Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 422/25

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 741/24, po rozpoznaniu skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 17 listopada 2021 r., nr XI/306/21, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym Łubiana, w gminie Kościerzyna.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji S. S. wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Kościerzyna domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zarzucając przy tym organowi m. in. Naruszenie art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.",, poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rażącym naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna, przyjętego uchwałą z dnia 12 listopada 2014 roku, nr X/396/14 (dalej: Studium), w zakresie działki numer [...] i pominięcie faktu, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościerzyna wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W ocenie organu, Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między przedmiotową uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Podniesiono, że Skarżący jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Łubiana. Zgodnie z załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały, działka ta objęta jest przeznaczeniem "R,ZL1". Teren R,ZL, zgodnie z § 34 części tekstowej planu miejscowego, przewiduje przeznaczenie jest na tereny rolnicze, lasy, tereny wód powierzchniowych śródlądowych. Przeznaczenie dopuszczalne, fakultatywne to: zabudowa zagrodowa, lokalizacja obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu i infrastruktury technicznej, komunikacji, urządzeń wodnych, obiektów liniowych, hydrotechnicznych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, zieleni, tereny dostępu do wód publicznych. Na terenach użytkowanych rolniczo dopuszcza się lokalizacje budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, obiektów agroturystycznych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., w wyniku wniesionej przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargi, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr VII/89/19, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana. Fakt ten jednak nie upoważniał Rady Gminy do uchwalenia kolejnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego samego obszaru, bez ponowienia procedury planistycznej. Skoro bowiem stwierdzono nieważność całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to projekt planu będący podstawą podjęcia takiej uchwały wymaga doprowadzenie do zgodności z prawem w całości. To zaś wyznacza zakres ewentualnych niezbędnych czynności wskazanych w art. 17 u.p.z.p. W takiej sytuacji należy powtórzyć całą procedurę planistyczną, w zakresie opracowania nowego projektu planu.

Jednocześnie odróżnić należy konieczność przeprowadzenia ponownej procedury planistycznej od możliwości wykorzystania w niej materiałów planistycznych z poprzedniego postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji już sam fakt pominięcia wskazanych elementów procedury planistycznej stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Brak informacji o przystąpieniu do sporządzenia planu uniemożliwiło wniesienie przez osoby zainteresowane, w tym Skarżącego wniosków do planu miejscowego, co narusza określone w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo podmiotowe obywateli do kształtowania swego prawa własności, w granicach określonych ustawą, a w szczególności do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Doprowadziło to do sporządzenia projektu planu bez odniesienia się do stanowiska osób zainteresowanych, czego ustawodawca nie przewiduje.

Brak umożliwienia złożenia wniosków do planu poskutkowało także naruszeniem art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu bez rozparzenia takich wniosków. Naruszenie to ma charakter istotny, gdyż nie można wykluczyć, że złożenie przez zainteresowany podmiot określonego wniosku doprowadziłoby do jego uwzględnienia i zmiany treści projektu planu. Tak samo brak co najmniej zaktualizowania skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, doprowadził do podjęcia przez Radę Gminy uchwały bez świadomości jej oczekiwanych skutków finansowych.

W ponowionej procedurze planistycznej pominięto również uzyskanie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, co także stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej, w sytuacji sporządzania nowego projektu planu miejscowego. Nie może być przy tym argumentem, że w istocie nowa treść planu w stopniu nieznacznym różni się od poprzedniej, ponieważ na etapie przygotowywania projektu planu, organy opiniodawczy bądź uzgadniający takiej wiedzy nie mają, a poza tym ocena w tym zakresie należy do ich kompetencji. Istotnym naruszeniem procedury planistycznej był również brak wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w sposób przewidziany ustawą.

Odnosząc się natomiast do zasad sporządzania planu miejscowego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego błędnym jest określenie w § 34 części tekstowej planu (karta terenu R,ZL) wspólnych postanowień dotyczących określenia zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów rolnych, lasów i wód powierzchniowych. To, że funkcje te nie wykluczają się wzajemnie, nie oznacza, że podlegają temu samemu reżimowi prawnemu. Tym samym treść § 34 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały narusza § 4 pkt 1 – 3 rozporządzenia, a także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawy o lasach. Ważne jest, że plan miejscowy reguluje zagospodarowanie nieruchomości na przyszłość, co oznacza, że w przypadku gdy dopuszcza możliwość na określonym terenie więcej niż jedną funkcję, to musi uwzględniać istniejące uregulowania prawne odnoszące się do każdej z tych funkcji.

Tymczasem przepis ust. 2 § 34. części tekstowej planu przewiduje na całym terenie przeznaczenie fakultatywne: zabudowa zagrodowa, lokalizacja obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu i infrastruktury technicznej, komunikacji, urządzeń wodnych, obiektów liniowych, hydrotechnicznych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, zieleni, tereny dostępu do wód publicznych. Jednocześnie w ust. 3 pkt 5 wskazuje się, że na terenach użytkowanych rolniczo dopuszcza się lokalizacje budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego, obiektów agroturystycznych. Przepisy takie budzą wątpliwości interpretacyjne, ponieważ można wywnioskować z nich, że dopuszczalne fakultatywne zagospodarowanie trenów leśnych obejmuje większy zakres niż tylko związany z gospodarką leśną, co może wiązać się zagospodarowaniem gruntów leśnych niezgodnie z przepisami. Regulacja ta narusza zdaniem Sądu art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma podstaw w świetle regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zwłaszcza określenia przedmiotu ochrony w art. 3 ust. 1 tej ustawy do rozróżnienia przeznaczenia gruntów na cel podstawowy i cel uzupełniający. Wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego przez dopuszczalność przeznaczenia na sieć infrastruktury technicznej jest równoznaczna z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych (leśnych – przyp. własny). Przeznaczenie uzupełniające: sieć infrastruktury technicznej obejmuje szeroki zakres różnych inwestycji związanych np. z budową urządzeń przesyłowych. Wprowadzenie przepisu przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych- przyp. własny) również na przeznaczenie uzupełniające jest obejściem wymogu ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z regulacją art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z 27 marca 2003 r. u.p.z.p.

Jak wynika zarówno ze stanowiska Rady Gminy oraz Skarżącego, działka do Niego należąca stanowi niemalże w całości las. Potwierdza to wyrys i wypis ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna (Uchwała Rady Gminy Kościerzyna z 12 listopada 2014 r., nr X/396/14). Informacja ta wynika również z ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopuszczenie możliwości przeznaczenia tej nieruchomości (w tym obszarze) na cele rolne nie jest zgodne ze Studium i stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto – co istotniejsze, w przypadku gruntów leśnych, ich przeznaczenie na cele rolne stanowić będzie o ich przeznaczeniu na cele inne niż leśne w ujęciu definicji z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z tym, przeznaczenie gruntu leśnego na cele rolne będzie zawsze wymagać zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy i w efekcie, dokonania tej zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody należy kwalifikować zarówno jako istotne naruszenie trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z akt sprawy nie wynika, aby Rada Gminy taką zgodą dysponowała.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kościerzyna. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na:
2. 1. naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 17 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do przyjęcia, że:
3. 1) wobec stwierdzeniu przez WSA w Gdańsku wyrokiem z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 775/19 nieważności w całości Uchwały Nr VII/89/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana, organ planistyczny mógł podjąć nową uchwałę określającą miejscowy plan wyłącznie po przeprowadzeniu ponownie całej procedury planistycznej,
4. 2) przeprowadzenia koniecznych aktualizacji opinii i uzgodnień właściwych podmiotów wymienianych w art. 11 i art. 17 u.p.z.p. przez te podmioty,
5. 3) organ planistyczny nie mógł podjąć nowej uchwały określającej miejscowy plan - po uprzednim stwierdzeniu przez WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r. Sygn. akt II SA/Gd 775/19 nieważności w całości planu miejscowego - po ponowieniu przez organ planistyczny procedury w niezbędnym zakresie gdy w ocenie organu w świetle art. 28 ust.2 w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zasadnym było ponowienie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie.
6. 2. naruszeniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia procedury planistycznej, które powodują nieważność uchwały w części dot. dz.ozn.nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Łubiana, podczas, gdy przesłanki takie nie zaistniały, czym WSA naruszył wskazany przepis poprzez jego błędne zastosowanie.
7. 3. naruszeniu art. 17 u.p.z.p. z uwagi na błędne przyjęcie, że Wójt Gminy Kościerzyna w związku ze stwierdzeniem nieważności w całości Uchwały Nr VII/89/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana (sygn. akt II SA/Gd 775/19) zobowiązany był do powtórzenia całej procedury planistycznej, a w szczególności:
8. a) czynności wskazanych w art. 17 pkt 2 u.p.z.p. polegających na zawiadomieniu na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu,
9. b) art.17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu bez rozpoznania wniosków na skutek uniemożliwienia ich złożenia,
10. c) pominięcia uzyskania opinii komisji urbanistycznej,
11. 4. naruszeniu § 10 ust. 1 i 2 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 80, poz.717) – dalej: "rozporządzenie w sprawie wymaganego projektu planu zagospodarowania przestrzennego", poprzez brak dowodu na weryfikację aktualności materiałów planistycznych, gdzie w okolicznościach sprawy w/w rozporządzenie nie wskazuje formy dokonania weryfikacji,
12. 5. naruszeniu art. 15 ust.2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1-3 rozporządzania w sprawie wymaganego projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez treść postanowień zawartych w § 34 ust. 2 i 3 i dopuszczenie możliwości przeznaczenia nieruchomości na określonym terenie więcej niż jednej funkcji, bez uwzględnienia uregulowań prawnych odnoszących się do każdej z tych funkcji, a w szczególności dopuszczalne fakultatywne zagospodarowanie terenów leśnych w większym zakresie niż tylko związany z gospodarką leśną, co może się wiązać z zagospodarowaniem gruntów leśnych niezgodnie z przepisami
13. 6. naruszeniu art. 20 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie możliwości przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cele rolne, gdy w studium "niemalże" cały teren stanowi grunty leśne i w efekcie wymaga zgody o jakiej mowa w art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na rolne, podczas, gdy zgoda taka nie była potrzebna.
14. 7. naruszenie art. 20 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie możliwości przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cele rolne, gdy w studium "niemalże" cały teren stanowi grunty leśne i w konsekwencji niezgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Studium jest dokumentem ogólnym wyznaczającym kierunki zagospodarowania, zaś ponadto zgodnie z art.3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunt rolny może być przeznaczany na cele leśne bez potrzeby jego wyłączania z produkcji rolnej.
15. II. naruszenie przez WSA w Gdańsku przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. z uwagi na uwzględnienie przez WSA skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części uchwały, podczas gdy w świetle zaistniałych faktów i przy zachowaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowym ich stosowaniu winien wydać orzeczenie oddalające skargę.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku,
2. 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje,
3. 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Uchwała nr XI/306/21 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 17 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana - dalej: "m.p.z.p." została przez organ podjęta w trybie art. 28 ust.2 u.p.z.p., w wyniku stwierdzenia przez WSA w Gdańsku nieważności w całości uchwały Nr VII/89/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 7 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana (sygn. akt II SA/Gd 775/19). Sąd Wojewódzki uznał, że wobec stwierdzenia przez WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 775/19 nieważności uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 7 sierpnia 2019 r. Nr VII/89/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana, Rada Gminy nie była upoważniona do uchwalenia kolejnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego samego obszaru bez ponowienia procedury planistycznej, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, w pełnym zakresie wskazanym w art. 17 u.p.z.p.

Zauważyć przy tym należy, że w wyroku z dnia 3 czerwca 2020 r. WSA uznał, iż zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury. Natomiast Sąd uznał za zasadne zarzuty dotyczące ustaleń planu i były to zarzuty wiążące się m.in. z zakwestionowaniem techniki sporządzania planu miejscowego, której zasady, zakres i wymagania określa rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w zakresie zgodności konkretnych postanowień planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr X/396/14 Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p: "Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu ogólnego lub planu miejscowego stanie się prawomocne, czynności, o których mowa w art. 13 i art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu ogólnego lub planu miejscowego z przepisami prawnymi.". W orzecznictwie przyjmuje się, że powyższą regulację odnosić należy także do sytuacji, kiedy to sąd administracyjny stwierdza nieważność uchwały. Skutek takiego wyroku Sądu jest bowiem tożsamy ze skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Powołany przepis ma w sprawie znaczenie rozstrzygające. Stosownie do jego treści, mimo, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc, to procedura planistyczna nie musi być prowadzona od samego początku. W mocy pozostają podjęte już czynności, a ponowienia wymagają tylko te, które są konieczne do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1932/16, ONSAiWSA 2019, nr 4, poz. 69).

Należy zauważyć, że skorzystanie przez sąd administracyjny z kompetencji, o jakich mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a., wiąże się ze stwierdzeniem nieważności aktu planowania z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od momentu jego uchwalenia. Powstaje zatem sytuacja jakby tego aktu nigdy nie było, co pozwala na dokończenie rozpoczętej procedury planistycznej z ewentualnym jej ponowieniem w niezbędnym zakresie. Konsekwentnie przyjąć należy, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie oznaczają zatem przekreślenia całej przeprowadzonej procedury planistycznej. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego oznacza jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej, choć najważniejszej, uchwały podejmowanej w procesie planowania.

Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś, przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego, pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane za niewymagające powtórzenia. Podkreślić należy, że samo sformułowanie: "czynności niezbędne do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawa" stanowi pojęcie nieostre, pozostawiające organowi uchwałodawczemu pewną dyskrecjonalność, przy zastrzeżeniu jednak, że luz wynikający z powyższego pojęcia nieostrego nie może oznaczać jakiejkolwiek dowolności. Rada powinna zatem w każdym konkretnym przypadku ocenić, czy ponowienie czynności jest "niezbędne" w kontekście przyczyn stwierdzenia nieważności planu miejscowego wskazanych przez sąd.

W tej też perspektywie oceniania muszą być dokonywane zmiany, które służyć mają zapewnieniu zgodności planu miejscowego z obowiązującym prawem. W tym kontekście nie można zatem z góry przesądzić, które czynności bezwzględnie będą musiały zostać powtórzone w ramach czynności podejmowanych po wyroku sądu, gdyż będzie to z jednej strony zależało od samej wadliwości stwierdzonej przez sąd, z drugiej zaś z ewentualnych zmian w sytuacji faktycznej lub prawnej poprzedzającej podjęcie nowej uchwały. Przykładowo jeśli czynność, która w ocenie sądu była czynnością wadliwą, skutkującą nieważnością planu miejscowego, nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby – przy powtórnym wyłożeniu projektu planu – zgłaszać swoje dalsze uwagi, albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu nie będzie niezbędne, a w istocie będzie zbędne, gdyż tylko przedłuży postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2517/12, LEX nr 1358513).

W okolicznościach faktycznych sprawy organ, po naniesieniu niezbędnych zmian w zakresie ustaleń planu, wynikających z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r., ponowił procedurę w niezbędnym zakresie występując m.in. o ponowne opinie i uzgodnienia, w dniach 15 czerwca 2021 r. – 14 lipca 2021 r. dokonał ponownego wyłożenie projektu planu, zaś w dniach 15 czerwca 2021 r. – 3 sierpnia 2021 r. nastąpiło ponowne składanie uwag do planu i ich rozpatrywanie. Uwzględniając powyższe nie można więc podzielić stanowiska WSA w Gdańsku, że w okolicznościach niniejszej sprawy, po stwierdzeniu wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 775/19, nieważności uprzedniego planu miejscowego z 2019 r., organ gminy powinien był powtórzyć całą procedurę planistyczną określoną w art.17 u.p.z.p., w tym ponownie powiadomić o możliwości składania wniosków do planu, zawiadomić na piśmie właściwe instytucje i organy o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, ponownie rozpatrywać wnioski, uzyskać opinię komisji urbanistycznej.

Stwierdzenie nieważności tej wcześniejszej uchwały spowodowało bowiem - przez wyeliminowanie jej z obrotu prawnego - możliwość ponownego podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem, że będzie on zgodny z aktualnym w dacie podjęcia tej uchwały studium. Zresztą Skarżący, po ogłoszeniu w 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno złożył wniosek do planu o zmianę przeznaczenia części działki o nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej (wniosek z dnia 19 listopada 2015 r.), jak również sukcesywnie składał uwagi do planu (uwagi do wyłożonego projektu planu z dnia: 27 marca 2019 i 4 sierpnia 2021 r.)

W świetle powyższych uwag nie można podzielić stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczących niewykonania czynności wskazanych w art. 17 u.p.z.p., a w szczególności art.17 pkt 2 u.p.z.p. polegających na zawiadomieniu na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, art.17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu bez rozpoznania wniosków na skutek uniemożliwienia ich złożenia, skoro zainteresowane podmioty miały możliwość składania wniosków i pominięcia uzyskania opinii komisji urbanistycznej.

Również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ § 10 ust. 1 i 2 rozporządzania w sprawie wymaganego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak dowodu na weryfikację w aktualności materiałów planistycznych, w sytuacji kiedy rozporządzenie nie wskazuje formy przeprowadzenia takiej weryfikacji, a organ dokonał analizy aktualności dokumentów planistycznych i uznał, że są one aktualne.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że doszło do naruszenia § 4 pkt 1-3 rozporządzania w sprawie wymaganego projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez unormowania zawarte w § 34 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały i nie uwzględnienie uregulowań prawnych odnoszących się do każdej z tych funkcji, w przypadku gdy plan dopuszcza na określonym terenie więcej niż jedną funkcję, w tym przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także ustawy o lasach. W myśl § 34 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały dla wskazanej nieruchomości przewidziano funkcje dla terenów rolnych, leśnych (oznaczonych na rysunku planu symbolami R, ZL.l). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, wyżej przywołane przepisy nie ustanawiają bezwzględnego zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu oraz ustalania dla danego terenu funkcji mieszanej.

Możliwość dokonywania takich ustaleń jest jedynie obwarowana wymogiem, by różne (alternatywne) funkcje nie były ze sobą sprzeczne, a co za tym idzie nie wykluczały się i nie były ze sobą sprzeczne (por.: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2490/12, LEX nr 1358509; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2488/12, LEX nr 1559617; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2209/19, LEX nr 3065191; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1752/21, LEX nr 3370870).

Z przepisów u.p.z.p. nie wynika zakaz stosowania mieszanego oznaczania i przeznaczania terenów. Jedna strefa (obszar, działka obiekt budowlany, instalacja) może być przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji. Przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów a niejednokrotnie, wobec braku ustawowego zakazu nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia, a w okolicznościach fatycznych sprawy wobec faktu, iż funkcje rolne i leśne nie są sprzeczne i się nie wykluczają należy uznać za zgodne z prawem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy trzeba zauważyć, że teren oznaczony symbolami R, ZL.l. zawiera ustalenia odpowiednie do okoliczności i stanu zagospodarowania tych terenów. Nieruchomość o nr [...] położona w Lubianie zgodnie z zapisami ewidencji gruntów stanowi grunt leśny o pow. 2.19 oraz łąkę o pow.0,17 ha. Co istotne dla wskazanego obszaru obowiązuje uproszczony plan urządzania lasu stanowiący załącznik nr [...] do zarządzenia Nr [...] Starosty Kościerskiego z dnia 24 marca 2020 r. na wskazanej nieruchomości znajduje się drzewostan sosnowy. Ustalenia wynikające z przedmiotowego dokumentu są wiążące zarówno dla organu planistycznego, co zostało uwzględnione w przepisach planu jak i ewidencji gruntów.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725) ewidencja gruntowi budynków obejmuje - w zakresie gruntów - informacje dotyczące w szczególności ich położenia, granic, powierzchni oraz rodzajów użytków gruntowych i ich klas bonitacyjnych. Sama zaś ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach (art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Moc wiążącą danych wynikających z ewidencji mają tylko te z nich, które dotyczą opisu gruntu (przedmiotu wpisanego do ewidencji), a nie dane dotyczące podmiotów lub stosunków prawnych obejmujących grunt (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1174/17, LEX nr 2430459).

Tym samym okoliczność, że nieruchomość nr [...] położona w Lubianie jest wpisana do ewidencji gruntów i budynków jako las, nie mogła zostać pominięta w tej sprawie, ponieważ dopóki taki wpis w ewidencji gruntów widnieje, jest on podstawą do ustalania rodzaju tego gruntu (faktycznego wykorzystywania). Podkreślić należy, że pomimo, iż przedmiotowy plan zagospodarowania dopuszcza możliwość na określonym terenie więcej niż jedną funkcję tj. rolną i leśną, to plan ten uwzględnia istniejące uregulowania prawne odnoszące się do każdej z tych funkcji. Zatem ustalenia zawarte w § 34 ust. 3 pkt 5, w zakresie dopuszczenia lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej i przetwórstwa rolno-spożywczego i obiektów agroturystycznych, odnoszą się wyłącznie do gruntów użytkowanych rolniczo, a jak już wyżej wskazano dz. nr [...] położona w Łubianie stanowi grunt leśny. Tym samym ustalenia te nie mogą odnosić się do przedmiotowej nieruchomości.

W postanowieniach § 34 ust. 2 części tekstowej planu przewidziano przeznaczenie fakultatywne, czyli uzupełniające w zakresie funkcji podstawowej: zabudowa zagrodowa, lokalizacja obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu i infrastruktury technicznej, komunikacji, urządzeń wodnych, obiektów liniowych, hydrotechnicznych, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych gospodarki leśnej, zieleni, tereny dostępu do wód publicznych. Przy czym organ wskazał w tym zakresie wyłączenia dotyczące zabudowy w ust. 3 m.in. pkt 5.

Mając na względzie powyższe nie można podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego odnośnie naruszenie art. 20 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie możliwości przeznaczenia nieruchomości ozn.nr [...] na cele rolne, gdy w Studium "niemalże" cały teren stanowi grunty leśne i w efekcie wymaga zgody o jakiej mowa w art.7 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na leśne, a brak wystąpienia o taką zgodę stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej skutkującej unieważnieniem uchwały, podczas, gdy zgoda taka nie była potrzebna.

Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w realiach sprawy faktu, że jak wynika z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, gruntem leśnym jest również grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Niezbędna zgoda o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej jest wymagana wyłącznie w przypadku, gdy następuje zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. Podkreślić w tym miejscu należy, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach nie ma wymogu uzyskania w/w zgody w sytuacji, kiedy w lasach mają być wzniesione budynki, budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne związane z gospodarka leśną jak np. leśniczówka lub urządzenia turystyczne, ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, grunty pod budynkami związanymi z gospodarką leśną oraz pod urządzeniami turystycznymi są gruntami leśnymi.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że zagospodarowanie terenów leśnych w m.p.z.p. obejmuje większy zakres niż tylko związany z gospodarką leśną, co może wiązać się zagospodarowaniem gruntów leśnych niezgodnie z przepisami, a w konsekwencji wymaga również i dla wskazanej nieruchomości uzyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bądź leśnej.

Za niezasadne należy także uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie niezgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna (Uchwala Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r. Nr X/396/14). Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r. Nr X/396/14 (z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] położonych w obrębie geodezyjnym G.), teren działki Nr [...] położonej w obrębie Łubiana, gmina Kościerzyna, położony jest na obszarze przeznaczonym pod tereny lasów.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Łubiana na terenie gminy Kościerzyna, zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 28 kwietnia 2006 r. Nr III/315/06 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 95 z 11 września 2006 r. poz.1979), działka o nr [...] położona w obrębie geodezyjnym Łubiana położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze oraz lasy (strefa ozn. symbolem 87.R,ZL). Powyższy plan obowiązywał do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Rozwiązania w zakresie przeznaczenie terenów powielono w przyjętym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna Nr XI/306/21 z dnia 17 listopada 2021 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Łubiana dz.ozn.nr [...] jest położona na obszarze R. ZŁ 1, przeznaczenie terenów: tereny rolnicze, lasy, tereny wód powierzchniowych.

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że ustalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna są zgodne z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 roku Nr X/396/14.

Zgodnie z treścią art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i w związku z tym na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę S. S. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji, uwzględniający skargę.