Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 909/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. Z. i M. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 10 października 2024 r., nr 1063/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 2 września 2024 r., nr 135/2024, o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w S., gmina K..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. Z. i M. Z., zarzucając:
- 1. dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...], podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna;
- 2. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), gdyż uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do wskazania, że ustalenia poczynione przez organ były prawidłowe;
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, mimo że w ramach postępowania administracyjnego nie doszło do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy. W ocenie skarżących organ drugiej instancji, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących zaniedbań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na stanie faktycznym ustalonym uprzednio, nie dokonując należytej i niezależnej analizy akt sprawy.
Wskazując na powyższe, B. Z. i M. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, w którym B. Z. i M. Z. zakwestionowali ocenę zebranego materiału dowodowego jako pobieżną, dowolną i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego, nie został w petitum skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem żadnego przepisu prawa. Zarzut ten nie odpowiada wymaganiom stawianym podstawie kasacyjnej. Z art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynika bowiem, że skarżący powinni wskazać konkretny przepis naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, określić postać tego naruszenia, a w przypadku przepisów postępowania wyjaśnić również, dlaczego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wymagań tych nie spełnia samo stwierdzenie, że ocena materiału dowodowego była wadliwa, a wniosek o zasadności wstrzymania budowy budynku gospodarczego przedwczesny. Skarżący nie wskazali normy prawnej, której uchybienie miałoby polegać na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób również jednoznacznie zrekonstruować podstawy prawnej pierwszego zarzutu. Zamieszczone w nim ogólne rozważania dotyczące zakresu kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie pozwalają na powiązanie tego zarzutu z naruszeniem określonego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia skarżący odwołali się do art. 7a § 1 i art. 81a K.p.a., jednak uczynili to w kontekście oceny działania organu odwoławczego i nie powiązali naruszenia tych przepisów z pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej.
Braku tego nie usuwa także stwierdzenie, że aktualne pozostają zarzuty i argumenty zawarte we wcześniej składanych pismach. Skarga kasacyjna jest samodzielnym środkiem zaskarżenia, którego podstawy muszą zostać sformułowane bezpośrednio w jej treści. Nie jest dopuszczalne konstruowanie podstaw kasacyjnych przez ogólne odesłanie do argumentacji przedstawionej w postępowaniu administracyjnym lub przed Sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, pozostając związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie poszukiwać przepisu, który mógłby odpowiadać intencjom skarżących, ani uzupełniać za nich konstrukcji zarzutu. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest zatem nieskuteczny.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący utrzymują, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do stwierdzenia prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy. Ocena ta nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia. W zakresie istotnym dla wyroku oddalającego skargę art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga, aby uzasadnienie zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w szczególności wówczas, gdy sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia ustalenie motywów rozstrzygnięcia, a przez to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej wyroku.
Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg postępowania, stanowiska stron oraz istotę sporu. Wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem postanowienia o wstrzymaniu budowy miało zakwalifikowanie spornego obiektu jako wolno stojącego, parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m², którego budowa wymagała zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: "P.b.").
Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się przy tym do zaakceptowania kwalifikacji przyjętej przez organy. Przywołał definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 P.b. i wyjaśnił znaczenie przesłanki trwałego związania obiektu z gruntem. Wskazał, że nie rozstrzyga o niej wyłącznie zastosowanie tradycyjnych fundamentów. Istotne jest takie posadowienie obiektu, które ze względu na jego rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i wymagania bezpieczeństwa zapewnia mu stabilność oraz przeciwdziała jego przesunięciu lub przemieszczeniu. Odwołując się do protokołu kontroli z dnia 19 kwietnia 2024 r. oraz dokumentacji fotograficznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że drewniany obiekt posadowiony na płycie betonowej jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach, a sposób jego posadowienia uniemożliwia łatwe przesunięcie, przeniesienie lub zniszczenie.
Sąd przedstawił więc zarówno faktyczne, jak i prawne przesłanki uznania spornego obiektu za budynek trwale związany z gruntem. Sąd wyjaśnił następnie prawne konsekwencje tej kwalifikacji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zatem jednoznacznie, dlaczego brak zgłoszenia uzasadniał wdrożenie trybu określonego w art. 48 P.b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się ponadto do zarzutów dotyczących zakresu postępowania dowodowego, udziału skarżących w postępowaniu oraz znaczenia podjęcia prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenił, że materiał zgromadzony przez organy był wystarczający do rozstrzygnięcia, a skarżący nie wykazali, jakiej konkretnej czynności procesowej nie mogli podjąć wskutek zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd wyjaśnił również, dlaczego tocząca się procedura planistyczna nie stanowiła zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika więc, jakie okoliczności faktyczne i prawne zdecydowały o oddaleniu skargi. Art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy natomiast podważaniu trafności ocen prawnych przedstawionych w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z oceną Sądu, nie oznacza, że motywy wyroku nie zostały wyjaśnione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na przeprowadzenie pełnej kontroli kasacyjnej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., tym bardziej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut ten został oparty na twierdzeniu, że Wojewódzki Inspektor nie rozpoznał ponownie sprawy pod względem merytorycznym, lecz poprzestał na zaakceptowaniu stanu faktycznego ustalonego przez Powiatowego Inspektora. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie wymaga stwierdzenia, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący nie wykazali jednak, aby w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.
Zasada ta wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższego stopnia. Nie oznacza jednak konieczności ponownego przeprowadzenia każdego dowodu, jeżeli materiał zgromadzony przed organem pierwszej instancji jest wystarczający do rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor może oprzeć się na tym samym materiale dowodowym, pod warunkiem że dokona jego własnej oceny i samodzielnie rozważy przesłanki wydania rozstrzygnięcia. Zgodność ocen organów obu instancji nie świadczy sama w sobie o pozorności kontroli odwoławczej.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor nie ograniczył się do powtórzenia stanowiska Powiatowego Inspektora. Dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, obejmującego ustalenia dotyczące sposobu wykonania i wykorzystywania obiektu oraz jego parametrów. Na tej podstawie przyjął, że sporny obiekt stanowi wolno stojący, parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m², którego budowa wymagała zgłoszenia. Rozważył także, czy skarżący dopełnili tego obowiązku. Okoliczność, że Wojewódzki Inspektor zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane wcześniej, nie oznacza więc, że zaniechał ich niezależnej weryfikacji.
Skarżący nie wskazali przy tym, jakie konkretnie wnioski dowodowe nie zostały rozpoznane, jakich istotnych okoliczności miały one dotyczyć oraz w jaki sposób ich przeprowadzenie mogłoby wpłynąć na treść postanowienia o wstrzymaniu budowy. Ogólne twierdzenie o pominięciu wniosków dowodowych nie wystarcza do wykazania naruszenia art. 15 K.p.a. Nie pozwala także na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Bez znaczenia dla oceny sprawy jest eksponowana w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca podjęcia prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oczekiwanego wprowadzenia funkcji związanych z zabudową rekreacyjną. Perspektywa przyszłej zmiany planu nie należy do przesłanek wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Postanowienie to nie rozstrzyga jeszcze o możliwości legalizacji obiektu ani o końcowym wyniku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Kwestia zgodności obiektu z planem miejscowym może nabrać znaczenia na dalszym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, po złożeniu przez inwestora wniosku o legalizację. Nie ma jednak wpływu na ustalenie, że budynek został zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia.
Skoro Wojewódzki Inspektor ponownie rozpoznał sprawę i dokonał własnej oceny zgromadzonego materiału, brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 15 K.p.a. oraz uwzględnienia zarzutu dotyczącego art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zatem nieusprawiedliwiony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.