Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 września 2023 r., II SA/Rz 1388/22 oddalił skargę A. N. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 6 września 2022 r., nr OA.7722.14.3.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przemyślu (dalej: PINB) z 8 lipca 2022 r., nr PINB.I.051.61/1.2022, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał budowę przez skarżącego ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...], informując skarżącego o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację i zasadach uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo zaistnienia przy jego wydaniu oczywistego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 48 ust. 1 p.b. przez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy przydomowego ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pomimo że istniejący budynek w znaczącej części nie został zrealizowany przez skarżącego i istniał na nieruchomości przed 2010 r., a zostało jedynie przebudowane wejście do budynku w celu zmodernizowania niefunkcjonalnego rozwiązania uprzednio istniejącego ganku, która to modernizacja miała zapewnić właściwą jego funkcjonalność oraz zapobiec wychładzaniu pomieszczenia wewnątrz budynku;
- 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie organu naruszało art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkującego podważeniem zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszeniem słusznego interesu skarżącego poprzez przyjęcie, iż skarżący samowolnie wybudował przydomowy ganek, podczas gdy ganek istniał w chwili zakupu przez skarżącego nieruchomości, co przy prawidłowej ocenie tej okoliczności winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
- 3) art. 48 ust. 1 p.b. przez oddalenie w całości skargi, mimo że istniejący przydomowy ganek w znaczącej części nie został zrealizowany przez skarżącego i istniał na nieruchomości jeszcze przed zakupem domu, a zostało jedynie przebudowane wejście do budynku w celu zmodernizowania niefunkcjonalnego rozwiązania uprzednio istniejącego ganku, która to modernizacja miała zapewnić właściwą jego funkcjonalność oraz zapobiec wychładzaniu pomieszczenia wewnątrz budynku.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia PWINB nie obciążają jakiekolwiek istotne wadliwości proceduralne mogące podważyć jego wynik. Sąd I instancji nie uchybił również art. 134 § 1 p.p.s.a., który statuuje zasadę, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji wyznacza przedmiot skargi kształtowany zaskarżonym działaniem lub zaniechaniem organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu tej normy można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, określił je węziej, niż należy, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi.
Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem oddalającym skargę na postanowienie z 6 września 2022 r. Co istotne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można podważać prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Tymczasem w analizowanej sprawie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do polemiki z merytorycznymi ocenami wyrażonymi przez Sąd I instancji w odniesieniu do kwestii popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej, którą Sąd szczegółowo rozważył, dokonując jej analizy nieograniczającej się jedynie do treści skargi.
Za chybiony uznać trzeba także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia wstrzymującego budowę ganku, która to część obiektu budowlanego (budynek mieszkalny jednorodzinny) w ramach przeprowadzonej przez skarżącego jego rozbudowy powinna zostać objęta procedurą legalizacyjną (art. 48-49e p.b.) z racji jej realizacji z naruszeniem zasad reglamentacji robót budowlanych określonych w art. 29 p.b. Ten wniosek nie uchybia ani art. 7, ani art. 8 § 1 k.p.a. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z ww. przepisów obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony, jak też prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania we wskazany sposób będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. Słuszny interes strony, jak się jednolicie przyjmuje, może stanowić kryterium załatwienia sprawy, gdy nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem, gdyż nie da się go oderwać od obowiązku działania przez organ na podstawie przepisów prawa w rozumieniu art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 września 2025 r., II OSK 768/23; wyrok z 26 września 2024 r., II OSK 2731/21; wyrok NSA z 13 marca 2024 r., II OSK 1543/21).
Stan faktyczny stanowiący podstawę podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia jest o tyle bezsporny, że skarżący nie zwalcza ustalenia wskazującego na zrealizowanie przez niego w zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w [...] budynku mieszkalnym jednorodzinnym robót budowlanych polegających na dobudowaniu do niego pomieszczenia wejściowego o wymiarach 3,44 m x 2,18 m, co w myśl art. 3 pkt 6 p.b. stanowiło rozbudowę istniejącego obiektu, która w świetle przywołanej przez Sąd I instancji regulacji art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a p.b. kwalifikowana być może jako "budowa przydomowego ganku". Pojęcie ganku należy łączyć z zewnętrzną, wyodrębnioną z bryły budynku mieszkalnego jego częścią, przylegającą do ściany zewnętrznej obiektu przed wejściem głównym lub bocznym, przykrytą zadaszeniem i pełniącą funkcję komunikacyjną oraz osłonową, tj. chroniącą wejście do budynku przed warunkami atmosferycznymi (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., II OSK 2291/20).
Rzecz jednak w tym, że w okolicznościach faktycznych kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy brak było podstaw, by prawidłowość zastosowania przez PWINB art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. mogła być łączona ze stwierdzeniem, iż na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a p.b. ustawodawca realizacji przydomowego ganku o powierzchni zabudowy do 35 m2 nadał kwalifikację budowy wymagającej zgłoszenia w trybie art. 30 p.b. organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Postawienie skarżącemu zarzutu naruszenia przepisów p.b. przy budowie obiektu budowlanego, determinującego zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1-2 p.b., wymaga uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie prowadzenia robót budowlanych. Zasadę tę należy uznać za konstrukcyjną dla prawa budowlanego, ponieważ ustawodawca rozróżnia samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora następującej w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 865/22; wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 354/22).
Wobec tego za błędną uznać trzeba ocenę Sądu I instancji odwołującą się do potrzeby przypisania skarżącemu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a p.b., rozumianego jako zaniechanie przez skarżącego dokonania zgłoszenia budowy ganku właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli jego budowa, co niesporne, miała miejsce w 2010 r. W stanie prawnym obowiązującym w tejże dacie nie obowiązywał powołany przez Sąd I instancji w ślad za PWINB przepis art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a p.b., który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nadającego nowe brzmienie art. 29 p.b. Warto zauważyć, że we wskazanej dacie ustawodawca nawet nie zdecydował się jeszcze na normatywne wyodrębnienie tego rodzaju przedsięwzięcia (budowy przydomowego ganku) z ogólnej kategorii budowy obiektu budowlanego, nadając mu w katalogu zwolnień przedmiotowych samodzielny charakter, albowiem nastąpiło to dopiero w związku z nowelizacją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) z dniem 28 czerwca 2015 r.
Powyższy błędny pogląd Sądu I instancji nie waży jednakże na wyniku sprawy, ponieważ wstrzymanie budowy na podstawie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 48 ust. 1 p.b. ze względu na dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej jest konsekwencją – alternatywnie – tak stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część została wybudowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) jak i uznania, że nastąpiło to bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Wobec tego skarżący powinien pozostawać adresatem zaskarżonego postanowienia PWINB wstrzymującego budowę ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego także wówczas, gdy przyjąć, że tego rodzaju budowa w 2010 r. w świetle art. 29 ust. 1 p.b. wymagała uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę. Powyższe nie powinno oznaczać jednakże pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w zakresie zasad legalizacji obiektu, które – stosownie do pouczenia w wydanym postanowieniu i przy uwzględnieniu wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony – powinny opierać się na zastosowaniu w sprawie art. 49d ust. 1 pkt 2 p.b.
Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia PWINB bez znaczenia pozostaje akcentowana przez skarżącego w treści skargi kasacyjnej kwestia oceny celowości zrealizowanych robót budowlanych. Podnoszone przez stronę argumenty, że wykonanie ganku podyktowane było racjonalną potrzebą poprawy warunków mieszkaniowych i zwiększenia funkcjonalności wejścia celem m.in. zapobieżenia wychładzaniu wnętrza budynku, choć zrozumiałe z punktu widzenia życiowego, na gruncie przepisów p.b. nie mogły być uznane przez Sąd I instancji za wpływające na tok prowadzonego postępowania. Normy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a wdrożenie reżimu art. 48 p.b. determinuje ściśle obiektywny fakt zrealizowania budowy bez uprzedniego uzyskania prawem wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W konsekwencji względy wiązane z zamiarami inwestora czy użytecznością zrealizowanej inwestycji nie mogą być uznane za czynniki zwalniające organ nadzoru budowlanego z ustawowego obowiązku wydania postanowienia wstrzymującego budowę celem wdrożenia procedury legalizacyjnej.
Podobnie należy ocenić te argumenty skarżącego, które nawiązują do istnienia przed budową ganku przy wejściu do budynku zadaszenia i realizacji robót w miejscu istniejącego cokołu o zbliżonych wymiarach. Zastąpienie pierwotnie istniejącej konstrukcji składającej się z zadaszenia wspartego na metalowych słupkach pełnymi ścianami murowanymi w żaden sposób nie może być kwalifikowane jako rodzaj robót budowlanych, które skarżący mógł zrealizować bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Posługiwanie się przez skarżącego pojęciem "modernizacji", która według deklaracji strony miała zostać przeprowadzona w budynku mieszkalnym, musi uwzględniać, że p.b. takiego pojęcia nie zna, co czyni koniecznym ocenę rzeczywistego zakresu ingerencji, jakiej podlega w danym przypadku substancja obiektu budowlanego wskutek wykonanych robót (por. T. Szczurowski, Delimitacja zakresów robót budowlanych prowadzonych w obiekcie po jego wybudowaniu, MoP 2013, nr 24, s. 1293 i n.; B. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2013, nr 5, s. 52 i n.).
W stanie prawnym obowiązującym w 2010 r. jedynie roboty budowlane stanowiące remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych (z wyjątkiem wpisanych do rejestru zabytków) były przez ustawodawcę traktowane jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.), przy pozostawieniu wymagania, że powinny one podlegać zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). Niezależnie od faktu, że skarżący zaniechał ubiegania się również o ww. postać zgody budowlanej, konieczne jest podkreślenie, że skarżący nie zdecydował się na nadanie robotom charakteru odtwórczego, który pozostaje istotą remontu (art. 3 pkt 8 p.b.), sprowadzając podejmowane czynności wykonawcze wyłącznie do wymiany skorodowanych metalowych słupków na nowe czy też wymiany pokrycia daszku przy zachowaniu tych samych gabarytów i otwartej formy istniejącej konstrukcji. Obudowanie otwartej przestrzeni ścianami prowadziło do powstania zamkniętego pomieszczenia, co w świetle norm techniczno-budowlanych powiększyło kubaturę brutto budynku.
Stanowi to przeszkodę, by zrealizowane roboty budowlane kwalifikować również jako "modernizację" budynku odpowiadającą w sensie prawnym jego przebudowie, mając na uwadze, że wskutek tego rodzaju robót nie może nastąpić zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a p.b.).
Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.