Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 sierpnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2249/25

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1317/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 24 lipca 2024 r., znak WI-I.7840.22.9.2023.JO, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. (zwanego dalej "Starostą") z dnia 19 października 2023 r., znak ABR.6740.5.33.2022.WB, odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 867/2021 o pozwoleniu na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną, jednorodzinną wraz z nadbudową, przebudową i rozbudową istniejącego budynku w B. na działkach nr [...] i [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "P.b.") przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem M. K. okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ponieważ przysługiwał jej status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jej nieruchomość znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę zaplanowano jedynie trzy miejsca parkingowe przeznaczone dla rozbudowywanej części budynku, w której oprócz hurtowni ma mieścić się biuro oraz część mieszkalna jednorodzinna. W ocenie skarżącej liczba ta jest niewystarczająca zarówno dla planowanej inwestycji, jak i istniejącej hurtowni, zwłaszcza wobec braku rampy i wyznaczonego miejsca do rozładunku i załadunku towarów. Samochody dostawcze zatrzymują się w związku z tym na ulicy w celu rozładunku towaru, blokując swobodny wjazd na jej posesję i uniemożliwiając rozbudowę lub przebudowę tego wjazdu. Oznacza to, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość M. K. w sposób ograniczający jej zabudowę, wobec czego przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania było zatem prawdopodobne;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ponieważ przysługiwał jej status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Teren planowanej inwestycji znajduje się około 3 m wyżej niż nieruchomość M. K., co powoduje niebezpieczeństwo stoczenia się samochodów na jej teren i uszkodzenia znajdującego się tam budynku. Okoliczność ta świadczy, w jej ocenie, o oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość i uzasadnia przyznanie jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania było zatem prawdopodobne;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie M. K. okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ponieważ przysługiwał jej status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja powoduje bowiem zacienienie jej nieruchomości i ograniczenie dostępu światła naturalnego do pomieszczeń mieszkalnych, a ponadto uniemożliwia rozbudowę budynku, w tym usytuowanie okien wychodzących w stronę planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej oznacza to oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę, a w konsekwencji uzasadnia przyznanie jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania było zatem prawdopodobne;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca uważa, że okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ponieważ przysługiwał jej status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W odległości 1 m od ściany jej budynku zaplanowano bowiem przyłącze gazu i kanalizację. W ocenie M. K. powoduje to oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość w sposób ograniczający zabudowę, a także możliwość zmiany sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń oraz związanej z tym zmiany lokalizacji przyłączy do budynku. Uzasadnia to przyznanie jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., a w konsekwencji oznacza, że uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania było prawdopodobne;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem M. K. okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ponieważ przysługiwał jej status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja ma bowiem w sposób znaczny zwiększyć uciążliwość korzystania z jej nieruchomości z uwagi na wielokrotne zwiększenie hałasu, również w godzinach nocnych, ruchu samochodowego i ilości spalin. Oddziaływanie ma także polegać na innych uciążliwościach w korzystaniu z nieruchomości, w tym na braku swobodnego dojazdu na posesję. Okoliczności te, w ocenie skarżącej, świadczą o oddziaływaniu inwestycji na jej nieruchomość i uzasadniają przyznanie jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania było zatem prawdopodobne;
6. 6. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. M. K. wskazała, że brak przedstawienia w skardze wszystkich przejawów naruszenia prawa przy wydaniu tego postanowienia pozostawał bez znaczenia dla zakresu kontroli sprawowanej przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Przedstawiając poszczególne zarzuty, M. K. podkreślała jednocześnie, że fakt, iż dotychczas do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie doszło, nie może sanować naruszenia polegającego na niewstrzymaniu jej wykonania, lecz stanowi kolejne naruszenie przepisów przez organy, a rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wznowieniowym zostało przez nią zaskarżone skargą kasacyjną w odrębnym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. M. K. zrzekła się rozprawy. Na wypadek nieuwzględnienia skargi kasacyjnej jej pełnomocnik z urzędu wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).

Zarzuty podniesione w pierwszych pięciu punktach skargi kasacyjnej, oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b., podlegają łącznej ocenie. Wszystkie opierają się na twierdzeniu, że M. K. powinna była uczestniczyć jako strona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem istniało prawdopodobieństwo uchylenia wydanej w tym postępowaniu decyzji.

Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej wznowieniem decyduje prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku postępowania wznowieniowego. Prawdopodobieństwo to podlega ocenie na podstawie okoliczności sprawy. Zakres tej oceny wyznacza jednak wpadkowy i tymczasowy charakter postępowania dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji. Organ jest obowiązany zbadać przesłankę określoną w art. 152 § 1 K.p.a., lecz nie oznacza to konieczności przeprowadzenia w tym trybie pełnego postępowania co do przyczyn wznowienia. Postępowanie wpadkowe nie może prowadzić do wyprzedzającego rozstrzygnięcia sprawy głównej.

Wstrzymanie wykonania decyzji jest zatem uzasadnione wówczas, gdy prawdopodobieństwo jej uchylenia jest dostatecznie jednoznaczne w świetle istniejącego materiału i może zostać stwierdzone prima facie, bez prowadzenia rozbudowanego postępowania dowodowego. Jeżeli ocena twierdzeń strony wymaga szczegółowych ustaleń faktycznych, analizy dokumentacji technicznej albo rozstrzygnięcia spornych zagadnień prawnych, kwestie te powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu głównym. Nie można wówczas przyjmować z góry, że uchylenie decyzji jest prawdopodobne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 614/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Samo wskazanie okoliczności, które mogą uzasadniać wznowienie postępowania, nie jest przy tym równoznaczne z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji. Postępowanie wznowieniowe może zakończyć się także rozstrzygnięciem, które nie prowadzi do jej uchylenia. Przesłanka z art. 152 § 1 K.p.a. odnosi się więc do prawdopodobieństwa określonego sposobu zakończenia postępowania, a nie jedynie do możliwości badania legalności decyzji w trybie nadzwyczajnym.

W rozpoznawanej sprawie twierdzenia skarżącej nie wskazywały na tak rozumiane, dostatecznie jednoznaczne prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ustalenie, czy M. K. była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wymagało oceny, czy jej nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. wynika, że znaczenie mają w tym zakresie ograniczenia w zabudowie nieruchomości wynikające z przepisów odrębnych. Nie każda uciążliwość faktyczna związana z realizacją albo użytkowaniem inwestycji prowadzi do objęcia nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu.

W pierwszym zarzucie skarżąca odwołała się do liczby miejsc postojowych, sposobu prowadzenia rozładunku oraz zatrzymywania się samochodów dostawczych na drodze publicznej. Okoliczności te dotyczyły przede wszystkim sposobu użytkowania budynku oraz organizacji ruchu na drodze. Nie wskazywały same przez się na wynikające z konkretnego przepisu prawa ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości M. K..

Podnoszone w drugim zarzucie ukształtowanie terenu i niebezpieczeństwo stoczenia się pojazdów wymagały natomiast ustaleń dotyczących warunków terenowych, zabezpieczenia inwestycji oraz przyczyn wcześniejszych zdarzeń. Ryzyko uszkodzenia budynku przez pojazdy nie przesądzało o istnieniu obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że ewentualne szkody powstałe wskutek niewłaściwego parkowania lub ruchu pojazdów nie stanowią podstawy do przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Twierdzenia dotyczące zacienienia nieruchomości i ograniczenia możliwości przyszłej rozbudowy budynku, stanowiące podstawę trzeciego zarzutu, również wymagały oceny parametrów obu obiektów oraz przepisów techniczno-budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił, że budynki dzieli odległość około 14,5 m oraz droga publiczna. Odwołał się także do zachowania wymagań wynikających z § 12, § 13 oraz § 271 do § 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby ustalenia te już na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pozwalały na jednoznaczne przyjęcie, że inwestycja wprowadza ograniczenie w zabudowie nieruchomości skarżącej.

Takiego skutku nie można było również wyprowadzić wyłącznie z powołanego w czwartym zarzucie usytuowania przyłącza gazowego i kanalizacji w pobliżu budynku skarżącej. Samo wskazanie odległości przyłączy od ściany budynku, bez wykazania wynikającego z określonej normy prawa ograniczenia w zabudowie nieruchomości, nie przesądzało o statusie strony.

Hałas, zwiększony ruch samochodowy, emisja spalin i utrudnienia w dojeździe, na które powołano się w piątym zarzucie, mogły stanowić dla skarżącej rzeczywistą uciążliwość. Nie oznaczało to jednak automatycznie, że inwestycja wprowadza prawne ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że projektowane miejsca postojowe znajdowały się w odległości około 10 m od granicy działki skarżącej, a inwestycja nie pozbawiała jej dostępu do drogi publicznej. Ocena pozostałych oddziaływań wymagała natomiast ustalenia ich charakteru i natężenia. Nie mogła opierać się jedynie na przewidywaniach dotyczących przyszłego sposobu użytkowania obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poprzestał zatem na odwołaniu się do wyniku postępowania wznowieniowego. Najpierw podzielił ocenę, że przedstawione przez skarżącą okoliczności nie wskazywały na objęcie jej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu. Dopiero dodatkowo zwrócił uwagę na stan postępowania głównego.

Przed wydaniem przez Wojewodę zaskarżonego postanowienia Starosta decyzją z dnia 23 października 2023 r. odmówił już uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta nie przesądzała wyniku postępowania dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji i nie zwalniała Wojewody z samodzielnej oceny przesłanki określonej w art. 152 § 1 K.p.a. Stanowiła jednak dodatkowy argument przemawiający przeciwko przyjęciu, że uchylenie decyzji jawiło się jako dostatecznie jednoznacznie prawdopodobne. Decyzją z dnia 24 lipca 2024 r. Wojewoda utrzymał następnie decyzję Starosty w mocy.

Zbieżność dat decyzji Wojewody kończącej postępowanie wznowieniowe oraz zaskarżonego postanowienia nie uzasadnia przypisywania tej decyzji samodzielnego znaczenia dla oceny legalności postanowienia. Decydujące pozostają przedstawione wyżej okoliczności ocenione bezpośrednio na tle przesłanki określonej w art. 152 § 1 K.p.a.

Dalszy przebieg postępowania pozostaje przy tym zbieżny z powyższą oceną. Wyrokiem z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1325/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję odmawiającą uchylenia pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że inwestycja nie wprowadzała ograniczeń w zabudowie jej nieruchomości, a podnoszone immisje i możliwość uszkodzenia budynku przez pojazdy nie uzasadniały przyznania jej statusu strony.

Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2026 r., sygn. akt II OSK 1960/25. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym orzeczeniu podzielił ocenę, że dla przyznania statusu strony konieczne jest rzeczywiste ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości wynikające z przepisu prawa. Za niewystarczające uznał natomiast uciążliwości związane z ruchem pojazdów, hałasem, sposobem użytkowania obiektu oraz ryzykiem uszkodzenia budynku. Potwierdził także, że zgromadzony materiał nie wskazywał na ograniczenia związane z przesłanianiem nieruchomości skarżącej.

Późniejsze rozstrzygnięcia nie stanowią samodzielnej podstawy oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Pozostają jednak zbieżne z przyjętą wyżej oceną, że w chwili orzekania przez Wojewodę okoliczności sprawy nie wskazywały w sposób dostatecznie jednoznaczny na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Kwestia statusu skarżącej wymagała rozpoznania w postępowaniu głównym i nie mogła zostać przesądzona w sposób wyprzedzający w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji.

Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. nie są usprawiedliwione. Skoro zebrany materiał nie wskazywał na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Nie zobowiązuje jednak Sądu do zastępowania strony w formułowaniu twierdzeń ani do przeprowadzenia w sprawie dotyczącej art. 152 § 1 K.p.a. pełnej oceny przesłanek uchylenia decyzji objętej wznowieniem. Sąd pierwszej instancji zbadał zagadnienie decydujące dla wyniku sprawy, którym było istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Odniósł się także do okoliczności mających, zdaniem skarżącej, świadczyć o przysługiwaniu jej statusu strony. M. K. nie wskazała natomiast konkretnego, pominiętego przez Sąd naruszenia prawa, którego uwzględnienie mogłoby prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Ogólne powołanie się na obowiązek kontroli zaskarżonego postanowienia niezależnie od zarzutów skargi nie wykazuje naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się jednocześnie do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 P.p.s.a.