (powierzchnia zabudowy- 1881,90 m²), oraz część inwestycji, która obejmuje budowę parkingu naziemnego towarzyszącego budynkowi usługowo-handlowemu (wskaźnik obszaru - powierzchnia nie mniejsza niż 0,2 ha) -wielkość powierzchni utwardzonej dla ruchu kołowego (1991,32 m² – Projekt zagospodarowania terenu. Część opisowa. Pkt. 2.3., s. 6; rysunek nr Z-01-PZT, s. 12), powierzchnia utwardzona dla ruchu pieszego- 503,24 m²).
W konsekwencji projekt zakłada, że powierzchnia użytkowa wraz z infrastrukturą jest mniejsza niż 0,5 ha. Realizując wytyczne Sądu, organ wskazał na wyjaśnienia projektanta, z których wynika, że do powierzchni użytkowej parkingu zaliczono powierzchnię dróg manewrowych i dojazdowych wraz z rampą dostaw oraz powierzchnię miejsc postojowych, która ogółem stanowi 1991,32 m², a więc mniej niż 0,2 ha (§ 3 ust. 1 pkt 58 lit a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W ocenie Sądu zasadnie do powierzchni tej nie zaliczono powierzchni chodników dla pieszych oraz opasek wokół budynku jako powierzchnię towarzysząca budynkowi a nie parkingowi.
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że powierzchnia użytkowa projektowanego parkingu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na gruncie niniejszego postępowania stanowi powierzchnię zabudowy parkingu wraz z powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia w celu realizacji wskazanego parkingu. Oceny tej nie zmienia ani opinia mgr inż. P. S., który do powierzchni użytkowej parkingu zaliczył bezpodstawnie powierzchnię biologicznie czynną ani dr inż. D. K., bowiem nie można stwierdzić, że chodniki skierowane w kierunku ul. K. i ul. S. oraz droga dojazdowa na działce nr ew. [...] (odrębne postepowanie) stanowią element powierzchni infrastruktury projektowanego parkingu. Tym bardziej, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja ma zapewnioną obsługę komunikacyjną od istniejącej ul. S., tak więc realizacja drogi na działce nr ew. [...] pozostaje bez wpływu na realizacje inwestycji głównej.
Z tych względów zdaniem Sądu za uzasadnione należy uznać stanowisko organów, że brak jest podstaw do wskazania, że § 3 ust 1 pkt 56 lit a) i z § 3 ust. 1 pkt 58 lit a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu, a tym samym, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Co w konsekwencji stanowi uzasadnioną podstawę dla odmowy dopuszczenia Towarzystwa X do udziału w niniejszym postępowaniu.
Na zakończenie Sąd przypomniał, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust.
1. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce: - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.); - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.); - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.); - w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). W świetle powyższego katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpił żaden z powyższych przypadków, tym samym należy stwierdzić, że postępowanie o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W konsekwencji za prawidłowe Sąd uznał postanowienie o odmowie dopuszczenia Towarzystwa X do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu, organom w niniejszej sprawie nie można również zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły pełny materiał dowodowy, jak również dokonały oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami k.p.a. Zarzuty skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. są nieuzasadnione. Nie zasługuje również na uwzględnienie sformułowany w skardze Prokuratora zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. poprzez brak zasięgniecie opinii biegłego z zakresu architektury w celu zweryfikowania niezrozumiałych dla organu obliczeń zawartych w opinii dr inż. D. K. z dnia 8 lutego 2020r. Podkreślić trzeba, że organ dokonał oceny tej opinii w świetle art. 80 k.p.a. Z wnioskami organu w odniesieniu do tego dowodu Sąd się zgadza.
Nieracjonalnym natomiast z punktu widzenia procedury administracyjnej oraz posiadanych przez organ architektoniczno-budowlany kompetencji merytorycznych jest żądanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, której przedmiotem ma być inny dowód w postaci opinii biegłego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi.
Skargą kasacyjną Towarzystwo X w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ, który wydał zaskarżone postanowienie, nienależycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, co miało bezpośrednie przełożenie na nienależyte wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego co do zakwalifikowania postępowania o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji do kategorii postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a w konsekwencji nienależyte ustalenie stanu faktycznego co do możliwości dopuszczenia Towarzystwa X do postępowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na wady formalne przeprowadzonego przez organ postępowania winien uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż organ jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ nienależycie przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowego i dokonał w ramach niego jedynie czynności polegającej na wezwaniu inwestora do złożenia stanowiska, bez dokonania innych realnych czynności dowodowych, podczas gdy celem uzupełniającego postępowania dowodowego jest uzupełnienie dowodów i materiałów, a nie odebranie stanowiska procesowego strony;
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja z uwagi na powierzchnię parkingu samochodowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji z uwagi na błędne ustalenie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla tej przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w konsekwencji czego organ w sposób bezzasadny nie dopuścił Towarzystwa X do postępowania;
- 4. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ prowadzący sprawę nie zrealizował wytycznych sądu administracyjnego, a postępowanie organu było sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2064/21, w szczególności poprzez nienależyte zbadanie kwestii powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą oraz jej relacji do użytego w projekcie budowlanych nienormatywnego określenia "powierzchni utwardzonej dla ruchu kołowego".
Z uwagi na powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wskazano jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 23 sierpnia 2023 r. wydał jednocześnie zaskarżony wyrok oraz wyrok w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 910/23, który to wyrok również został zaskarżony skargą kasacyjną, a który dotyczył postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2023 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji ws. pozwolenia na budowę. Wobec faktu, że niniejsza skarga kasacyjna ma pierwszorzędne i dalej idące znaczenie, gdyż dotyczy kwestii dopuszczenia Towarzystwa do udziału w sprawie, wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności, ewentualnie o połączenie sprawy z niniejszej skargi kasacyjnej oraz sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r. o sygn. akt VII SA/Wa 911/23 dotyczącego postanowienia Wojewody Mazowieckiego o numerze [...] dot. stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie w żadnym jej elemencie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia tego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i w realiach tej sprawy słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania sądowego w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Mazowieckiego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 30 stycznia 2020 r., Nr [...], odmawiające dopuszczenia Towarzystwa X do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodnokanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia) oraz instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na działce nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenie skargi na ww. postanowienie przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów bowiem przedmiotowa inwestycja z uwagi na powierzchnię parkingu samochodowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zatem skarżące Towarzystwo X jako organizacja społeczna winna być do niego dopuszczona w związku z treścią art. 31 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach tej sprawy nie można się zgodzić.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie można skutecznie zarzucić Wojewodzie Mazowieckiemu prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/21, uchylającym decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2021 r. umarzającą wszczęte przez Stowarzyszenia Y z siedzibą w [...] i Towarzystwo X z siedzibą w [...] postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Pruszkowskiego z 31 stycznia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a także uchylającym postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 16 marca 2021 r. nr [...]oraz postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] dopuszczające, kolejno, Stowarzyszenie Y z siedzibą w [...] i Towarzystwo X z siedzibą w [...] do udziału w ww. postępowaniu, jak również uchylającym postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...]oraz postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...]nakładające na organ I instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosków Stowarzyszenia i Towarzystwa o dopuszczenie do udziału w sprawie.
W przywołanym powyżej wyroku nałożono na Wojewodę Mazowieckiego obowiązek: nadania pierwszeństwa rozpatrzeniu zażaleń od postanowień Starosty Pruszkowskiego z 30 stycznia 2020 r. nr [...] i z 31 stycznia 2020 r. nr [...]odmawiających dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu; wypowiedzenia się odnośnie istnienia podstawy dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu w oparciu o regulację art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego; poczynienia właściwych ustaleń faktycznych i prawnych w ramach postępowania zażaleniowego w zakresie wskazanych w tym wyroku uchybień polegających na braku sformułowania stanowiska co do wymogu udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, za który zdaniem Sądu uznać trzeba również dowody zgłoszone przez inne podmioty niż skarżące organizacje społeczne, w tym dowód z dokumentu prywatnego - opinii dra inż.
D. K. z 8 lutego 2020 r. w przedmiocie pola powierzchni parkingów i infrastruktury im towarzyszącej wskazanych w projekcie budowlanym przygotowanym dla działek nr ew. [...], [...] i [...], obr. [...] wraz z załącznikami dołączonej do odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego wniesionego przez Gminę [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Mazowiecki przy wydawaniu zaskarżonego postępowania w pełni zrealizował powyższe wytyczne – nadał w pierwszej kolejności bieg zażaleniu na postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 30 stycznia 2020 r., Nr [...], i w postępowaniu tym wypowiedział się – mając na względzie treść art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego - odnośnie istnienia podstaw dopuszczenia Towarzystwa do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustalenia w powyższym zakresie Wojewoda poprzedził przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. – postanowieniem z dnia 28 listopada 2022 r. zlecił Staroście Pruszkowskiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu wskazanie dla projektowanej inwestycji powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą.
Poddał także analizie stanowiska wyrażone w opinii dr inż. D. K. oraz mgr inż. P. S., do których odwoływało się skarżące Towarzystwo, stwierdzając ostatecznie, że na gruncie niniejszego postępowania nie można bezsprzecznie uznać ich za przesądzające o przekroczeniu progu 0,2 ha powierzchni użytkowej parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, a tym samym jako przesądzające o uprawnieniu Towarzystwa do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Nie można w tych okolicznościach skutecznie zarzucić Wojewodzie naruszenia wytycznych zawartych w przywołanym powyżej wyroku a tym samym uznać za zasadny zarzut naruszenia przez ten organ art. 153 p.p.s.a.
Dodatkowo w kontekście zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 136 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zwrócenia uwagi wymaga, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/21 to na Wojewodę nałożono obowiązek poczynienia właściwych ustaleń faktycznych i prawnych. Wojewoda natomiast, jako organ II instancji, ustalenia dokonane przez organ I instancji mógł uzupełnić wyłącznie w ograniczonym zakresie czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (zażaleniowego), unormowanym w art. 136 k.p.a., co w tej sprawie uczynił zlecając Staroście Pruszkowskiemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż z przepisu art. 140 k.p.a., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136–139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przede wszystkim treść przepisu art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2, które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części.
Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2); w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, co nie mogło by mieć miejsca w tej sprawie w świetle wskazanego wyżej wyroku z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/21. Oceniając zatem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w tej sprawie przez Wojewodę stwierdzić należało, że postępowanie to przeprowadzono zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie przez Wojewodę dowodów w szerszym zakresie - tak jak oczekiwało skarżące Towarzystwo - mogłyby zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 136 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w sposób oczywisty, nie zasługiwał na uwzględnienie.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga, że zakres koniecznych do przeprowadzenia w niniejszej sprawie ustaleń wyznaczał jej przedmiot, którym była kwestia dopuszczenia Towarzystwa X w [...] będącego organizacją społeczną, do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz instalacjami uzbrojenia terenu na działce nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego), a zatem co do zasady w postępowaniach w przedmiocie pozwolenia na budowę organizacje społeczne zostały pozbawione uprawnień do uczestnictwa na prawach strony. Organizacja społeczna, tak jak inne podmioty, może jednak brać udział w powyższym postępowaniu na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. jeżeli wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zasadą jest zatem wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć (art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Istotne zatem w przedmiotowej sprawie z punktu widzenia możliwości dopuszczenia skarżącej organizacji do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji był ustalenie, czy postępowanie to wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
W tym zakresie Wojewoda Mazowiecki ustalił, że na gruncie niniejszego postępowania brak jest podstaw do wskazania, że § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 58 lit. a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko znajdują zastosowanie w niniejszym postępowaniu, a tym samym, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Stanowisko to zostało podzielone przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy nie mogło być skutecznie podważone podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że jest ono zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 909/23, którym oddalono skargi Stowarzyszenia Y w [...] oraz Prokuratora Okręgowego w Warszawie na analogiczne jak w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody Mazowieckiego (z dnia 8 marca 2023 r. nr [...]) odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej - Stowarzyszenia "Y w [...] do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy spornej inwestycji.
W wyroku tym także wskazano, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie znajdują zastosowania § 3 ust 1 pkt 56 lit a) i z § 3 ust. 1 pkt 58 lit a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem że postępowanie to nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto w motywach przywołanego wyroku wskazano, że, cyt. "ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce: - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.); - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.); - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.); - w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.).
W świetle powyższego katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpił żaden z powyższych przypadków, tym samym należy stwierdzić, że postępowanie o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku." – koniec cyt. Przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma w niniejszej sprawie charakter wiążący co do powyższych ustaleń. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.
Moc wiążąca prawomocnego wyroku oznacza bezwzględny zakaz formułowania odmiennych ocen prawnych w zakresie, w jakim sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta. Powoduje to, że argumentacja skargi kasacyjnej, która zmierza do polemiki z oceną spornej inwestycji pod kątem wymogu udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym budowy przedmiotowego budynku usługowo-handlowego zamieszczoną we wskazanym orzeczeniu, a tak należy postrzegać zastrzeżenia zgłoszone przez skarżące Towarzystwo względem prawidłowości zaskarżonego wyroku w części, w jakiej strona ta wskazuje, iż nienależycie wyjaśniono stan faktyczny sprawy co do zakwalifikowania postępowania o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji do kategorii postępowania wymagającego udziału społeczeństwa - jest z mocy prawa niedopuszczalna i musi zostać odrzucona jako pozbawiona jakiejkolwiek skuteczności prawnej.
Uznanie natomiast, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, z oczywistych względów przesądza kwestię braku możliwości dopuszczenia do tego postępowania organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Podniesiony zatem w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut również nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem pozostawał całkowicie nieusprawiedliwiony.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż w sprawie tej nie było uzasadnionych przesłanek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji, co w pełni uzasadniało oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.