Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1917/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2024 r. znak:... w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.
J. D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- 1. przepisów postępowania tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia naruszeń prawa materialnego,
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 6, art. 7, art. 10, art. 14, art. 16, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78, art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i pkt 6 oraz art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania bowiem oddalono skargę pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego, błędnego ustalenia strony postępowania, błędnego ustalenia, że pozwolenie na budowę wygasło i błędnego ustalenia rodzaju obiektu.
- 2. prawa materialnego, a mianowicie:
- a. art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez brak zastosowania i określenie budynku jako wielorodzinnego, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu powinno skutkować uznaniem budynku za jednorodzinny, co ma bezpośredni wpływ na wykonalność postanowień organów nadzoru budowlanego,
- b. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę może być dokonane przez dowolny organ w ramach postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy może to nastąpić tylko w ramach osobnego postępowania przez wydanie decyzji przez właściwy organ, którym w niniejszej sprawie jest starosta,
- c. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie bowiem dla budynku było wydane pozwolenie na budowę i nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia przewidzianego w tym przepisie,
- d. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie budynku skarżącego za wielorodzinny wymagający legalizacji podczas gdy jest to budynek jednorodzinny budowany na podstawie pozwolenia na budowę,
- e. art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i adresowanie postanowienia do skarżącego podczas gdy budowa nie jest zakończona i znany jest inwestor,
- f. art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za prawidłowe czynności kontrolne dokonane bez udziału osób ustawowo uprawnionych podczas gdy ustawa wprowadza obowiązek udziału osób wymienionych w treści tego przepisu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2024 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2024 r., jak i o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki rozstrzygając niniejszą sprawę nie naruszył przepisów wymienionych w jej zarzutach.
Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 17 września 2024r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z 24 lipca 2024 roku, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z 29 stycznia 2024r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z realizacją samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach ew. nr... i...
Z uwagi na to, że kontrolowane w sprawie postanowienia wydane zostały w trybie nadzwyczajnym (art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.), Sąd Wojewódzki a wcześniej GINB zasadnie wskazali, że w takim postępowaniu sprawa nie jest ponownie rozpatrywana jak w trybie zwykłym, ale organ bada wyłącznie decyzję pod kątem ściśle określonych wad o charakterze kwalifikowanym, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ trafnie zaznaczył, że ocena postanowienia (decyzji) w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego aktu administracyjnego.
Przypomnieć zatem należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie skarżącego od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 października 2023 r., uwzględnił zebrany wówczas materiał dowodowy i na jego podstawie zaakceptował stanowisko organu powiatowego co do potrzeby wdrożenia trybu legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (dalej: Prawo budowlane), stanowiącego w ust. 1 pkt 1, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W szczególności WINB za prawidłową uznał kwalifikację obiektu jako budynku wielorodzinnego (posiadającego więcej niż dwa lokale mieszkalne), a ponadto wskazał na wyniki postępowania wyjaśniającego, potwierdzające jego budowę w latach 2016-2017, bez wymaganego pozwolenia na działkach nr.... i..., które wcześniej były niezabudowane i zadrzewione.
Wobec ustaleń co do zakończenia budowy, organ wojewódzki stwierdził zasadność skierowania postanowienia o wstrzymaniu budowy do skarżącego, jako właściciela nieruchomości, stosownie do art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego.
Ponadto WINB dostrzegł uchybienia procesowe w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym naruszenie art. 10 k.p.a., ocenił jednak, że nie miały one wpływu na wynik sprawy.
Skarżący wnioskując o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, zarzucił organom nadzoru błędne zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego, w następstwie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym pominięcia faktu wydania decyzji z 8 stycznia 2010r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dla inwestora Stanisławy Świeckiej. Nadto zanegował skierowanie rozstrzygnięcia do właściciela nieruchomości zamiast do inwestora, podnosząc rażące naruszenie art. 52 Prawa budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek skarżącego zasadnie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z 29 stycznia 2024 r., w sytuacji gdy ustalony w postępowaniu zwykłym stan faktyczny uzasadniał wnioskowanie co do zaistnienia samowoli budowlanej związanej z budową budynku wielorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Słusznie GINB zwrócił uwagę, że przesłanką do stwierdzenia nieważności postanowienia nie mogła być ujawniona na tym etapie postępowania okoliczność istnienia pozwolenia na budowę, przy czym wyjaśnił, że w świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego uprawnienia do realizacji tego pozwolenia wygasły w związku z upływem trzyletniego terminu.
W świetle materiału dowodowego, którym dysponowały organy nadzoru budowlanego w trybie zwykłym, uprawnione było również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie adresat nakazu wstrzymania budowy określony został zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego. Trafnie również w uzasadnieniu postanowienia z 17 września 2024r. GINB zauważył, iż wstępna kwalifikacja budynku mieszkalnego jako wielorodzinnego może być jeszcze weryfikowana w toku postępowania zwykłego, aczkolwiek niezależnie od tego wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy było uzasadnione.
W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki nie miał żadnych podstaw, by zanegować prawidłowość kontrolowanego postanowienia.
Zaakcentować należy, że zarówno w skardze, jak też w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty w sposób nieadekwatny do przedmiotu sprawy. Rzecz w tym, że skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności postanowień w przedmiocie wstrzymania budowy, a następnie wnosząc kolejne środki zaskarżenia, oczekiwał rozpoznania sprawy w jej całokształcie jak w trybie zwykłym, ignorując przy tym odrębność postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Podkreślić trzeba, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniach wydanych postanowień ustalenia faktyczne i argumentację prawną, która determinowała ocenę o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień. Także Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wykazując zgodność z prawem kontrolowanych postanowień.
Tymczasem w skardze kasacyjnej powielono zarzuty, w których podniesiono naruszanie wskazanych przepisów postępowania i prawa materialnego, bez jednoczesnego wykazania, że skutkowało ono zaistnieniem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych w sprawie postanowień, a tym samym wadliwe były rozstrzygnięcia podjęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sąd Wojewódzki.
W zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano na czym miałoby polegać rażące naruszenie art. 3 pkt 2a, art. 37 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3, art. 52 ust. 1 i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego.
Wobec przytoczonych wyżej uwag oraz szczegółowych rozważań zawartych w orzeczeniach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Sądu Wojewódzkiego, nie ma potrzeby powtarzania z jakich względów brak było w sprawie podstaw do wnioskowanego stwierdzenia nieważności postanowień o wstrzymaniu budowy.
Uzupełniająco należy jedynie odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Mianowicie trzeba zauważyć, że przepis ten nie dotyczył okoliczności istotnej dla oceny postanowień, będących przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Ani organ powiatowy, ani też organ wojewódzki nie wypowiadały się w przedmiocie ewentualnego wygaśnięcia decyzji z 8 stycznia 2010 r., bowiem nie była ona znana w postępowaniu zwykłym.
Podkreślić trzeba, że ujawnione przez skarżącego pozwolenie na budowę z 2010 r., dotyczące notabene budynku jednorodzinnego, nie mogło być uwzględnione w sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., z przyczyn omówionych już wyżej.
W tym aspekcie drugorzędne znaczenie miała wypowiedź GINB, odnosząca się do wygaśnięcia wspomnianej decyzji. Nie można jednak pominąć tego, że organ wypowiadając się w tym przedmiocie, oparł się na orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa, tak więc inwestor traci podstawę do rozpoczęcia lub kontynuowania robót budowlanych, a decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma jedynie charakter deklaratoryjny. Kwestia natomiast możliwości samodzielnego ustalenia wygaśnięcia uprawnień inwestora przez organ nadzoru budowlanego nie jest jednolicie postrzegana.
Z jednej strony wyrażany jest pogląd przytoczony w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym konieczne jest wydanie przez właściwy organ odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z drugiej natomiast strony podnosi się, że inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem po utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Lexis Nexis Warszawa 2014r., str. 529-530).
Wobec powyższego nawet gdyby przyznać rację stronie w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przez GINB, to nie mógł ten zarzut podważyć prawidłowości rozstrzygnięć podjętych w sprawie.
Jeszcze raz wskazać należy, że wszystkie zastrzeżenia skarżącego odnoszące się do braków postępowania wyjaśniającego powinny być zgłoszone w ramach postępowania legalizacyjnego, a nie w odrębnie wszczętym postępowaniu nadzwyczajnym.
Zaznaczyć należy, że kwestionowane przez stronę postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy umożliwiły uruchomienie procedury legalizacyjnej, a dopiero w decyzji kończącej to postępowanie możliwe jest przesądzenie kwestii merytorycznych determinujących sprawę, w tym kwalifikację robót budowlanych, ich legalność oraz adresata rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego.
Dlatego skarżący powinien w ramach postępowania zwykłego oraz ewentualnie w odwołaniu, a następnie skardze podnieść zarzuty odnoszące się do zasadności wdrożenia wobec niego postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów bezzasadne okazały się zarzuty, w których podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 6, art. 7, art. 10, art. 14, art. 16, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78, art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i pkt 6 oraz art. 162 k.p.a., a także zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2a, art. 37 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3, art. 52 ust. 1 i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego.
W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.