Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 903/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] w B. (zwanej dalej "Spółdzielnią") na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 25 października 2024 r., nr IF-O.7840.1.160.2022.JP, utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. (zwanego dalej "Starostą") z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 71, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę obejmującego realizację inwestycji pn.: "Budowa zespołu obiektów [...] realizowanego etapami: I etap: stacja paliw wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, elektro-energetycznymi technologicznymi, linią wlz, wewnętrzną komunikacją kołową i pieszą; II etap: myjnia samochodów ciężarowych; III etap: sklep samoobsługowy w Legnickiej Strefie Ekonomicznej".
Inwestycję tę zaprojektowano w jednostce ewidencyjnej [...] na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] R. oraz w jednostce ewidencyjnej [...], na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] O. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") poprzez:
- – uznanie, że działka inwestora nie posiada dostępu do drogi publicznej,
- – nieuprawnione rozszerzenie zupełnej ustawowej definicji "dostępu do drogi publicznej" o okoliczności wynikające z już istniejącego ruchu na drodze, jej parametrów oraz standardu drogi i jej warunków technicznych,
- – brak rozróżnienia i uznania za równoznaczne pojęć "dostęp do drogi publicznej" oraz "zjazd z drogi publicznej",
- – błędne uznanie, że istniejący zjazd ma charakter faktyczny, a nie prawny;
- b. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "P.b.") poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej;
- c. § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm., dalej: "r.w.t.dr.") poprzez uznanie, że zjazd z drogi gminnej zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz znajduje się w obszarze oddziaływania tymczasowego węzła autostrady;
- 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a.") poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu;
- b. art. 35 ust. 3 P.b. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy inwestor spełnił warunki określone art. 35 ust. 1 P.b.;
- c. art. 35 ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestor spełnił wymagania określone w P.b. niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę;
- d. art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. w ten sposób, iż organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej;
- e. art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
- 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wystąpiła zarazem o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu procesowego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. Art. 133 § 1 P.p.s.a. nakazuje wydać wyrok na podstawie akt sprawy. Naruszenia tego przepisu nie można jednak wyprowadzać z samego faktu, że Sąd pierwszej instancji ocenił zgromadzony materiał inaczej, niż oczekiwała tego skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Odniósł się do decyzji z dnia 23 października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej, przez który miała być obsługiwana komunikacyjnie inwestycja Spółdzielni. Uwzględnił również jego wykonanie i oddanie do użytkowania.
Sąd rozważył jednocześnie skutki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy G. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 2 lipca 2014 r., zezwalającej na lokalizację tego zjazdu. Wziął także pod uwagę obowiązującą organizację ruchu, stanowisko zarządcy drogi gminnej oraz stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we Wrocławiu (zwanej dalej "GDDKiA") dotyczące bezpieczeństwa obsługi komunikacyjnej inwestycji. Sąd pierwszej instancji nie pominął zatem wskazywanych przez Spółdzielnię dokumentów. Przypisał im jedynie inne znaczenie prawne niż skarżąca. Dotyczy to w szczególności pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował ocenę, że decyzja ta nie zastępuje zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala odtworzyć zarówno przyjętą podstawę faktyczną, jak i tok rozumowania prowadzący do oddalenia skargi.
Spełnia więc wymagania określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżąca nie wskazała natomiast konkretnego dowodu, który zostałby pominięty przez Sąd i mógł prowadzić do odmiennego wyniku sprawy. W istocie kwestionuje ona ocenę materiału znajdującego się w aktach, co nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.
Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. Organy zgromadziły w aktach sprawy materiał pozwalający ustalić status prawny wskazanego przez skarżącą połączenia komunikacyjnego. Bezsporne było fizyczne wykonanie zjazdu oraz pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Ustalono zarazem, że decyzja Wójta z dnia 2 lipca 2014 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a istniejąca organizacja ruchu wyklucza korzystanie z tego połączenia przez osoby inne niż właściciel posesji. Spółdzielnia nie wskazała, jakiego jeszcze dowodu organy powinny były poszukiwać ani jakie konkretne ustalenie zostało dokonane wbrew treści zgromadzonego materiału.
Nie podważa tych ustaleń twierdzenie skarżącej, że stanowiska GDDKiA zostały sporządzone kilka lat przed wydaniem decyzji Wojewody. Sam upływ czasu nie pozbawia dokumentu wartości dowodowej. W rozpoznawanej sprawie stanowiska GDDKiA z dnia 9 sierpnia 2018 r. i dnia 19 września 2018 r. nie były przy tym odosobnione. Zbieżną ocenę przedstawił Wójt w piśmie z dnia 27 października 2020 r., wskazując, że komunikacja terenu inwestycji przez zjazd na drogę gminną nr [...] jest niemożliwa. Wnioski dotyczące bezpieczeństwa znalazły również odzwierciedlenie w stałej organizacji ruchu zatwierdzonej dnia 11 marca 2020 r. Sądowoadministracyjna kontrola tego aktu zakończyła się oddaleniem skargi, a skarga kasacyjna Spółdzielni została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1751/22. Skarżąca nie wskazała dowodów świadczących o takiej zmianie warunków komunikacyjnych, która pozbawiałaby te materiały znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 i art. 81 K.p.a. mają ponadto charakter ogólny. Skarżąca nie konkretyzuje, na czym miało polegać naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a., ani jakie ustalenie przyjęto z naruszeniem art. 81 K.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wojewoda wskazał fakty uznane za istotne, omówił dokumenty dotyczące zjazdu i organizacji ruchu oraz wyjaśnił, dlaczego pozwolenie na budowę zjazdu nie przesądza o prawnym dostępie planowanej inwestycji do drogi publicznej. Przedstawił też podstawę materialnoprawną odmowy. Uzasadnienie decyzji umożliwiało więc jej kontrolę sądową.
Zasadniczy problem prawny w sprawie wiąże się z zarzutem naruszenia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Skarżąca przyjmuje, że przepis ten zawiera zupełną definicję dostępu do drogi publicznej, a wskazany przez nią sposób skomunikowania terenu inwestycji zapewnia taki dostęp zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym. Wywodzi go przede wszystkim z położenia nieruchomości względem drogi publicznej, fizycznego istnienia zjazdu oraz pozostawania w obrocie decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Takie stanowisko nie uwzględnia jednak pozostałych przepisów określających warunki realizacji zamierzenia budowlanego w kontekście wymogów obsługi komunikacyjnej ani odrębnego reżimu prawnego lokalizacji zjazdu.
Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wskazuje sposoby zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Może to być dostęp bezpośredni, dostęp przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten nie przesądza jednak, że każde fizyczne zetknięcie nieruchomości z drogą publiczną zapewnia dostęp odpowiedni dla dowolnego zamierzenia inwestycyjnego. Definicję tę należy odczytywać w powiązaniu z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., zgodnie z którym cechy działki, w tym dostęp do drogi publicznej, powinny spełniać wymagania realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Odpowiada temu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: "r.w.t."), który wymaga zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania.
Ocena dostępu do drogi publicznej nie może być więc oderwana od rodzaju projektowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie chodzi o stację paliw, myjnię samochodów ciężarowych i sklep samoobsługowy. Zamierzenie to ma generować ruch klientów, dostawców, pojazdów ciężarowych i innych uczestników ruchu drogowego. Wymagany dostęp powinien zatem umożliwiać rzeczywistą i zgodną z prawem obsługę takiej działalności. Nie wystarcza możliwość okazjonalnego wjazdu samego właściciela nieruchomości.
Projektowana obsługa komunikacyjna miała następować przez działkę nr [...] i znajdujące się tam połączenie z drogą gminną nr [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p.") przez zjazd rozumie się część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zatem skarżąca wskazuje zjazd jako sposób zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej inwestycji, status prawny tego zjazdu nie może pozostawać obojętny dla oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami.
W stanie prawnym właściwym dla realizacji przedmiotowego zjazdu regulacje art. 29 u.d.p. oraz P.b. tworzyły funkcjonalnie powiązany ciąg czynności.
Budowa zjazdu wymagała uprzedniego uzyskania, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację. W zezwoleniu określano miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę projekt budowlany zjazdu podlegał uzgodnieniu z zarządcą drogi, a przed rozpoczęciem prac budowlanych inwestor obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Oba rozstrzygnięcia administracyjne pełniły przy tym odmienne funkcje. Zezwolenie zarządcy drogi rozstrzygało o dopuszczalności lokalizacji zjazdu jako połączenia nieruchomości z drogą publiczną, natomiast pozwolenie na budowę zezwalało na wykonanie robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem.
W rozpoznawanej sprawie decyzja Wójta z dnia 2 lipca 2014 r., zezwalająca na lokalizację zjazdu, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 marca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 13 sierpnia 2019 r. Oznacza to, że brak jest aktu zarządcy drogi, który dopuszczałby w tym miejscu lokalizację zjazdu na działkę nr [...]. Nie zmienia tego pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia 23 października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu wraz z utwardzeniem terenu. Zasada trwałości decyzji administracyjnej działa w granicach przedmiotu objętego danym rozstrzygnięciem. Pozostająca w obrocie decyzja o pozwoleniu na budowę zachowuje moc w zakresie, w jakim zezwalała na wykonanie określonych robót. Nie może jednak zastąpić odrębnego zezwolenia zarządcy drogi ani odtworzyć skutków decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, wyeliminowanej z obrotu prawnego. Przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby w istocie do nadania decyzji wydanej na podstawie P.b. skutku należącego do zakresu regulacji u.d.p.
Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje argument, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Wójta było niezamieszczenie parametrów technicznych zjazdu w treści decyzji, choć parametry te miały wynikać z załączonego projektu. Prawidłowość decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność nie może być ponownie badana w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę innego zamierzenia. Dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, organy i sądy są związane skutkiem polegającym na wyeliminowaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu. Nie można więc traktować tego zezwolenia jako istniejącego tylko dlatego, że skarżąca nie zgadza się z podstawami stwierdzenia jego nieważności.
Podobnego skutku nie wywołuje zawarte w akcie notarialnym z dnia 5 marca 2014 r. oświadczenie gminy, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Treść umowy sprzedaży nie zastępuje wymaganej decyzji zarządcy drogi. Może ona mieć znaczenie dla stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy, nie zastępuje jednak wymaganego publicznoprawnego zezwolenia na lokalizację zjazdu. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, że ewentualne następstwa zapewnień złożonych przez gminę przy sprzedaży nieruchomości pozostają poza zakresem kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie i nie mogą przesądzać o spełnieniu publicznoprawnych warunków wymaganych dla realizacji zamierzenia budowlanego.
Nie przekonuje w konsekwencji argument skarżącej oparty na rozróżnieniu pojęć "dostęp do drogi publicznej" i "zjazd z drogi publicznej". Niewątpliwie dostęp do drogi publicznej jest pojęciem szerszym niż zjazd. Może być bowiem realizowany także przez drogę wewnętrzną albo odpowiednią służebność drogową. W tej sprawie skarżąca sama przewidziała jednak bezpośrednią obsługę komunikacyjną przez zjazd na działkę nr [...]. Nie wskazała innego prawnie skutecznego sposobu połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną. Organy ustaliły również, że skarżąca nie posiada tytułu umożliwiającego zapewnienie dostępu przez działkę nr [...], która nie była obciążona odpowiednią służebnością na rzecz nieruchomości objętej inwestycją.
Nie doszło więc do utożsamienia dwóch różnych pojęć. Organy oceniły jedyny sposób dostępu przedstawiony przez skarżącą i prawidłowo zbadały, czy wskazany zjazd może legalnie pełnić funkcję połączenia projektowanej inwestycji z drogą gminną. Fizycznie wykonany zjazd istnieje i umożliwia faktyczny przejazd. Nie posiada jednak wynikającej z u.d.p. podstawy do traktowania go jako legalnie zlokalizowanego zjazdu publicznego mogącego obsługiwać planowaną działalność gospodarczą. Pozwolenie na budowę potwierdza legalność wykonania robót w zakresie rozstrzygniętym tą decyzją. Nie dowodzi istnienia zezwolenia na lokalizację zjazdu.
Chybione jest także odwołanie się przez Spółdzielnię do powszechnej dostępności drogi gminnej. Z art. 1 u.d.p. wynika, że z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz z ograniczeniami i wyjątkami wynikającymi z ustawy lub innych przepisów szczególnych. Status drogi publicznej nie daje właścicielowi każdej nieruchomości przyległej prawa do utworzenia w dowolnym miejscu połączenia z tą drogą. Nie wyłącza również kompetencji zarządcy drogi do określenia lokalizacji zjazdów ani kompetencji organu zarządzającego ruchem do wprowadzania ograniczeń uzasadnionych bezpieczeństwem.
Stanowisko skarżącej pomija ponadto obowiązującą organizację ruchu. Na wjeździe na działkę nr [...] ustawiono znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z zastrzeżeniem, że zakaz nie dotyczy właściciela posesji. Ograniczenie to sprawia, że ze wskazanego połączenia nie mogą legalnie korzystać klienci stacji paliw, użytkownicy myjni, dostawcy ani pozostali użytkownicy sklepu. Zjazd nie może zatem zapewniać obsługi komunikacyjnej odpowiadającej przeznaczeniu inwestycji. Wprawdzie zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest aktem spoza sfery prawa budowlanego, lecz w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy jego skutki mogły rzutować na dokonaną przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ocenę, czy projektowany sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji może zostać rzeczywiście wykorzystany. Wprowadzenie znaku B-1 nie stanowi przy tym tylko nieistotnego ograniczenia istniejącego dostępu.
W odniesieniu do właściciela posesji zachowana została możliwość wjazdu. W odniesieniu do inwestycji polegającej na prowadzeniu stacji paliw, myjni samochodów ciężarowych i sklepu wyłączona została natomiast zasadnicza funkcja projektowanego połączenia. Dostęp ograniczony wyłącznie do właściciela nie jest dostępem odpowiednim do sposobu użytkowania obiektów przeznaczonych do obsługi nieoznaczonego kręgu uczestników ruchu drogowego. Okoliczność ta dodatkowo wspiera stanowisko organów o niespełnieniu przez inwestora wymagania określonego w § 14 ust. 1 r.w.t.
Powyższą ocenę wzmacnia materiał odnoszący się do bezpieczeństwa ruchu. Wójt w piśmie z dnia 27 października 2020 r. wskazał, że komunikacja terenu inwestycji przez sporny zjazd jest niemożliwa. GDDKiA negatywnie zaopiniowała projekt zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. i podtrzymała stanowisko dnia 19 września 2018 r. Wskazała, że zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania węzła autostrady A4 i że wykorzystywanie go do obsługi projektowanej inwestycji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Materiały te wskazują ponadto, że niezależnie od braku decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu istniały istotne zastrzeżenia dotyczące bezpieczeństwa wykorzystania tego połączenia do obsługi planowanej inwestycji.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 r.w.t.dr. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy odnosiły się do technicznych warunków usytuowania zjazdu publicznego, w tym wymagań związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego oraz położeniem zjazdu względem skrzyżowania lub węzła. Ich zastosowanie miało znaczenie przede wszystkim przy rozstrzyganiu przez zarządcę drogi o dopuszczalności lokalizacji konkretnego zjazdu. Przedmiotem niniejszej sprawy nie była jednak decyzja wydana w takim postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga zatem, czy skarżąca mogłaby obecnie uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu w danym miejscu ani czy zezwolenie takie mogłoby zostać wydane po zmianie jego parametrów lub warunków korzystania z drogi. Zagadnienia te pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy decydujący był natomiast obiektywny stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji.
Decyzja Wójta zezwalająca na lokalizację zjazdu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżąca wskazała natomiast właśnie ten zjazd publiczny jako sposób zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Brak pozostającego w obrocie zezwolenia na lokalizację zjazdu był wystarczający do przyjęcia, że projekt nie zapewnia zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej. Z tego względu szczegółowa polemika skarżącej z oceną położenia zjazdu w obszarze oddziaływania węzła nie może prowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku.
Nie prowadzi do odmiennego wyniku zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Przepis ten dotyczy poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. Nie stanowił on samodzielnej podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Zasadnicze znaczenie miały art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz § 14 ust. 1 r.w.t. Organ administracji architektoniczno-budowlanej był obowiązany sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Wymagania te nie zostały spełnione, ponieważ przedstawiony w projekcie dojazd nie zapewniał odpowiedniej obsługi komunikacyjnej planowanych obiektów. Odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do ogólnego wymagania projektowania obiektu w sposób zgodny z przepisami należy odczytywać w powiązaniu z tą podstawą.
Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 i ust. 4 P.b. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do korekty układu komunikacji wewnętrznej z uwagi na brak możliwości zjazdu na drogę gminną nr [...] oraz do wskazania zgodnego z prawem sposobu skomunikowania działek objętych inwestycją z drogą publiczną. Mimo lakonicznego sformułowania wezwania jego treść była dla Spółdzielni zrozumiała, co wynikało również z podejmowanej przez nią argumentacji. Skarżąca nie przedstawiła jednak innego rozwiązania komunikacyjnego. Nadal powoływała się na zjazd na działkę nr [...]. Uzupełnienie projektu dokonane dnia 21 maja 2024 r. w odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia 8 maja 2024 r. dotyczyło oświadczeń projektantów oraz wymiarów miejsca postojowego dla autobusów. Nie usunęło nieprawidłowości w zakresie dostępu do drogi publicznej. Nie można więc przyjąć, że skarżąca spełniła wszystkie wymagania wymienione w art. 35 ust. 1 P.b.
W brzmieniu P.b. mającym zastosowanie w tej sprawie art. 35 ust. 3 przewidywał, że po stwierdzeniu naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu odmawia zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 4 P.b. wyłączał możliwość odmowy jedynie w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. Skoro wada dotycząca obsługi komunikacyjnej nie została usunięta, nie powstał obowiązek wydania pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zarzut ten ma charakter wynikowy. Skoro decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała prawu, Wojewoda miał podstawy do utrzymania jej w mocy. Skarżąca nie wskazała odrębnej wady zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., niezależnej od kwestionowanej oceny dostępu do drogi publicznej.
W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy prawidłowo ustaliły istotne okoliczności sprawy oraz właściwie zastosowały przepisy regulujące kontrolę projektu zagospodarowania terenu i wymagania dotyczące obsługi komunikacyjnej zamierzenia budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają w istocie do nadania rozstrzygającego znaczenia fizycznemu istnieniu zjazdu i pozostającej w obrocie decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Pomijają natomiast odrębny reżim prawny lokalizacji zjazdu publicznego, obowiązującą organizację ruchu oraz konieczność zapewnienia dojazdu odpowiedniego do rodzaju i sposobu użytkowania projektowanych obiektów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.