Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 775/24

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., VII SA/Wa 2119/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) z 13 czerwca 2023 r. znak: KOA 962/Ar/23, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 29 grudnia 2022 r. Burmistrz M. (sprostowaną postanowieniem z 7 września 2023 r.) ustalił na rzecz spółki T. sp. z o.o. sp. k. z/s w W.(Spółka, inwestor) warunki zabudowy dla części dz. ew. nr (...), cz. dz. ew. nr (...), części dz. ew. nr (...), części dz. ew. nr (...) oraz części dz. ew. nr (...) w obrębie (...) (łączna pow. 9400 m²) w M. dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących z usługami na parterze i garażem podziemnym. Z dniem 13 stycznia 2023 r. decyzja ta stała się ostateczna.
3. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2119/23 kolejno wskazano, że odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. K.
4. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. SKO w Warszawie, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania, wskazując, że zostało ono wniesione po upływie czternastodniowego terminu do jego złożenia, licząc od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego, w odniesieniu do ostatecznej decyzji administracyjnej, która korzysta z ochrony przewidzianej w art. 16 K.p.a.
5. 2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2119/23 przywołano, że skargę na powyższe postanowienie złożyła A. K., wnosząc o jego uchylenie, przyznanie skarżącej "prawa do odwołania i przywrócenie terminu do odwołania od decyzji Burmistrza M. z 29 grudnia 2023 r. oraz o uchylenie tejże decyzji". Zdaniem skarżącej zaskarżane postanowienie zawiera błędy w zakresie ustalenia, kiedy złożyła odwołanie. Jak podkreśliła, o decyzji organu I instancji dowiedziała się 25 stycznia 2023 r., zaś Burmistrz M. nie uznał jej i innych mieszkańców – sąsiadów inwestycji, będących w kręgu jej oddziaływania za strony postępowania. Organ gminy nigdzie nie podał żadnych informacji o wszczęciu czy prowadzeniu postępowania o wydanie warunków zabudowy dla firmy, ponadto jako przedstawiciel organizacji społecznej Stowarzyszenia [...] skarżąca została wprowadzona w błąd, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy nie jest prowadzone. Nadto skarżąca wskazała, że wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jej nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji, jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji i leży w obrębie wspólnego z inwestorem systemu dróg dojazdowych i wyjazdowych oraz systemu otwartych rowów melioracyjnych, co ma mieć znaczenie ze względu na podtopienia przy nadmiarze wód opadowych wprowadzanych do rowu biegnącego zaledwie 1 m od ściany jej budynku na działce ew. nr (...) (rów ten będzie odbiornikiem także wód opadowych z terenu inwestycji). Cała nieruchomość skarżącej będzie narażona na uciążliwości pochodzące z inwestycji oraz straci na wartości. Powstanie wielkiego kilkukondygnacyjnego osiedla nie wpisanego w charakter i krajobraz miejsca zmieni jego walory. Inwestycja odbiega skalą i charakterem od rodzaju najbliższej zabudowy jednorodzinnej. Nadto skarżąca wskazała, że inwestycja jest realizowana etapowo.
6. 2.4. Odpowiedź na skargę złożyło SKO w Warszawie, wnosząc o jej oddalenie.
7. 2.5. Stanowisko w sprawie przedstawił inwestor (T.sp. z o. o. sp. k.) w piśmie z 14 listopada 2023 r., wnosząc o jej oddalenie.
8. 2.6. Pismem z 20 listopada 2023 r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie, opisując okoliczności rozpoznawania wniosku i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podkreślając, że informację o toczącym się postępowaniu uzyskała dopiero 20 stycznia 2023 r.
9. 3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.
10. 3.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy została doręczona wszystkim stronom postępowania w dniu jej wydania, tj. 29 grudnia 2022 r. Oznacza to, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) biegł dla wszystkich tak samo i upływał 12 stycznia 2023 r. Zdaniem tegoż sądu wniesienie zatem przez skarżącą odwołania 27 stycznia 2023 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Sąd a quo zwrócił jednak uwagę, że w sytuacji, gdy strona wnosi pismo do organu, w którym kwestionuje prawidłowość niewzięcia udziału w zakończonym postępowaniu administracyjnym, wskazując na brak swojej winy oraz kiedy dowiedziała o wydaniu decyzji administracyjnej, to organ, do którego złożono taki wniosek, winien ustalić, czy wniosek ten nie stanowi w istocie żądania wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Obowiązek przyjęcia takiego kierunku postępowania przez organ wobec strony wynika również z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i art. 9 K.p.a. Niewyjaśnienie treści żądania strony jest równoznaczne z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i doprowadziło – w ocenie WSA – do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

1. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.

1. 4.2. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że prawidłowe zbadanie sprawy przez organ administracji oznacza de facto konieczność domniemywanie intencji strony, która to intencja nie została zwerbalizowana w rozpatrywanym wniosku, ale której domniemanie może przynieść korzyść stronie wnoszącej wniosek;
3. - art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. polegające na wadliwym założeniu, że rozpoznanie wniosku zgodnie z jego literalnym brzmieniem bez badania, czy aby strona nie chciała osiągnąć innego celu, niż to wynika z jej wniosku stanowi naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

1. 4.3. Skarżąca kasacyjnie wnosiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie "na rzecz skarżącego" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

1. 4.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał A. K. de facto za osobę nieporadną, która nie potrafi prawidłowo sformułować wniosku. Jest to niezgodne z prawdą. Stowarzyszenie, które skarżąca reprezentuje, jest organizacją działającą już od 2018 r. i musi mieć możliwość skorzystania z doradztwa prawnego bezpośrednio lub pośrednio w ramach współpracy z bliźniaczymi stowarzyszeniami położonych w sąsiednich podwarszawskich [...]. W dalszej części skarżąca kasacyjnie podnosi, że fakt, iż A. K. nie życzy sobie innego sąsiedztwa niż pusta nieruchomość lub prawdopodobnie inny dom jednorodzinny, nie może powodować ograniczenia prawa własności skarżącego, który jest uprawniony do wykorzystania swojej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem.

1. 4.5. W odpowiedzi A. K. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Skarżąca nie zgadza się i neguje twierdzenia inwestora zawarte w skardze kasacyjnej. Jej zdaniem w większości nie dotyczą one sprawy i kwestii merytorycznych lecz są opiniami o charakterze personalnym.

1. 4.6. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym A. K. wnosiła, jak w odpowiedzi, tj. o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143; Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

1. 5.2. Trafnie skarżąca kasacyjnie kwestionuje ocenę prawną przyjętą przez sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą organ odwoławczy powinien był potraktować wniesione przez skarżącą odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania. WSA w Warszawie błędnie uznał, że prawidłowa realizacja obowiązków organu wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wymagała ustalenia, czy pismo nie zmierzało w istocie do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania strony nie oznacza obowiązku domniemywania jej niewyrażonej woli ani zastępowania strony w wyborze środka prawnego. Zakaz nadmiernego formalizmu nie może prowadzić do przekształcenia zwykłego środka zaskarżenia w nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej wyłącznie dlatego, że mogłoby to być korzystniejsze dla strony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przede wszystkim to treść pisma decyduje o jego charakterze i pozwala na ustalenie rzeczywistych intencji strony, zaś ostateczna kwalifikacja prawna żądania należy do obowiązków organu, a nie strony (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2010 r. II OSK 1038/09, LEX nr 706911). W rozpoznawanej sprawie skarżąca jednoznacznie wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza, domagając się jej uchylenia. Okoliczność, że skarżąca wskazywała na pominięcie jej w postępowaniu administracyjnym i brak wiedzy o wydaniu decyzji, nie zmienia charakteru tego pisma. Pismo zatytułowane jako "odwołanie", nie zawierało żądania wznowienia postępowania, ani nie wskazywało na wolę wszczęcia postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji. W tych okolicznościach SKO w Warszawie prawidłowo rozpoznało pismo zgodnie z jego treścią.

1. 5.3. Skoro odwołanie zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., a decyzja organu I instancji była już ostateczna, organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Nie było podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a tym samym brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
2. 6.1. Z wyłożonych powodów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

1. 6.2. Uwzględniając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa, odstąpiono od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości.